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摘要：黨的十六大對國有企業改革賦予了新的指導思想，2002年11月國家八部委聯合頒發的859號文件——這一支持國有大中型企業深化改革的鼓勵性政策，為國有大中型企業（集團）實施主輔分離、輔業改制、分流安置富余人員創造了重要的條件。這一對國有職工身份進行轉換并進行補償的改革是一場根本性的改革，將涉及到一系列改革成本的支出。企業是否有能力支付改革的成本？政府應該提供怎樣的支持？這直接關系到根本性改革的成敗和小康社會的建設進程。本文試從經濟社會學的視角對國有企業根本性改革的政策與實踐兩個層面進行宏觀和微觀分析，以期對國有大中型企業（集團）的體制轉型提供參考。

關鍵詞：國有企業改革/根本性改革/成本研究

國有大中型企業是我國國民經濟的基礎，起著創造國民財富、增強國家實力、提供國民收入的作用。然而，我們也應當看到，隨著中國人世后對市場結構主體的重大調整，隨著新的國家實施小康社會發展戰略目標的部署，國有大中型企業（集團）改革已經走到深層次的根本性改革的階段①。國有企業改革是我國經濟體制改革的最核心、最困難的部分，它涉及經濟結構轉換、所有制結構轉變、國有經濟與市場化、國際化的外部環境協調等經濟問題，涉及四十多年來國有企業的歷史債務、企業與社會合一、三千萬老工人的基本生活保障等社會問題，也涉及我國工人階級地位、改革性質與社會穩定等政治問題（李融榮2003）。正因為如此，我國改革采取了所謂“漸進式改革”的形式，避開了國有企業（尤其是大型企業或企業集團）改革的難點，而首先從發展非國有企業開始，這就使得改革初期收益較大而成本較小，全社會呈現出穩定和繁榮。但是，這并不意味著國企改革的核心問題可以自動解決。國企非產權制度的改革與產權制度探索性的改革，給國有企業的深層次改革造成一種由漸進到根本性改革的環境。從中國國企改革的歷程來看，18.1萬家中小國有企業所有權在短期內實現的根本性變革，為9000家大型國有企業的改革提供了經驗，這是國企改革邏輯發展的必然結果。

黨的十六大對國有企業改革賦予了新的指導思想，剛剛閉幕的全國“兩會”則預示著國有企業改革將在兩個方面出現重大突破：一是國有資本將從競爭性行業退出；二是國有資產管理體制將面臨巨大的變革（張文魁2002）。這一涉及10萬億元國有資產的巨大擅變，標志著近26年艱難而曲折的國企改革逐漸進入根本性改革的關鍵階段，時間不允許國企改革打持久戰和拉鋸戰，越往后推，國企改革的成本將會成倍增加，因此留給我們的也就是三五年的時間。

然而，國有大中型企業改革是否順利，社會是否穩定，生產力是否持久發展，最終歸結到改革成本的支付和控制問題上。沒有一筆巨大的改革成本支付，國企改革的收益將難以取得。如果不能有效地控制住改革成本，就不可能用有限的付出來取得改革的收益，國企改革就寸步難行，產權結構多元化、投資主體多元化的改革就無法推行，現代法人治理結構就無法建立，新的運行機制也就無從談起。所以，必須要控制國有企業改革的成本，降低國有資產置換的成本，使國有資產能夠以最高的效率進行置換和運轉。只有這樣，我們才能說是對人民的財產真正負責，對國有企業負責，對國有企業的職工負責，對發展社會生產力負責。成本與收益是反向運動的兩個要素，要積極、穩妥地推進國企根本性改革，就要研究其為何互為變量的相互關系。

