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一、比較公共管理研究的內(nèi)涵

“所謂比較,就是根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)把彼此之間有著某種聯(lián)系的多個(gè)事物加以對(duì)照,從而確定其間的相同與相異之處,由此對(duì)一事物進(jìn)行初步分類;在分類的基礎(chǔ)上,人們可以認(rèn)知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質(zhì)特征,進(jìn)而達(dá)到對(duì)特定事物的理解與解釋。”[1]早在20世紀(jì)40年代末,羅伯特•達(dá)爾(RobertDahl)就在《公共管理學(xué):三個(gè)問題》中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對(duì)公共管理研究所帶來的負(fù)面影響,“只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎(chǔ)上,公共管理的科學(xué)性就是空洞的。”據(jù)此,他認(rèn)為,無論是英國(guó)的公共管理學(xué),還是法國(guó)的公共管理學(xué),都不足以形成一個(gè)獨(dú)立于各個(gè)特定國(guó)家背景的一般意義上的公共管理學(xué)。[2]比較公共管理研究或比較行政研究是“指人們綜合運(yùn)用各種不同的比較方法,對(duì)世界各國(guó)的行政制度與體制、結(jié)構(gòu)與功能、活動(dòng)與過程、歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、文化與傳統(tǒng)、環(huán)境與背景進(jìn)行對(duì)比分析,以期從更深的內(nèi)容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現(xiàn)象背后的本質(zhì)和規(guī)律。”[3]現(xiàn)代意義上的比較公共管理研究肇始于美國(guó),從產(chǎn)生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間。按照比較公共管理在美國(guó)發(fā)展的歷史進(jìn)路歷程,可將其大致劃分為“萌芽時(shí)期”、“發(fā)展與興盛時(shí)期”、“衰落時(shí)期”和“復(fù)興時(shí)期”四個(gè)階段。

二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期及其特征

(一)比較公共管理研究的萌芽時(shí)期(19世紀(jì)80年代—20世紀(jì)50年代)

伍德羅•威爾遜最早認(rèn)識(shí)到了比較方法在公共管理研究中的重要價(jià)值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認(rèn)為:“……在我們一些愛國(guó)意識(shí)很強(qiáng)的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認(rèn)為:學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗(yàn)是否就在承認(rèn)一些外國(guó)的方法要比我們美國(guó)的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們?cè)趺茨軌蛑牢覀兊降子心男〇|西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學(xué)習(xí)方法比較好。”[4]這一時(shí)期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關(guān)論述也大都散見于一般性的討論中。同時(shí),由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學(xué)術(shù)共同體尚未形成,這一時(shí)期鮮有比較公共管理的專門研究成果。

(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時(shí)期(20世紀(jì)50年代—20世紀(jì)70年代)

第二次世界大戰(zhàn)后,在美國(guó),比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當(dāng)時(shí)深刻的歷史背景。這一時(shí)期,發(fā)生在美國(guó)本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等;而國(guó)際委員會(huì)則同國(guó)際管理科學(xué)學(xué)會(huì)保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國(guó)本土的公共管理理論與實(shí)踐問題。作為美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)(ASPA)的兩個(gè)會(huì)員單位,比較管理組織和國(guó)際委員會(huì)的共同點(diǎn)在于致力比較公共管理和國(guó)際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國(guó)公共管理協(xié)會(huì)分會(huì)———國(guó)際與比較公共管理分會(huì)(SICPA)。

(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀(jì)70年代—20世紀(jì)80年代)

