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改革開放以來，隨著市場化改革的深入，住房市場改革也趨于深入，國家逐步放棄了原有單位統包、統攬的實物福利分房制度，逐步轉向為以市場化供求為主、國家福利和集體福利為輔的住房格局，具體表現為商品房、經濟適用房、職工居民集資建房等多層次的住房保障體系，收入較高的社會群體通過商品購買形式購買商品房從而改變住房條件，中低收入群體則可以申請、購買經濟適用房，而對于收入低、住房條件差，且收入與生活缺乏穩定性保障的群體則可以申請、租用政府提供的廉租房來改善居住條件。所謂廉租房，是指政府向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭，提供租金補貼或實物配租的具有社會保障性質的住房。廉租房是政府為解決住房條件差、收入水平低的家庭住房問題而專門設置的一項福利性住房分配制度。①

一、廉租——福利均衡與公共品效應

基于邊際效用遞減的原則，福利經濟學認為，當社會收入分配機制有利于將購買力從富人向窮人轉移時，必將增進社會經濟福利，任何能增加國民收入而不減少窮人在其中占有的絕對份額的措施，或者使窮人占有的絕對份額增加，而不減少國民收入的措施，都一定會增加社會福利。現代福利經濟學認為，社會福利的最大化與均衡是社會福利發展的最終目標。②廉租制度是一種典型的由國家主導的收入再分配制度，而這種制度在不減少社會總福利的前提下，將富人和中等收入家庭的部分收入通過轉移支付，提高低收入人群獲取住房權益的能力或者降低低收入人群獲取住房權益的成本，是典型的帕雷托福利改進，而完善的廉租制度最終將有利于實現“居者有其屋”的社會福利均衡目標。

不僅如此，住房還是人的基本生存需要，是人生存與發展的重要基礎，是人最基本的權利。美國心理學家馬斯洛指出，人的需求從低層次到高層次依次為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。其中對食物、水、空氣和住房等需求都是生理需求，這類需求的級別最低，人們在轉向較高層次的需求之前，總是盡力滿足這類需求。當前，房價高、住房難，住房問題已經成為社會新的“三座大山”之一，住房權作為人尤其是社會低收入群體所應享有的一項基本權利進一步被凸顯了出來。“居者有其屋”不僅是社會福利均衡與最大化的要求，更是人類生存與發展的基本要求，實現這個目標應是政府合法性的根本考量標準之一。

公共產品具有非排他性和非競爭性，住房不具有絕對的非排他性，在住房市場化成熟的市場環境中，住房是一種自由買賣的商品。但是，經典的價格與供求理論卻因住房產品的特殊性而不能充分作用，住房因為是社會基本的生活品，是保障社會成員居住權所必需的，因而，住房的配置也具有公共產品的性質，這就要求政府適當參與其供求活動。同時，住房是商品和社會保障品的綜合。住房的商品性主要體現在：它既有滿足人們居住需求的使用價值，又有建造住房所花費的社會勞動凝結而成的價值，是使用價值和價值的統一體。然而住房如養老保險、醫療保險一樣，對于低收入群體的住房問題需要政府實行特別政策和制度保障，并納入到整個社會保障體系之中，成為國家社會事業發展的重要內容。而這一點已被西方國家的住房公共政策變革取向所證實，發達國家和地區對住房問題有一個共同的立場，即強調住房的公共產品的特性，因而政府對解決住房問題尤其是低收入家庭住房問題責無旁貸。

綜上可見，社會成員住房的獲得，雖然主要依靠市場機制供求滿足，但另一方面，政府在保障社會成員尤其是社會低收入群體的居住權方面負有不可推卸的責任。作為解決住房條件差、收入水平低的家庭住房問題而專門設置的一項福利性住房分配制度，廉租制度成為政府提供公共產品、保障社會成員基本住房權利的重要方式，在中國有其存在的必然性。第一，市場經濟條件下，優勝劣汰，各類要素和財富有集中的傾向，社會發展不均衡、收入分配不均衡，社會階層收入差距拉大，部分低收入社會成員靠自己的財富積累根本無法實現居住權，更不要奢談擁有住房所有權了。而廉租制度通過提供實物補貼或者貨幣補貼，增強了這部分群體實現居住權的能力。第二，由于遺傳、自然更替、社會創傷等因素造成部分群體無法獲得穩定的工作和收入，這部分人或是天生存有生理缺陷，或是因年老已經失去勞動能力，或是因社會創傷而造成失去勞動能力，從而根本沒有能力實現居住權。第三，家庭結構釋放而造成的住房權無法實現，主要是由于隨著經濟社會發展和觀念的變化，家庭規模小型化、核心化趨勢明顯，原有家庭結構中年輕人主動脫離父母而單獨居住，這部分人由于工作和收入尚缺乏穩定性，短期內住房權的保障存在很大困難。當然，這部分人由于年輕而且掌握現代化知識和技術，所以，大部分學者認為他們更應該進入房地產市場購買商品房，而事實也是如此。第四，城市擴張導致的住房權無法保障。隨著工業化、城鎮化速度加快，大量的農村剩余勞動力從農村轉移到城市，這個群體是市民化的主要力量，但由于他們從事的多是待遇低、穩定性差、缺乏保障的工作，他們收入低，購買房屋的可能性較小，其在城市住房權利往往得不到保障，而其子女即第二代農民工住房權得不到保障的問題更嚴重，影響也更大。