2003年元旦剛過，重慶市首先宣布：在工業領域不再新辦國有獨資企業，轉而大力發展以私營企業為主的非公有制工業企業，以此作為調整全市所有制結構的重要措施。一周以后，北京市宣布，從今年起北京市工業系統將不再批準建立國有獨資公司。為保證國有資本有效退出，北京市指出，國有資本原則上以相對控股為主，特殊情況需絕對控股的，控股份額不得超過51％。隨后，山東、吉林、遼寧等省也發表不再搞國有獨資和已有國資限期退出的聲明。而這些省份有不少是傳統大中型國有企業密集的重工業區。這些聲明則往往伴隨國資份額上限的規定。到2002年初云南、甘肅兩省相繼宣布“絕不再搞國有獨資企業”為止，全國除幾個自治區外各省大都已表示將在競爭領域內告別“國有”（秦暉2003）。不言而喻的是：如果增量趨零，即使國資存量絕對值不變，相對值也會下降，并在足夠長時間后趨近于零。因此，國企的根本性改革既是規律，也是水到渠成的大走勢，順勢而為才是上策（鄧志雄2003）。我們有必要去研究成本的構成，并據以動態地建立成本經濟的模型，用以推進這一根本性的改革。

1.大中型國有企業根本性改革的政治成本

國有企業根本性改革的政治成本是指因產權制度變遷帶來的政治風險和造成的社會控制風險，即在國有產權制度安排過程中最高權力控制群體預期的或實際的政治耗損。

首先是產權更替引起的政府（或改革主體）的控制力下降和社會的風險因素增加。這種成本必須內部化。因為成本內部化是與改革收益內部化相對應的，作為誘導性制度變遷的主體，其改革是為了追求潛在的利潤，當然其政治成本應內部化。作為強制性制度變遷的主體，只要制度安排成功就可獲得最大的成果，還可獲得支持和巨大的政績，甚至職位的提升，因此其改革成本理應由改革主體自行承擔。

其次是產權易人引起的制度利益轉換成本：一是舊制度下的能夠獲得的利益，在新制度安排后，被取消，這部分成本可以稱之為新制度安排的機會成本；二是新制度安排后由某些人承擔了的費用，如農業制度變遷后，予以制度化的鄉統籌、村提留；三是新制度安排后，未予以制度化的成本，可以在制度運行期間與制度化的費用一同由微觀主體承擔，也可以向后累計，找適當的時機予以分化解構成本。

再次是制度更替引起的制度利益和損失的分擔的社會公正問題，是指改革成本的承擔者和改革成果的享受者的錯位問題，即承擔改革成本多的社會群體享受到的改革成果少，承擔改革成本少的社會群體享受改革的成果要多（楊繼繩2003）。

學者一般把政治成本分為兩類：“政治成本A來自制度變遷，新制度安排后，使潛在利潤得以實現，增加社會凈產出，由此可能導致經濟自由化所誘發的多元政治力量、權力中心所擁有的經濟力量相對下降等，引起對權力中心執政地位威脅的增加。政治成本B來自現有制度安排。相對于愈來愈阻礙現有經濟發展的制度來說、潛在利潤會逐漸增加的，因此人們的不滿也會逐漸增加。兩類成本往往是此消彼長的，不改革，則國企業長期陷于困境，民眾不滿，政治成本B增加；若加大改革力度，則可能大權旁落，政治成本A增加。無論哪一種政治成本都是制度供給者（權力中心）不愿承擔的。

國有企業的政治職能主要表現為，企業中黨的組織作為企業內部的重要組成部分，黨組織在國有企業發揮政治核心作用，這樣對企業重大決策的參與，包括政治影響，還包括對企業內的黨員起到領導和組織作用，對黨內外群眾起到動員作用，從而調動企業的政治資源，充分發揮企業中黨員的先鋒模范作用，起到激勵職工為企業努力工作的作用，保證企業經濟功能的發揮。國有企業的領導人根據職工個人對黨的忠誠、對黨和企業的貢獻，對某些人進行獎勵和優先提拔。由此產生的亞文化就其結構上而言，是施恩回報的關系。這類關系使得在國有企業的領導和下屬之間的關系具有相對的穩定性。

