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環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度是一種新型的區(qū)域問資源環(huán)境管理模式．是新時期我國環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新的重要內(nèi)容。在水環(huán)境治理工作中，引入環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制是解決跨區(qū)、跨界水環(huán)境污染問題的的重要手段之一。

1環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度的建立環(huán)境是重要的自然資源．根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論．生態(tài)環(huán)境資源有價值．利用生態(tài)環(huán)境資源或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境資源造成污染理應(yīng)支付相應(yīng)補(bǔ)償水環(huán)境污染在眾多環(huán)境問題中較為突出．環(huán)境資源補(bǔ)償制度考核重點(diǎn)是水環(huán)境資源．考核范疇有多個方面．可對污染源向水體排污進(jìn)行付費(fèi)．實(shí)行“誰污染誰付費(fèi)”：職稱也可重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任．重點(diǎn)關(guān)注在跨行政區(qū)域水環(huán)境保護(hù)與污染所引發(fā)的上、下游間的經(jīng)濟(jì)賠償．實(shí)現(xiàn)“誰保護(hù)誰受益、準(zhǔn)破壞誰補(bǔ)償”．有利于加強(qiáng)河流上下游相鄰區(qū)域問水環(huán)境保護(hù)工作．促進(jìn)跨區(qū)域行政交界河流水環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度．就是為落實(shí)政府對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任．對損害環(huán)境資源或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為建立一種政府間的經(jīng)濟(jì)賠付、補(bǔ)償制度。它既要體現(xiàn)出交界水體污染中上游對下游的賠償．也要研究水體保護(hù)與治理中下游受益對上游水環(huán)境改善行為的補(bǔ)償．促進(jìn)上游地區(qū)進(jìn)行污染防治、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性．實(shí)現(xiàn)區(qū)域問環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的均衡

2我國實(shí)施環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”．并將“加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”列為2007年度政府工作總體部署中環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的進(jìn)一步深化．是完善環(huán)境政策、保護(hù)區(qū)域間環(huán)境的重要措施，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會的重要途徑l3l。針對我國建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的政策障礙和要解決的現(xiàn)實(shí)問題．國家提出構(gòu)建一個發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架浙江省2005年出臺了“關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見”．確立了本省建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則．提出了開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩胶痛胧⒃阱X塘江流域、杭州市開展了生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)安徽省在新安江流域進(jìn)行了生態(tài)資源補(bǔ)償試點(diǎn)．福建省在閩江流域開展了上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究與實(shí)踐江蘇省2007年出臺了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法(試行)》［蘇政辦發(fā)(2007)149號］。同時為推行環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度，加快太湖流域水環(huán)境綜合整治．組織了在太湖流

域進(jìn)行了補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)工作．其主要思路是對確定為區(qū)域間考核的斷面水質(zhì)指標(biāo)值超過控制目標(biāo)的．上游地區(qū)政府給予下游地區(qū)相應(yīng)的環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償資金：直接排入太湖湖體的河流．考核斷面水質(zhì)指標(biāo)值超過控制目標(biāo)的．當(dāng)?shù)卣畬⒀a(bǔ)償資金交省級財政。上述省份開展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制或環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度的研究和實(shí)踐．補(bǔ)償主體大多是依靠政府買單．由上級政府在財稅政策上補(bǔ)貼對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者．或是建立上下游政府間的補(bǔ)償行為．前者激勵政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的積極性．對其貢獻(xiàn)進(jìn)行補(bǔ)貼，后者更多地是強(qiáng)調(diào)政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)主要責(zé)任的法律職責(zé)

3實(shí)施環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度的困境國內(nèi)環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償工作尚處于試點(diǎn)階段．從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，由于牽涉到區(qū)域間政府政績考核、資金劃撥、利益與責(zé)任掛鉤等層面．觸動各方利益較多，補(bǔ)償積極性不高．執(zhí)行難度較大．全面推行還需要解決不少技術(shù)及管理問題

3．1法律依據(jù)不強(qiáng)

“依法行政”是新環(huán)境管理制度實(shí)施的前提和基礎(chǔ)．明確的法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)區(qū)域間環(huán)境資源補(bǔ)償?shù)闹匾Ｕ稀Ｎ覈F(xiàn)行法律法規(guī)中．尚沒有專門的環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償支持條款．部分地方頒布實(shí)施的環(huán)境資源補(bǔ)償辦法還處于地方性試用階段．沒有形成強(qiáng)有力的立法支持151