所以，廉租制度是住房商品化、市場化的重要補充，而且已經被認為是抑制房價過快增長、保證低收入群體住房權利的主要途徑。而當前爭論最多、實踐中遇到最難的問題則是廉租模式的選擇——實物補貼還是貨幣補貼？哪個更多一點？怎樣才是一個合意的廉租組合供應模式？

二、廉租供應模式比較——實物與貨幣的選擇

(一)廉租供應模式——概念、模型與結論

廉租制度是一種社會保障措施，是由政府承擔市場費用與居民支付能力的差異，解決部分居民對住房支付能力的不足。現階段廉租房制度主要有兩種供應模式：實物配租和貨幣補貼。

廉租房實物配租是指有關部門先建好廉租房，然后再向租戶按照廉租住房租金標準收取租金，以解決城市最低收入家庭的住房問題。對于滿足廉租對象的最低收入家庭在經過審核入住后，需要交納一定的管理費用及維修費以保障廉租房的正常使用，政府不需要在住房方面提供額外的補助。③實物配租的租金標準實行政府定價，原則上將按照最低收入家庭收入的5％確定。某些地方考慮到廉租房房源不足的現狀，實物配租一般實行輪候制。當廉租對象家庭不再滿足受保障條件時，限期6個月騰退廉租住房。廉租房貨幣補貼是指對大多數最低收入家庭，政府按照市場價發放一定數量的貨幣補貼，住戶自行尋找房源。以上海市為例，上海市對滿足受保障家庭的補貼額是以補貼面積乘以補貼單價計算，補貼面積為政府規定的配租標準面積與原住房面積的差額，補貼單價以每月每平方米計算，根據市場情況動態調整。當承租者不再滿足受保障標準時，一經核實立即停止發放廉租房租金補貼。④

由于各地的經濟發展水平和居民的住房狀況存在差異，廉租對象在全國范圍內沒有統一的標準，而是各地方根據自己的實際情況制定的。以上海市為例，承租對象須具備以下幾個條件：一是月收入低于280元/人的標準，并已接受民政部門連續救助6個月以上；二是人均居住面積在5平方米以下；三是要有本市常住戶口，并至少有1人取得本市非農業常住戶口5年以上，其他人員遷入滿1年以上；四是家庭人口為兩人或兩人以上，具有法定的贍養、撫養或扶養關系。⑤

根據兩種補貼模式的特點建立假設與模型：⑥

假設一：實物補貼和貨幣補貼都能產生效用，由于效用的無差異性，兩種補貼模式可以相互替代；

假設二：實物補貼不可轉移，即不可轉售他人，從而換取其他形式產品所帶來的效用；

假設三：貨幣補貼具有可轉移性，即貨幣持有者可以根據效用比較自由作出使用決策；

假設四：收入極低條件下，住房補貼不是受補貼效用最大的商品，吃、穿等最為基本生存需要帶來效用更大；

根據上述假設，建立模型比較兩種廉租供應模式，如圖1

圖1實物補貼與現金補貼的效用比較

圖1中，實物補貼政策下，消費者選擇C點，C點與F點(無差異曲線與效用曲線的切點)的效用相同。相等的補貼額度，現金補貼使預算線向上移動，消費者選擇E點，E點效用高于F點。這個結論并不是隨意定位無差異曲線的結果，而是體現了微觀經濟的基本原理。消費者更傾向于選擇現金，是因為現金提供了更多的消費選擇?，F金補貼允許消費者選擇點E或新預算線上的其他任意點，除C點之外的任意點的效用都高于實物補貼的效用。

通過模型分析可知，在通常情況下貨幣補貼所帶來的效用高于實物補貼，所以，從提高受補貼群體的效用與福利的角度來看，建立貨幣補貼模式更能提高全社會福利。

(二)兩種模式具體比較與實物補貼為輔的必要性

1.對宏觀經濟及房地產市場影響的比較

進行實物配租新建廉租房有利于加快經濟的自主增長，抑制房價的瘋狂增長。目前，中國房地產拉動的經濟增長占整個GDP增長的1/3左右，對地方政府財政的貢獻更大。政府大規模投入房地產開發，進行廉租房、經濟適用房建設，使得房地產得以維持持續發展，國家經濟因此可以更多地建立在自主發展的基礎上，減輕經濟對外部市場的依賴。而且有研究表明，廉租房供給和房價成反向關系，廉租房供給每增加5％，就會使房價下降3％～4％。當政府向社會提供了大量的廉租房和經濟適用房時，相當一部分老百姓就沒有必要再去購買商品房，根據經濟學原理商品房需求減少，價格上漲就受到了制約。新加坡的經驗表明，政府廉租屋的建設可以有效抑制房價，降低勞動力成本，維持長時間的比較優勢。⑦但廉租房建設可能會形成價格多軌局面，傷害市場機制，降低市場效率。