社會變革是由各種力量構成的社會合力推動的。當前推動國有企業改革的合力是不同社會利益集團博弈的結果（呂煒2002）。在當前的社會力量體系中，強勢群體力量微薄，對合力矢量的方向作用很小。按照當前社會合力的方向深化改革，必然使強者更強，弱者更弱，中國社會的貧富懸殊會更加嚴重。強勢群體和弱勢群體的形成，主要是改革成本的承擔和成果的享受錯位的結果。讓當今中國的強勢群體來推動改革，可能會造成比過去更大的不公正。然而，在改革中要回避這種力量，只有不改革。不改革，中國更沒有出路。問題的實質在于無人承擔這部分“改革成本”。現代企業制度的設計考慮，是把“建立社會保障制度”作為一個“已經存在的外部條件”。而社會保障制度的設計者也只是明確了國家、企業、個人共同負擔的原則。這種制度是“新人新辦法”，而回避了迫在眉睫的“老人老辦法”和新辦法之間如何銜接的問題。目前下崗工人多，已成為各級政府頭疼的“社會安定”的包袱，為國有企業解除歷史負擔，已經刻不容緩。因此，只要我們保留國有企業這種企業性質，我們就不能拿私有企業的辦法來管理企業，而是拿出一套適合國有企業這種特殊企業的管理辦法來。這涉及十分關鍵的實質性問題：在理論上承認工人階級對于國有資產存量最終直接所有權，在政策上給予其充分的補償，補償者應該是政府，應該從國有資產存量中劃出相應部分作為抵押，建立社會保險，按照工齡給予國有企業工人、以及事業和行政人員補償，補償其在計劃經濟下被國家財政統一扣除了的“必要勞動的價值”，這就是充分考慮國有企業的特性。

在發展經濟中不可能沒有資本，資本在推進社會發展的作用不可否認。但是，如果沒有必要的社會制衡機制，就會出現資本奴役勞動的情況。資本追求利潤最大化，勞動者追求收入最大化，政府追求整體利益最大化，三者的博奕達到動態平衡。目前我國就缺乏這種平衡機制。在國有企業改制過程中，不少企業的做法是經營者對國有資產一次性買斷，經營者成了資本家；職工身份一次性買斷，工人成了雙重身份或單純的勞動者。當前及今后很長一段時間內，中國不僅一般勞動力嚴重供過于求，由于大學加速擴招，大學畢業生也會供過于求。任何商品被置于買方市場，就要受買方的主宰；勞動者也是如此。

2.大中型國有企業根本性改革的經濟成本

國企改革的經濟成本就是為尋找把國有資產以什么方式、在什么時候、交到誰手里、放到什么地方從而實現運行效率最高所要付出的代價。影響國有企業根本性改革的經濟因素有以下幾個方面。

2.1改革的運行成本（runningcost]

國有大中型企業產權制度改革涉及到國有資產的出資人、國有資產的經營管理者、企業職工以及關聯者的利益，每一方所承擔的改革成本也是不同的（周天勇2003）。從實施改革的角度而言，改革的運行成本至少包括思想障礙、產權交易成本、協調組織成本、試錯成本、監督執行成本等。

首先是思想觀念上的障礙。在思想觀念中，人們往往存在著一種經濟成份的歧視，認為個體私營經濟不能兼并“正牌”國有企業。另外一種就是地區差異的歧視，認為是鄉鎮企業或本廠扶持起來的“兒子”“孫子”企業，不能兼并自己。另一種是企業的“等、靠”思想。他們往往等著政府來推動改革，從而失去了改制的最佳機遇，真正在改制時行動不果斷，被動應付，不得不付出昂貴的代價。還有一種就是改革的開放度不夠，封閉性太強。企業資產只允許本企業職工買斷，而不讓外人購買，“肥水不流外人田”，使得企業在改制出售時，在出售價格上實行較大的優惠，極大地降低了企業資產的出售價格，國家為此付出很大的改制成本。

其次是資產整體流動性很差，交易成本高。一些輔業改制企業的產權交易行為受地區、部門、行業的限制以及地方保護利益的驅使，常受到來自部門和地方利益的阻力。本來甲企業資產與乙企業資產是可以進行交換的，但由于部門分割、地區分割、債權股權擔保的分割，使得資產無法流動，無法進行交換。改革中的磨擦系數很高，國有資產的配置效益大大降低。