3．2監(jiān)管體制不完善

環(huán)境資源區(qū)域間補(bǔ)償涉及評價政府對環(huán)境資源的責(zé)任，政府是補(bǔ)償主體．部分補(bǔ)償斷面還會涉及到對政府政績的考核．一些利益群體出于自身利益或追求考核目標(biāo)而抵制環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償政策的實(shí)施，執(zhí)行過程中會出現(xiàn)行政支持積極性不高的問題．補(bǔ)償資金及時到位得不到保障由于補(bǔ)償主體涉及到跨省、市、縣等政府層級．因此它既是促進(jìn)流域水環(huán)境改善的重要手段．也體現(xiàn)了域間利益調(diào)整和責(zé)任分擔(dān)，是環(huán)境問題．也是經(jīng)濟(jì)和政治問題，這就要求盡快建立一套完整的監(jiān)督管理體制．明確考核層級各部門職責(zé)分工．落實(shí)牽頭考核單位．建立跨考核區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制．實(shí)現(xiàn)對補(bǔ)償全過程的統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理．為補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)真正到位建立通暢的資金渠道，避免在制度實(shí)施的各個環(huán)節(jié)中，各方職責(zé)不明、相互推諉、考核不到位、缺乏強(qiáng)勢推力等原因，使得補(bǔ)償工陷入討價還價、各說其詞、拒不執(zhí)行等僵局。

3．3技術(shù)支撐不夠

評估和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定還需要進(jìn)一步通過實(shí)踐檢驗(yàn)．補(bǔ)償初期往往出于對污染加重處罰的角度出發(fā)，提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高．導(dǎo)致賠付的經(jīng)費(fèi)總額大，挫傷了地方政府的積極性其次．如何科學(xué)選定補(bǔ)償河流及其考核斷面．保證期代表性．達(dá)到分清區(qū)域污染責(zé)任．取得補(bǔ)償雙方的一致意見．是實(shí)施補(bǔ)償制度中的難點(diǎn)。斷面設(shè)置合理、可操作性強(qiáng)．有利于補(bǔ)償工作的順利推行．減少上下游區(qū)域行政推諉現(xiàn)象。補(bǔ)償河流及斷面選取應(yīng)抓住主要矛盾．科學(xué)選擇區(qū)域間通量大、污染問題突出、支流匯聚相對較少的河流進(jìn)行試點(diǎn)．保證上下游考核水域的相對一致性：斷面設(shè)置上可從原有監(jiān)測網(wǎng)中優(yōu)先選取下游區(qū)域內(nèi)的交界對照斷面．能說清交界水質(zhì)狀況．且尚未受納下游區(qū)域任何污染源及生活、面源污染，符合人工采樣條件．周邊環(huán)境適宜建設(shè)水質(zhì)自動站斷面選取過程中要由上級管理部門組織進(jìn)行現(xiàn)場核定，聯(lián)合上、下游相關(guān)管理部門現(xiàn)場調(diào)研單一河流區(qū)域責(zé)任的劃分相當(dāng)容易，河網(wǎng)密布地區(qū)跨區(qū)域、流域的多分支河流污染責(zé)任如何劃分需要深人探討確定控制目標(biāo)也是個技術(shù)難題．實(shí)際執(zhí)行過程中．說不清河流污染責(zé)任、斷面選取代表性不強(qiáng)、控制目標(biāo)不合理往往是補(bǔ)償雙方討價還價的主要借口

3．4數(shù)據(jù)代表性不強(qiáng)

要實(shí)現(xiàn)區(qū)域間補(bǔ)償．測算合理的補(bǔ)償資金是關(guān)鍵。實(shí)際工作中存在2種測算方法：一是按污染總量進(jìn)行補(bǔ)償，二是按污染物濃度實(shí)施補(bǔ)償前者技術(shù)難點(diǎn)是如何獲取準(zhǔn)確的、代表補(bǔ)償時間段的污染物濃度和流量．依此計算出合理的污染總量．在河網(wǎng)密布、流向不穩(wěn)定的區(qū)域要說清時段總流量相當(dāng)困難，單次監(jiān)測的污染濃度沒有代表性．必須依靠水質(zhì)、水量同步自動監(jiān)測來實(shí)現(xiàn)說清總量的目標(biāo)閻：后者僅依靠補(bǔ)償污染物濃度與地表水功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)對比．按超標(biāo)一個濃度單位核算補(bǔ)償金額．相對于前者操作簡便，較適合補(bǔ)償制度實(shí)施初期試行．但補(bǔ)償力度明顯不足．達(dá)不到通過補(bǔ)償促進(jìn)環(huán)境改善的目的

3．5資金渠道不暢

以政府補(bǔ)償為主體的環(huán)境資源補(bǔ)償．襝資金在從上而下的流動帶有扶助性質(zhì)．比較有保障但上下游政府補(bǔ)償資金的流動．存存較大的阻力．如不建立穩(wěn)定且有保障資金劃撥渠道．往往是補(bǔ)償方積極性環(huán)技2008年10月不高，不能主動繳付，受補(bǔ)償方?jīng)]有催辦、直接劃入的權(quán)利，使得區(qū)域間的補(bǔ)償資金很難到位。

4完善環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償制度的對策

4．1加強(qiáng)立法

需要建立一套有效的環(huán)境資源法律體系．緩解各地方、部門間利益的沖突．明確制度實(shí)施責(zé)任部門法定職責(zé)和政府企業(yè)對環(huán)境資源補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)責(zé)任．納入到地方政府政績考核．通過環(huán)境資源補(bǔ)償來評估政府對轄區(qū)環(huán)境資源保護(hù)或損耗的程度建立全國統(tǒng)一的規(guī)范性法律法規(guī)文件．改變地方立法為主的現(xiàn)狀。推動環(huán)境資源補(bǔ)償制度的規(guī)范化．指導(dǎo)全國環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的開展．為制度實(shí)施確定一個“依法行政”的政策和法律保障

