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我省制定物業(yè)管理條例面臨的大體形勢為：第一，與全國發(fā)達地區(qū)物業(yè)管理立法相比，與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求相比，我省物業(yè)管理立法相對滯后；第二，全省大部分地區(qū)已初步建立了具有中國特色的社會化、專業(yè)化、市場化的物業(yè)管理體制，物業(yè)管理正逐漸被廣大消費者所接受，發(fā)展形勢良好，社會效益日益體現(xiàn)；第三，具有一定的管理實踐和立法經(jīng)驗。建設(shè)部已制定了一批有關(guān)物業(yè)管理的規(guī)章和規(guī)范性文件，初步形成了物業(yè)管理政策及技術(shù)標準的框架體系。1998年9月，江蘇省政府的141號令《江蘇省城市住宅區(qū)物業(yè)管理辦法》，初步構(gòu)成我省物業(yè)管理體制的框架。隨后省物業(yè)管理行政主管部門加強調(diào)研，與有關(guān)部門積極研究，反復協(xié)調(diào)，形成了一系列規(guī)范性文件。各省轄市在物業(yè)管理建章立制方面也進行了積極的探索和實踐，取得了較好的經(jīng)驗；第四，全省各地區(qū)物業(yè)管理起步及發(fā)展不平衡。經(jīng)濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)，大城市與中小城市，在物業(yè)管理起步時間、市場發(fā)育程度、行業(yè)規(guī)模、發(fā)展水平、覆蓋面、從業(yè)人員素質(zhì)、服務(wù)意識、服務(wù)水準等方面，差異較大，短時間內(nèi)難以平衡，給物業(yè)管理立法帶來一定困難。

根據(jù)江蘇省的情況，確定立法的原則是：以1998年省政府141號令為基礎(chǔ)，借鑒外省市先進的物業(yè)管理立法經(jīng)驗和技術(shù)，總結(jié)各地立法實踐的經(jīng)驗，充分考慮全省各地區(qū)的實際情況，根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律，確定物業(yè)管理的基本原則，體現(xiàn)立法的實踐性和適用超前性，并考慮與已有的物業(yè)管理規(guī)章和政策的銜接，保持法規(guī)政策的連續(xù)性。

江蘇省人大常委會在涉及千家萬戶的條例制定過程中，指導思想明確。依據(jù)國家一系列現(xiàn)行法律法規(guī)，充分注意廣泛聽取全社會的意見，條例草案在新聞媒體上公布、廣泛聽取意見，并在全省20多年立法史上首次召開立法聽證會，圍繞諸多焦點問題充分聽取各方意見，使條例從起草到定稿日趨成熟。

條例對物業(yè)管理活動中的法律關(guān)系進行調(diào)整，重點對適用范圍、業(yè)主參與自治管理的形式及權(quán)利的義務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)與收費、物業(yè)的使用與維護、法律責任等作出了明確規(guī)定。

在條例的制定過程中，深感物業(yè)管理活動的復雜性，地方立法要規(guī)范的內(nèi)容也具有特殊性。重點是：

一、擴大適用范圍，明確發(fā)展方向

江蘇省物業(yè)管理自90年代初起步以來，經(jīng)過十年的探索和實踐，已初步形成前景廣闊、充滿生機的行業(yè)，物業(yè)管理已從城市走向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，物業(yè)類型不僅涉及各類住宅物業(yè)，還涉及大廈、工業(yè)區(qū)、學校、醫(yī)院等物業(yè)，已從過去單純的居住服務(wù)領(lǐng)域向生產(chǎn)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育科研等后勤保障領(lǐng)域延伸。首先是制定住宅區(qū)物業(yè)管理條例、還是制定江蘇省物業(yè)管理條例問題上，意見由不一致到一致，確定本省行政區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動適用本條例；同時規(guī)定新建住宅區(qū)和配套設(shè)施比較齊全的原有住宅區(qū)，由當?shù)厝嗣裾M織整治，逐步創(chuàng)造條件，實行物業(yè)管理。配套設(shè)施齊全的大廈、工業(yè)區(qū)等其他物業(yè)，推行物業(yè)管理；還明確逐步建立專業(yè)化、社會化和市場化的物業(yè)管理機制，提高物業(yè)管理水平的發(fā)展方向。