三是組織協調成本（制度設計成本）高。制度設計成本是在原有制度內醞釀、設計安排新制度應該花費的費用，這部分成本要在改革期間予以消化，這種消化也有兩種方式，一種方式是在舊制度的框架下消化，打入舊制度的廢棄成本中；另一種方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解決。制度設計成本不能向后推移累計，也不能由改革各主體分攤，更不能制度化。我們認為，這些成本應具體問題具體分析。與改革主體直接相關的成本應在企業內部解決，與改革主體不直接相關的成本應當向外部轉移，剩下的可以由政府從產權制度變革收益中予以開支，政府應當是制度設計成本的最終承擔者。

四是試錯成本或者說試點成本較大。國有企業在產權制度根本性改革前，嚴格意義上說幾乎沒有任何風險性決策，市場知識貧乏，而改革后企業要面臨新的內外環境，一切都得從頭學起，學習和熟悉市場要一段很長的時間，支付的學習成本高，經營風險大，試錯成本高。這方面的改革成本，無論是政府、企業，還是職工，每一方都要承擔一些。

五是監督執行成本。企業資產置換可能因不可預見性因素存在一定的風險。不可否認一些企業在出售時，就像一個蘋果看上去外表是好好的，吃的時候才發現里面都是爛洞。凈資產變負了，利潤蒸發了，產值也是虛報的，再加上什么擔保、拖欠、借款諸如此類的出血孔，總之，漏洞一大堆，難以醫治，改革的監督成本顯得高昂。因此，這部分改革成本理應由政府部門來承擔。

六是管理部門的利益沖突所帶來的成本。企業要改制，必然需要重新辦理土地證、房產證等一切的證件。辦這些證照，相應的管理部門都要收費，這些稅費每項都占了總價格的百分之幾，積累起來是個不小的數字，如果政府各部門不在這些環節上給以特殊政策，特別是對于那些資不抵債的企業來說，企業改制就難以推進。

2.2固定資產的沉沒成本（sunkcost）

沉沒成本是指過去已經發生并且不能由現在或將來的任何決策加以改變或收回的成本。國有大中型企業輔業改制為非國有控股企業，必然涉及到國有資產的調整。目前國有企業與國家控股企業的非生產用固定資產的比重顯得較大，國有企業為22.11％，國家控股企業為28.35％，其中社會性固定資產在國有企業與國家控股企業中，也占居了相當高的比重。前者所占總額的比重為9.92％，后者所占總額的比重竟然達到13.38％。固定資產的專用性、無形資產的專用性以及勞動技能的專用性決定了這些生產要素在企業改制后難以轉作它用，以前投入的成本難以收回，因而成為沉沒成本。

對于沉沒成本的處理，國家首先要對準備進行產權制度改革的企業進行認真審計和清產核資，核定企業實際的所有者權益，由財政將已經虧損掉的“沉沒資本”予以核銷，將賬面虛存的國有資本“退”出。這就是說，企業產權結構改革必然需要政府、企業經營者、特殊利益者要舍棄沉沒成本，否則，就不可能真正實現產權制度的根本性變革。

2.3企業產權置換和職工身份置換需支出的成本（exchangecost）

國有企業在產權制度根本性改革的過程中有償解除勞動合同，對職工身份進行置換而提供經濟補償費用是企業改制成本支出的重中之重。在過去20年國有企業改革進程中，我們主要在企業的物質要素上進行調整。今天，則應當在企業性質和職工身份上與舊體制告別，也就是企業置換國有產權，職工有償解除勞動合同，建立新的企業用工制度。國有企業職工如果不進行身份置換，國有經濟的轉軌改造實際上就不可能完成。因為他們實際占有和支配著這個系統中的所有資源。目前，1.2億國有職工，每人有償解除勞動合同的經濟成本哪怕只是1萬元，總量就需要1.2萬億元。

化解經濟轉軌的代價與建立新的產權制度密切相關。欠錢還錢，沒錢可以用資產來還，這是產權變革與承擔轉軌成本問題的一個結合點。盡管有償解除勞動合同的代價不可能包括在企業和國家經常性支出的預算項目之中，但我們在改革安排中應當有戰略性考慮。具體地說，在計算改制的成本費用時，要考慮以下成本和費用：首先要評估確認國有存量凈資產（含土地使用權），其次要處理企業虧損掛帳、企業呆壞帳損失、國資部門核批的報廢資產，最后要提留職工轉換身份的經濟補償金、內部退養職工的生活費和社會保險費、退休人員的福利費和醫療費、因工傷殘人員及病休人員的補助費、職工遺屬補助費、職工住房公積金和住房補貼、退休人員的統籌外費用等。以上只是一個靜態的成本，此外也沒有包括財務審計、資產評估及土地交易的相關費用。