4．2制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)、合理，在試點(diǎn)過程中，逐步修訂評估和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)．根據(jù)污染物對環(huán)境的貢獻(xiàn)率、采取相關(guān)治理措施能降低污染程度．以及污染物在環(huán)境中超標(biāo)倍數(shù)等確定單項(xiàng)污染因子的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)．確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有懲罰性．要高于環(huán)境治理成本．使得污染治理成本小于排污賠付總額．達(dá)到鼓勵污染治理、遏制不法排污的目的二是正確核定實(shí)施環(huán)境資源補(bǔ)償考核河流水質(zhì)考核目標(biāo)水質(zhì)考核可采用考核河流出境水質(zhì)與入境水質(zhì)進(jìn)行比較的方式．也可在區(qū)域交界斷面進(jìn)行目標(biāo)考核．后者適用于區(qū)域問進(jìn)行環(huán)境資源補(bǔ)償交界斷面水質(zhì)目標(biāo)的確定應(yīng)充分參考國家考核、水環(huán)境功能、城考等目標(biāo)，結(jié)合考核河流水質(zhì)現(xiàn)狀．充分分析考核目標(biāo)的可達(dá)性，使得所確定的目標(biāo)既能達(dá)到考核、補(bǔ)償?shù)哪康模帜芫S護(hù)地方政府的積極性．引導(dǎo)其采取措施進(jìn)行污染治理．促進(jìn)區(qū)域水環(huán)境改善。

4-3實(shí)施公正的監(jiān)測

監(jiān)測數(shù)據(jù)在環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施中將起到非常關(guān)鍵的作用。補(bǔ)償斷面水質(zhì)、水量監(jiān)測，必須構(gòu)建以自動、連續(xù)監(jiān)測為主的監(jiān)測體系，才能保證監(jiān)測數(shù)據(jù)科學(xué)公正．保證監(jiān)測的污染物交換總量接近真實(shí)情況沒有建立自動監(jiān)測的補(bǔ)償斷面。應(yīng)當(dāng)建立完善的監(jiān)測制度．由上級環(huán)保行政主管部門負(fù)責(zé)組織上下游環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合手工監(jiān)測、水質(zhì)水量同步監(jiān)測．所有有效監(jiān)測數(shù)據(jù)的月平均值作為該斷面當(dāng)月水質(zhì)指標(biāo)值對監(jiān)測數(shù)據(jù)有異議的，由上級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)裁定對水質(zhì)的監(jiān)測，首選是通過自動監(jiān)測技術(shù)來實(shí)現(xiàn)對水質(zhì)的連續(xù)監(jiān)測．客觀公正地反映考核時段內(nèi)的水質(zhì)狀況對聯(lián)合監(jiān)測的頻次應(yīng)按照每個河段的水質(zhì)狀況及穩(wěn)定性、受周邊污染影響可能產(chǎn)生的水質(zhì)異常等情況進(jìn)行分析后．對不同河段實(shí)施不同的監(jiān)測方法．做到優(yōu)化監(jiān)測力量、實(shí)現(xiàn)節(jié)約監(jiān)測成本與保證監(jiān)測公正性最優(yōu)結(jié)合

4．4建立協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制

實(shí)施環(huán)境資源補(bǔ)償制度是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要環(huán)保、水利和財政等多部門緊密配合。建立部門與地方政府間的協(xié)商機(jī)制以環(huán)保為主制定補(bǔ)償政策需要多部門參與。在制度研究、試點(diǎn)工作、補(bǔ)償金額測算、區(qū)域推行及立法等方面要得到相關(guān)部門的支持．確定的補(bǔ)償內(nèi)容和考核的河流斷面要與地方政府全面溝通．取得被考核層政府間的共識．尤其是上下游對考核斷面的雙方認(rèn)可在層級政府間建立補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)通報制度，核定的監(jiān)測結(jié)果、測算的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)要樹立權(quán)威性．補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的落實(shí)到位要發(fā)揮實(shí)施考核層級政府的行政主導(dǎo)作用．具體一定的強(qiáng)制性。

4．5建立補(bǔ)償資金的測算、營運(yùn)機(jī)制依據(jù)是水質(zhì)水量監(jiān)測結(jié)果科學(xué)測算補(bǔ)償資金．建立補(bǔ)償資金的劃撥、分配、使用等一整套的制度，是環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償?shù)碾y點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)要解決好補(bǔ)償資金的營運(yùn)管理。包括補(bǔ)償資金的來源、轉(zhuǎn)移支付渠道、資金的使用與管理等內(nèi)容。重點(diǎn)是建立資金轉(zhuǎn)移支付渠道，主要有上級財政直接代扣、劃轉(zhuǎn)．