二、重點規(guī)定業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會的權(quán)利義務(wù)和議事規(guī)則

物業(yè)管理中業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會的運作模式，是我國引入的一種先進方式。主要是借鑒香港業(yè)主立案法團對業(yè)主委員會管理物業(yè)的做法。因香港與內(nèi)地經(jīng)濟發(fā)展及法制化、物業(yè)私有化程度的差距，在多年實踐中，業(yè)主及業(yè)主委員會的作用遠沒發(fā)揮。

依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，業(yè)主是物業(yè)的所有人。由于住房制度的改革和住房商品化的的推進，互不認識的業(yè)主因購買同一物業(yè)區(qū)域內(nèi)的房屋而從“五湖四海”走到一起來了。由于居住或工作在一起，個別業(yè)主的個體利益和群體利益的沖突難以一致論點別業(yè)主無法對物業(yè)區(qū)域內(nèi)就業(yè)主共同利益的共同事務(wù)進行管理。因為業(yè)主各自的權(quán)利義務(wù)平等，那么就需要一個第三方來管理，即物業(yè)管理企業(yè)。業(yè)主通過業(yè)主大會選舉產(chǎn)生自已組織--業(yè)主委員會，來代表全體業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)締約，委托物業(yè)管理企業(yè)就物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)公共利益的事務(wù)性工作進行管理。物業(yè)管理企業(yè)則依據(jù)自身的專業(yè)水平和合同約定，對涉及公共利益的事務(wù)性工作進行有償管理和服務(wù)。從法律關(guān)系上說，業(yè)主委員會的締約權(quán)是全體

業(yè)主的管理權(quán)力，如果業(yè)主不選舉，業(yè)主委員會就無法行使締約權(quán)。業(yè)主委員會應(yīng)當是代表和維護全體業(yè)主合法權(quán)益的非法人性質(zhì)組織。業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)雙方的活動應(yīng)是民事活動，雙方是平等的民事主體。

業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會的運作方式，同樣也類似我國的人民代表大會制度。立法明確其權(quán)利和義務(wù)及議事規(guī)則的自治管理形式，應(yīng)當是物業(yè)管理民主化管理進程的一大進步。多年來在物業(yè)管理推行的初級階段，業(yè)主委員會的作用還遠沒規(guī)范，運作中也出現(xiàn)偏差，形成物業(yè)管理中的最大難點，這是因為政府忽略了對業(yè)主、業(yè)主委員會的教育和行為規(guī)范。立法應(yīng)賦與它多大的權(quán)利和義務(wù)，調(diào)整業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理企業(yè)，建設(shè)單位、行政部門之間的法律關(guān)系是立法的實質(zhì)。條例與原物業(yè)管理政策規(guī)定所不同的主要是：

1、業(yè)主委員會的管理形式并非是物業(yè)管理中業(yè)主必須選擇的唯一形式。單一產(chǎn)權(quán)的物業(yè)、業(yè)主較少的物業(yè)可以由業(yè)主自主決定自治管理方式。

2、業(yè)主委員會向業(yè)主大會負責，是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)。這是因為業(yè)主委員會的權(quán)力是全體業(yè)主通過業(yè)主大會選舉產(chǎn)生并就關(guān)系業(yè)主公共利益作出決定后，委托業(yè)主委員會執(zhí)行的。因此，業(yè)主委員會選聘和解聘物業(yè)管理企業(yè)，動用維修基金等重大事項，應(yīng)由業(yè)主大會審議批準。避免業(yè)主委員會因權(quán)力過于集中，行使不當造成過失行為的現(xiàn)象。

3、業(yè)主投票權(quán)數(shù)應(yīng)考慮可操作性和兼顧小業(yè)主的利益。住宅區(qū)一戶一票具可操作性，其它物業(yè)按建筑面積計算投票權(quán)數(shù)較為合理。同時規(guī)定了已交付使用物業(yè)建筑面積達百分之五十以上要召開首次業(yè)主大會，成立業(yè)主委員會。針對物業(yè)積壓、長期達不到百分之五十，小業(yè)主的權(quán)益得不到主張和維護的情況。規(guī)定已交付使用建筑面積達百分之三十五不足百分之五十，但使用已超過一年的，應(yīng)當召開首次業(yè)主大會，選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會。