改革的經濟成本中的最大部分是職工安置成本，可見，富余職工和下崗職工安置總是貫穿于每一個改革難題中、滲透到每一種改革方案中，既是國有企業的沉重負擔，又是改革的深層障礙。

2.4改革的機會成本（opportunitycost）

魚與熊掌不可得兼，二者互為機會成本，由于魚的機會成本（即熊掌）高于熊掌的機會成本（即魚），故舍魚而取熊掌。機會成本的實質在于“權衡”，而權衡又以“選擇的自由”為前提。從這個意義上講，機會成本的存在前提乃是經濟主體的自由與開放的社會，只有在自由經濟與開放社會之中，人們才能通過“權衡”實現利益最大化。企業產權制度變革的機會成本是因為選擇一種制度而放棄另一種制度所必須放棄的收益，就是說企業改制以后，有些收益被取消，這種被取消的制度所具有的收益就是機會成本，這種成本是決定改革取舍的重要依據。從總體上來看，機會成本小于機會收益的變革是可行的，但是對于某一主體來說，機會成本可能大于機會收益。

進一步分析可以發現，國家是國企產權制度變革的機會收益獲得者。如果按照原有舊的制度繼續運行，國家支付的成本趨向于無窮大，而且一旦國家不能按期支付就可能會危及穩定。職工由于與國家之間有契約，從理論上講，職工應有比較穩定的收入和穩定的工作崗位。而國企制度改革以后，國家與職工之間的長期契約就解除了，國家在一次性支付一定的補償金后，與職工之間就是國家與市民的關系，國家不再對職工承擔無限的就業責任和無限的社會保障支出，這些責任由國家和工人共同承擔。可以說國企的改革，國家所獲得的機會收益大于機會成本，這就要求機會收益獲得者要對機會損失者進行必要的補償。而職工由于分擔了傳統經濟條件下完全由國家承擔的責任，從而使其機會成本大于機會收益。毫無疑問，當前國有企業產權制度變革的成本分攤存在著不合理性。由于政府和職工在國有企業產權制度改革的機會成本上必須有一方大于收益，從而導致一方不支持改革，這是我們必須要考慮的一個問題。

2.5企業改制的機遇（時間）成本（timecost）

企業改制的機遇（時間）成本是指企業在改制的最佳時期，為達到改制的目的，所付出的最合理的費用支出。機遇（時間）成本受到以下兩個方面的行為因素制約。

一是企業行為，即企業是否能夠正確分析國際、國內形勢和同行業現狀及走勢，根據企業實際，果斷地提出企業的改制規劃和方案，并在做好職工思想政治工作的基礎上，經企業全體職工討論后及時提交政府決策，這是企業改制的關鍵。過去在國企改革中，我們沒有像厲以寧教授所講的那樣“靚女先嫁”，而是花了很多的時間和精力，先把虧損企業、困難企業推出去，但事實上又因為資產質量太差很難推出去，從而帶來了機會成本的損失，使原來較好的企業延誤了改革的時機，也陷人了困境。

二是政府行為，即政府是否能敏銳地把握當前形勢和政策導向，積極有效地組織并引導企業改制行為，減少政府各部門改制研究報批的中間環節和層次，使企業快捷地達到改制的目的，這是降低企業改制成本的重要環節。

但是，從目前企業的改制實踐看，加大改制企業成本支出的這兩方面因素并未引起企業和政府雙方的足夠重視，主要體現在：交易成本過高的因素。主要表現在國有企業承擔著大量的社會職能，產權轉讓伴隨著安置職工、辦醫院、辦學校、辦幼兒園等一系列社會職能的轉移，社會職能成為企業改制的包袱；二是受政府體制不順的影響，企業失去了改制的最佳機遇。從本質上講，企業改制是出資人的行為，但從我國的實際情況看，企業改制則是政府行為。在目前政府的政企職責、政資職責還未完全分開的情況下，政府的各個部門都不愿主動放棄自己的利益目標，而對改制企業多頭過問，甚至存在著審批程序不統一、不規范的問題，在政府層往往不能在短時間內形成一致意見，從而使企業從提交改制方案到政府最后批復改制一般少則二、三個月時間，多則半年、一年時間，企業在漫長的等待中，錯過了改制的大好時機，造成企業改制機遇（時間）成本增加。