若房供不應求，若政府只給予貨幣補貼，不再建設廉租房，必將導致房屋供給下降，相對住房需求增大。根據經濟學原理，供不應求時必將導致房屋租金價格的上漲。而在房源供給充分的情況下，廉租房貨幣補貼更順應中國社會主義市場經濟的發展需求，從1998年起中國確定了住房分配領域貨幣化和市場化的改革目標，廉租房作為一種住房保障形式，貨幣補貼即可滿足解決最低收入家庭的住房問題，又不會出現傷害市場機制，降低市場效率的情況。

2.政府實施意愿的比較

作為理性主體，政府在現實中更傾向于“貨幣補貼”而不再忙于“建房子”。高價土地出讓金及房地產稅費收入是地方政府財政收入的重要部分，相當多的城市土地出讓金收入已經占到財政收入的50％左右，土地收益成為名副其實的“第二財政”。而建設廉租房，提供實物配租，地方政府不但得不到收益，反而要拿出土地，短期內投入大量資金，使用大量人力、物力，因此地方政府相關部門對廉租房建設缺少積極性。

而廉租房貨幣補貼具有操作簡便，政府一次性投入少，群眾受益面廣的優點。貨幣補貼短期成本相對低得多，在投入相同的資金來解決低收入家庭的住房問題時，采取貨幣補貼方式比實物配租方式的覆蓋面大得多，可以讓更多的社會成員分享到廉租房福利。

3.受廉租補貼家庭意愿的比較

在有充足房源的情況下，即市場上低標準住房的房源供給充分，不至于因競爭激烈而推動房租上漲超過受保障家庭支付能力的情況下，實物配租的效用要低于貨幣補貼的效用。正如上文模型分析結論所述，通常情況下，貨幣補貼所帶來的效用要大于實物補貼。這是因為貨幣補貼提供的現金可使受保障家庭有更多的消費選擇，能在較大程度上滿足低收入家庭各自不同的居住需求。承租戶可以根據自己的實際需要，如考慮到距離工作地點的遠近，子女上學的便利性等因素，在市場上選擇適當的承租地點。

而廉租房實物配租不能保障低收入家庭的選擇權，政府選定的建房區域可能離市中心較遠，會給這些家庭上班、小孩上學、照顧老人等帶來極大不便。而且從長期看，廉租房小區容易導致社會不同階層在空間上的分化和隔離，也有可能出現“貧民區”，這會加強最低收入家庭成員的自卑感，而且也不利于構建和諧社會。

4.廉租房退出機制難易的比較

政府干預市場不是隨意、無限和永久的，廉租制度僅是房屋商品化的階段性補充形式，所以，建立廉租房退出機制是完善廉租房運作機制的重要環節，通過退出機制建立，可以完善多層次的住房供應體系。它使不同收入水平的城鎮居民都能有與其收入水平適應的住房供應渠道，對于防止利用廉租房名義進行尋租等不良行為有著積極作用。但在實物配租中存在著騰退住房的現實困難。雖然各地均規定不符合條件的承租戶應在一定期限內(通常為6個月)騰退廉租房，否則處以罰款。但由于政府不可能采取強制措施進行騰退，且承租家庭的收入較低，不可能繳納罰款，因而騰退工作開展不力較為普遍。

而在貨幣化補貼的模式下，政府只需周期性地審核租賃資格、租賃房屋和租賃協議，以及負責租金補貼的發放工作等，廉租戶一旦收入增加，或被發現虛報收入，失去租賃條件時，就只需要停發廉租租金補貼即可，這既節約了管理成本又提高了工作效率。⑧

5.實施情況的比較

如前文所述，政府更傾向于貨幣補貼，這種管理簡單化的傾向在現實中也得到了驗證。據建設部的統計，2005年，全國有70個地級以上的城市廉租房建設交了白卷。資料顯示，截至2005年底，廉租房建設投資不足商品房投資的2％，全年投入的低收入家庭住房保障資金不足20億元。截至2005年底，北京市享受廉租住房保障的1.4萬多戶家庭中，采用租賃住房補貼或變相補貼的家庭占到了99％以上，而政府廉租房實物補貼的家庭還不到1%。很多城市廉租房供應模式如同北京，已經確立了以貨幣補貼為主實物配租及其他補貼方式為輔的廉租房供應模式。

綜上可見，貨幣補貼應是廉租供應模式的主要形式，但實物補貼形式在現實條件下有其不可替代性，實物補貼應是貨幣補貼重要的補充模式，廉租補貼應是貨幣補貼與實物補貼的組合方案。

三、改革取向——合意的貨幣與實物補貼組合方案

但是，簡單的認為改革的取向就是建立貨幣補貼為主、實物補貼為輔的廉租供應模式顯然是不全面的，因為貨幣為主的廉租供應模式需要前提條件，即市場上低標準住房的房源供給充分，不致因競爭激烈而推動房租上漲超過受保障者支付能力。否則，貨幣補貼較之實物補貼的優越性就不明顯，效用甚至低于實物補貼。