4、業(yè)主公約應(yīng)對全體業(yè)主具有約束力。業(yè)主公約是全體業(yè)主共同訂立的有關(guān)物業(yè)使用、維修、管理等方面的行為守則，體現(xiàn)了每個業(yè)主應(yīng)遵守社會公德，其行為不得損害社會公共利益的法律規(guī)定。

三、物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)真正成為法人企業(yè)

物業(yè)管理企業(yè)是物業(yè)管理活動中的市場主體。受業(yè)主或業(yè)主委員會的委托，是從事以有償為目的地為業(yè)主共同利益的公共事務(wù)進行管理或服務(wù)的行為，同時也應(yīng)承擔相應(yīng)的民事責任，應(yīng)成為自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧的法人組織。條例規(guī)定物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)具法人營業(yè)執(zhí)照是對某些建設(shè)單位出于自身某種利益，以下屬分公司（部、處）自建自管、建管不分、責任不清的狀況作出的規(guī)定。引導物業(yè)管理企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，向服務(wù)社會化、管理專業(yè)化、經(jīng)營市場化的物業(yè)管理方向發(fā)展。

物業(yè)管理企業(yè)不是政府部門，不具備一般意義的上的執(zhí)法權(quán)。對于破壞房屋結(jié)構(gòu)、共用設(shè)施設(shè)備、違章搭建等行為，沒有行政執(zhí)法權(quán)。但是對于違章搭建或其他侵害業(yè)主公共利益的行為，條例明確了具有制止權(quán)，直至向人民法院起訴。這是因為物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主、業(yè)主委員會之間是契約關(guān)系，業(yè)主將物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)共用部位、共用設(shè)施設(shè)備等涉及到全體業(yè)主共同利益的事務(wù)委托給物業(yè)管理企業(yè)進行管理，同時業(yè)主們又約定共同遵守的業(yè)主公約，作為每一個業(yè)主來說，維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共利益，就是在履約責任。個別業(yè)主為個人利益而損害大多數(shù)業(yè)主利益，其實質(zhì)就是侵犯大多數(shù)業(yè)主的利益。如果物業(yè)管理企業(yè)不予制止或進行規(guī)范，長此以往，將導致物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)環(huán)境惡化。相應(yīng)地，物業(yè)管理企業(yè)因不履行責任，成為“收錢不服務(wù)或少服務(wù)”，是姑息縱容侵犯大部分業(yè)主利益的行為，業(yè)主、業(yè)主委員會完全有理由認為，物業(yè)管理企業(yè)不履約或不作為而解聘物業(yè)管理企業(yè)或追究其責任。

四、服務(wù)費確定堅持市場化方向

1、規(guī)定物業(yè)管理服務(wù)費確定原則。由于人們長期受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，居民習慣于政府定價，在物業(yè)管理服務(wù)費的標準上，政府也較多地進行干預(yù)。同時業(yè)主的觀念及某些物業(yè)管理企業(yè)行為不規(guī)范原因，全省物業(yè)管理服務(wù)費標準普通偏低，且收繳率低。物業(yè)管理企業(yè)虧損面達60%-70%，住宅區(qū)尤為明顯，對行業(yè)的發(fā)展極為不利。

物業(yè)管理服務(wù)費的標準應(yīng)是雙方當事人根據(jù)內(nèi)容與質(zhì)量而確定的。鑒于當前物業(yè)管理市場還不成熟，業(yè)主普遍對物業(yè)管理有個認識、接受的過程，中低收入的普通業(yè)主仍是主要服務(wù)對象，因此規(guī)定了對普通住宅的物業(yè)管理公共服務(wù)費由當事人在合同中協(xié)商確定。并明確政府指導價以物業(yè)管理服務(wù)的合理成本為基礎(chǔ)，并考慮業(yè)主的經(jīng)濟承受能力進行綜合測算確定。特約服務(wù)費和代辦服務(wù)費由物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主協(xié)商確定。堅持物業(yè)管理服務(wù)費逐步向市場化過渡，保護行業(yè)的發(fā)展。