3.國有企業根本性改革的社會成本

中國國有企業的社會職能表現為企業是一個設施相對比較完備、同時容納多種社會活動的綜合單位。它有點像自然經濟條件下的家庭，同時從事生產和消費活動。不僅管生產，同時管生活，管職工的生老病死，衣食住行，管子女的教育和就業，這又相當于一個小社會。國有企業社會職能的存在則要求企業更多地實行平均主義的分配。企業職工都可以享受企業提供的各種保障與福利，有權要求一份基本的份額。社會福利和社會保障的功能實質上就是要保障人們的生活，因而就不可能和勞動貢獻掛鉤的辦法，相反只能實行按需分配，按人人有份、人均一份的原則分配。這在很大程度上影響了企業拉開收入差距，以收入差距來刺激工人的積極性的發揮。

國有企業工人的地位，也不僅僅是一個政治上強調“工人階級當家做主”，法律上規定“全心全意依靠工人階級”，企業管理上宣稱“工人是企業的主人”，就可以保障的。我們說，工人階級在國有企業中有資本權利，也不僅僅是出于憲法上關于全民所有制的規定。任何法律、政治和思想，只能是現實經濟基礎的反映，而不能創造現實，更不能超越現實。中國上億工人階級，作為一個階級整體，按照工齡擁有國有企業總體的產權，而且是第一產權。這是由我國國有資產形成的特殊歷史所決定的，是社會主義計劃經濟的特殊性質所決定的。從經濟角度甚至從財務上，我們可以準確地進行計算、這就構成我國工人階級“主人翁地位”的不可動搖的，無可否認的經濟基礎。早就指出，研究事物，不僅要抓住其一般性，更要抓住其特殊性。可惜我們在研究國有企業改革和工人階級地位這樣重大問題的時候，仍然不能擺脫各種影響。在討論國有企業的問題時，現在很多人把國有企業同一般的企業相等同，忽略了國有企業的特殊性，照著一般企業的方向改革國有企業的管理制度，這樣的角度，在把國有企業進行了改造，改造成了一般性質的企業后是完全正確的，但真的把國有企業改造成了一般性質的企業，國有企業就不是國有企業了，國有企業是現代企業制度的一種特殊形式，只要保留這種特殊性質的業，對這種企業的管理就不能完全采取和一般企業相同的辦法（陳國富2002）。那些以西方流行的對私有企業進行分析的策略，不能完全適合于對中國的國有企業的分析。

中國的國有企業，實際上不只是企業，而是一個社區，負擔了許多社會功能。國有企業勞動力首先不是一種可變資本，而是一種固定資本，企業不能根據生產的需要決定使用多少勞動力。工人不能就工資和企業進行討價還價，工人和管理者也不被看作為分離的兩方，工資和就業條件都是由上級機關來確定的，就業本身轉化為一種社會福利。在這種制度中缺乏最大限度地減少勞動力的動力。

3.1國有企業改革能否成功在很大程度上取決于外部環境，特別是社會保障制度改革能否成功。退休養老保險體制、失業保險體制、職工醫療衛生保險體制改革應優先于國有企業改革，應優先考慮解決大中型國有企業退休人員、下崗失業人員的醫療保險費用和其他社會負擔問題。我國目前進入養老金支付高峰時期。據統計，從1999年到20O5年全國城鎮生活保障、失業救濟資金需求約2000億元，需支付養老金12535億元。若再計入未來新增退休人員養老金支付的另外1.O萬億—1.2萬億元，未來的社會保險制度改革成本總計約在于2.8萬億元左右。由于目前所支付上述費用的缺口較大，失業補助金水平較低，各地區基本生活費發放標準差異較大，因此，今后進一步擴大內需的實質，就是要支付國企改革成本，把提高低收入階層人口群收入與消費作為擴大內需的“重中之重”。