20世紀(jì)70年代早期,美國(guó)政府以及其他基金會(huì)等組織逐漸失去了對(duì)比較公共管理研究的贊助和支持,美國(guó)的大部分國(guó)際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展等復(fù)雜問題。因此,這對(duì)于失去了財(cái)政與政策支持的美國(guó)比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對(duì)比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。同時(shí),與國(guó)際委員會(huì)的合并也并沒有對(duì)比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔(dān)心的那樣,“對(duì)于公共管理制度的研究和國(guó)家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時(shí)期,對(duì)比較公共管理研究的批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學(xué)性”或者說該學(xué)科是否有明確的學(xué)科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評(píng)到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國(guó)家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學(xué)的全部范圍、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)和其他有關(guān)的學(xué)科的一些議題都與比較行政相關(guān)聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領(lǐng)域。更多地批評(píng)者認(rèn)為比較公共管理研究更多地應(yīng)使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點(diǎn)。第三,比較公共管理究竟是理論導(dǎo)向的還是實(shí)踐導(dǎo)向的?比較公共管理的研究?jī)?nèi)核應(yīng)該在哪里?這兩個(gè)問題都沒有明確的定論。過去的學(xué)者“花費(fèi)了太多的時(shí)間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國(guó)家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進(jìn)行比較,其前提必須有比較的標(biāo)準(zhǔn)或基礎(chǔ),這樣才具有可比性。然而“不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn),他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國(guó)家的不同問題”[7]625正是基于這些批評(píng),比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機(jī)”(IdentityCrisis)。

(四)比較公共管理研究的復(fù)蘇階段(20世紀(jì)80年代—現(xiàn)今)

經(jīng)過一段時(shí)間的沉寂,20世紀(jì)80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關(guān)注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(xué)(DevelopmentAdministration)在當(dāng)時(shí)的興起,特別是前者起到了關(guān)鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對(duì)政府政策(governmentpoli-cies)如何開發(fā)、為什么開發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進(jìn)行跨國(guó)研究”。[8]實(shí)際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。•因此,從這個(gè)意義上,與其說是比較公共管理的復(fù)興,不如說是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預(yù)設(shè)”,因此,比較公共管理研究的復(fù)興具有更深的歷史價(jià)值。

三、當(dāng)代西方國(guó)家比較公共管理研究的現(xiàn)存問題

以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在比較公共管理研究的領(lǐng)域內(nèi)盡管具有先發(fā)優(yōu)勢(shì),但同樣存在著一些問題,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:其一,比較公共管理的研究雖然已經(jīng)逐步擺脫了“身份危機(jī)”的尷尬局面,但比較公共管理的研究目標(biāo)和內(nèi)容卻存在著激烈的爭(zhēng)論。其焦點(diǎn)主要表現(xiàn)為是否尋求具有普適的政策綱領(lǐng)或理論框架,這一爭(zhēng)論的背后實(shí)則是西方價(jià)值體系和價(jià)值觀的普適性問題。由此,受到這樣價(jià)值判斷的影響,其研究則往往忽略了不同地緣、不同制度、不同文化的客觀差異,而使比較研究失去了其應(yīng)有的精神內(nèi)核和科學(xué)精神。其二,西方比較公共管理研究不僅具有值得肯定的批判精神,同時(shí)也深深地打上了西方比較公共管理研究的歷史烙印,即主要是以西方國(guó)家的視角研究比較公共管理問題,這無疑有一定的局限性。同時(shí),西方比較公共管理學(xué)者也大都夸大了模型研究方法價(jià)值,忽略了經(jīng)驗(yàn)研究的意義。盡管經(jīng)驗(yàn)研究耗時(shí)費(fèi)力,但對(duì)于比較公共管理的研究則是不可或缺的。“如果忽略甚至放棄了經(jīng)驗(yàn)研究,僅僅依靠既定的模型研究方法,就會(huì)使學(xué)者完全依賴模型而不對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究,從而得出不可靠的研究結(jié)論。”[9]

總之,從西方比較公共管理研究的發(fā)展歷史進(jìn)程看,比較公共管理研究無論在理論探索方面,還是在實(shí)踐應(yīng)用方面都取得了較為成功的經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)了比較公共管理研究的縱深發(fā)展。隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理的聯(lián)動(dòng)性的不斷增強(qiáng),隨著更多國(guó)際性公共物品的不斷出現(xiàn),求同存異、相互學(xué)習(xí)、相互借鑒、相容共生已成為各個(gè)國(guó)家的基本共識(shí),基于這些共識(shí)的比較研究路徑也日漸清晰,這些因素將使比較公共管理的研究視域不斷擴(kuò)大、研究方法不斷豐富、研究?jī)?nèi)容不斷充實(shí)。