2、競爭是物業(yè)管理市場化的基本特征，物業(yè)管理行業(yè)必須通過競爭機制提高管理服務(wù)質(zhì)量。目前物業(yè)管理仍處于發(fā)展初期，物業(yè)管理的市場培育剛剛開始，物業(yè)的實行情況千差萬別，房管體制還沒有完全轉(zhuǎn)換，業(yè)主所需的服務(wù)內(nèi)容也不同，物業(yè)管理服務(wù)收費水平普通較低，如有的地區(qū)每月每平方米僅0.09元，且收繳率低。多數(shù)物業(yè)管理企業(yè)效益較差，一些物業(yè)管理還需要建設(shè)單位或其它來源的經(jīng)費補貼。物業(yè)管理行業(yè)應(yīng)當建立和完善市場競爭機制，鼓勵建設(shè)單位或者業(yè)主委員會通過招標方式選聘物業(yè)管理企業(yè)。不強制要求建設(shè)單位或業(yè)主委員會通過招標方式選聘物業(yè)管理企業(yè)。

3、物業(yè)管理近發(fā)全防范責任等服務(wù)事項應(yīng)在協(xié)議或合同中特別約定。在物業(yè)管理活動中，業(yè)主在家中被殺、家中失竊、車輛丟失等，物業(yè)管理企業(yè)是否承擔責任？如果不承擔，業(yè)主感到難以接受，交了錢請你從事物業(yè)區(qū)域內(nèi)的管理服務(wù)，其中也包括安全防范，一旦出事又不負責任，這于情于理都說不過去物業(yè)管理企業(yè)往往認為所收費用低微，不能保證業(yè)主期望的安全要求，企業(yè)無能力承擔安全責任，低收費和承擔安全防范責任之間是不平等的關(guān)系。

物業(yè)管理活動中的安全防實質(zhì)是物業(yè)管理企業(yè)在沒有行政權(quán)、更無司法權(quán)的情況下，只是在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)從事協(xié)助公安部門安全防范、維持公共秩序等協(xié)助權(quán)。如果業(yè)主或者業(yè)主委員會有需要特別約定服務(wù)事項，雙方當事人應(yīng)以特別約定的方式在合同或協(xié)議中明確，否則就不承擔責任。這就要求雙方當事人認真地簽訂合同或協(xié)議，物業(yè)管理企業(yè)在承諾有關(guān)事項時，要考慮：一、物業(yè)區(qū)域是否具備管理條件的設(shè)施；二、企業(yè)有無管理能力；三、業(yè)主所交費用能否承擔業(yè)主特別約定的服務(wù)事項。否則，隨意承諾，將要承擔相應(yīng)的責任。

五、前期建設(shè)應(yīng)與后期管理相銜接，明確使用和維護的規(guī)定

1、物業(yè)管理在建設(shè)上“先天不足、后天難補”的問題，是物業(yè)管理中的主要矛盾之一。在建設(shè)單位與物業(yè)管理的比較中，業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)是“弱勢群體”，兼顧公平的原則，規(guī)定新建物業(yè)在規(guī)劃建設(shè)時，應(yīng)當建設(shè)必要的物業(yè)管理配套設(shè)施，制定物業(yè)管理實施方案并報物業(yè)管理行政主管部門備案。建成后，物業(yè)管理行政主管部門應(yīng)當進行物業(yè)管理配套設(shè)施驗收。建設(shè)單位在移交住宅區(qū)時，應(yīng)當按照住宅區(qū)總建筑面積千分之三至千分之四無償提供物業(yè)管理服務(wù)用房，其產(chǎn)權(quán)屬全體業(yè)主所有。無償性及比例的提出是針對一些建設(shè)單位在物業(yè)建設(shè)時只建不管，將配套用房據(jù)為已有，作為出售或出租的行為。這也為物業(yè)交付使用后的管理創(chuàng)造了條件。

2、共用部位經(jīng)營收益分配明確。利用物業(yè)設(shè)置廣告等經(jīng)營性設(shè)施如何處理分配，是業(yè)主與物來管理企業(yè)所關(guān)心的問題。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，物業(yè)共用部位應(yīng)屬業(yè)主共同所有，如某一業(yè)主想利用共用部位經(jīng)營，首先應(yīng)當征得相關(guān)業(yè)主、業(yè)主委員會的書面同意后，由物業(yè)管理企業(yè)付諸實施。經(jīng)營性設(shè)施的收益，在扣除物業(yè)管理企業(yè)代辦費用后，部分收益用于補貼物業(yè)管理公共服務(wù)費、部分收益納入維修基金，由于具體活動情況的千差萬別，具體實施中可以合同約定。條例同樣對此作出原則性規(guī)定。

3、維修基金管理需要進一步細化。維修基金牽涉到千家萬戶，同樣也關(guān)系到物業(yè)管理的前途。由于全省各地執(zhí)行維修基金管理情況不一。條例規(guī)定維修基金的籌集、使用與管理由省人民政府制定。強化維修基金歸集，使用管理的力度，保障業(yè)主物業(yè)使用。

六、法要責眾

在規(guī)定對物業(yè)管理活動當事人各法律責任中，對業(yè)主不交服務(wù)費作出了規(guī)定。這是由于多年來受住房傳統(tǒng)計劃消費方式的影響，業(yè)主對“花錢買服務(wù)”還有一個適應(yīng)的過程。突出問題在業(yè)主能否自愿交納物業(yè)管理服務(wù)費，如不交，則按每日萬分之五加收滯納金。這在全省各類立法法律責任中，是最低的比例，該條款是針對相當數(shù)量的業(yè)主而言，涉及“法要責眾”。“中國的問題是教育問題。”提高國民的素質(zhì)還有個較長的過程。低微的滯納金是要告訴不交服務(wù)費，同樣也在享受物業(yè)管理服務(wù)的業(yè)主，不交費是違約的行為，同時也侵占了其他業(yè)主的利益，你有責任，也有義務(wù)交納物業(yè)管理服務(wù)費。如業(yè)主無正當理由，在催交無效的情況下，物業(yè)管理企業(yè)可依據(jù)《民法通則》規(guī)定，向人民法院提出訴訟或申請，可采取操作簡便的支付令形式，處理小額款欠交的問題。

七、立法難點

1、業(yè)主委員會民事責任問題。由于國家物業(yè)管理條例尚未出臺，我國的物權(quán)法理論尚薄弱，給地方立法帶來一定難度。因業(yè)主委員會無財產(chǎn)，由業(yè)主委員會代表全體業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)締約，實際上是簽定了“不平等條約”，將影響合同約定的效力。如果業(yè)主委員會因違約，民事責任由全體業(yè)主承擔。一些業(yè)主可能因不滿意業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)的合同內(nèi)

容而拒絕承擔民事責任。實踐結(jié)果可能是誰也不承擔，無操作性而言。

2、業(yè)主能否自治。由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的影響，業(yè)主觀念上適應(yīng)物業(yè)管理還有一個過程，習慣上還依賴政府的“他治”。由于業(yè)主委員會成員工作屬一般義務(wù)性的工作。首先是業(yè)主大會難開；二是相當一些人不愿當選業(yè)主委員會成員；三是成立業(yè)主委員會后不愿履行職責；四是相當數(shù)量的業(yè)主還無法制化的自治意識。如果業(yè)主具有自治權(quán)，將有物業(yè)區(qū)域內(nèi)的立“法”權(quán)，業(yè)主委員會也將有執(zhí)“法”權(quán)，現(xiàn)行規(guī)定的自治管理，應(yīng)當說還基本上是自我管理、自我約束的一種管理形式，業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會組織還缺乏保障機制。

3、普通住宅的定義如何確定。是以房屋建造標準，還是以房屋價格或享受國家購房優(yōu)惠政策而定？

物業(yè)管理地方立法，是根據(jù)本地區(qū)的實際情況，在階段性的時間里，調(diào)整和規(guī)范當事人的行為準則，保障當事人的合法權(quán)益，促進行業(yè)的健康發(fā)展。條例的內(nèi)容一時還不能做到涵蓋和解決物業(yè)管理中的一切矛盾，還須制定具體的實施細則和配套文件，更重要的是要在物業(yè)管理活動的實踐中，不斷探索，完善條例的各項規(guī)定。

《江蘇省物業(yè)管理條例》的頒布實施，為全省從事物業(yè)管理活動提供了法規(guī)保障，將推進全省物業(yè)管理走上法制化軌道，再創(chuàng)物業(yè)管理發(fā)展新局面。