3.2改革的社會成本。首先是國企和職工承擔的制度變革的成本，一方面，過去被國家無償征用的社會保障基金將失去。國企職工是一個相當特殊的社會群體。在計劃經濟體制下，政府與職工有長期契約，政府對國企職工有終身就業承諾以及養老、醫療等社會保障承諾，因而采取“低工資制”的形式對實現這種承諾所需費用進行“預先扣除”，并形成了部分國有資產積累，國家由“一窮而白”變為國民經濟結構比較完備，由較少的國有資產變為現在10萬億國有資產，這與國家對職工的“預先扣除”有很大的關系，或者說龐大的國有資產源于職工的“貢獻”，但是這種“預先扣除”是有條件的，即國家必須對職工的就業和社會保障進行永久承諾。而在當前進行的國企產權置換中，國家連過去的社會保障基金都無償的充公，因為根據新的制度安排和規定，國企職工的社會養老金，從繳納開始算起，以前國家的承諾不算數了。另外，職工身份置換的“價格”極低（一般是不超過36個月的上年月平均工資），可見國企職工身份置換的機會成本極為高昂。另一方面，剛性的就業和生存保障被打破。在傳統制度下，職工有剛性的就業保障，不會失業，也不會為生存而奔波，即使不努力工作也會有碗飯吃。現在原有的制度被新制度所更替，職工將面臨失業的威脅，傳統制度下的各種剛性收益就完全失去了。

其次是國企和職工承擔的改制后的成本。在改革初期，工人就感覺到了巨大的改革成本，一是失業威脅，二是工作努力程度增加，三是社會福利留下了較大的缺口（因為企業辦社會如各種福利剝離以后，國家應承擔的責任不到位，形成了社會福利缺口）；四是企業領導人感覺到了管理難度加大，權利受到制約；五是政府工業主管部門管的企業少了，支配的資源少了，感覺到了權利的削弱。

4.國有大中型企業輔業改制為非國有控股企業的微觀經濟成本分析

2002年11月18日中央八部委聯合頒發的859號文件明確規定，國有大中型企業在進行結構調整、重組改制和主輔分離中，如果利用“三類資產”（非主業資產、閑置資產和關閉破產企業的有效資產）改制成立非國有控股的法人實體，可以對國有職工身份進行轉換并以國有凈資產作為支付手段予以補償。這一支持國有大中型企業深化改革的鼓勵性政策，為國有大中型企業實施主輔分離輔業改制分流安置富余人員創造了重要的條件。

根據859號文件精神及國家的相關規定對國有職工身份進行轉換并進行補償，將涉及到一系列的改革成本的支出。企業是否有能力支付改革的經濟成本，政府應該提供怎樣的支持，直接關系到859文件精神的落實效果。下面，我們根據859號文件精神和相關的政策，并結合一些企業改革的具體實踐，對國有企業職工身份轉換補償以及相關微觀經濟成本進行概略性的分析。

4.1改革的微觀經濟成本

眾所周知，國有大中型企業進行主輔分離輔業改制是國企深化改革的必然選擇。在微觀層面上，它是國有大中型企業做強主業和提高生存與發展能力的重要手段。為實現主輔分離輔業改制的目的，政府應當支持國有企業支付必要的改革成本以解決歷史遺留問題，并為改制企業創造發展的條件。

這里所言的企業改革的經濟成本，是指國有大中型企業在輔業改制成非國有控股企業時所需付出的經濟代價。具體地說，改革的微觀經濟成本包括企業資產評估可能引起的減值，企業對國家（具體指對國有銀行或國家資產管理公司）所欠債務的減免，對國有職工身份轉換的補償以及為處理其它歷史遺留問題所進行的各項提留。由于國有企業內普遍存在著非經營性資產、不良資產，以及受技術進步因素的影響，改制時進行資產評估一般都會使國有資產的帳面價值不同程度的減少。一些企業由于歷史負擔較重，經營狀況不佳，國有銀行或資產管理公司為避免更大的損失，在企業改制時對其所欠的債務進行減免，這使得國有資產潛在的損失顯性化。對國有職工身份轉換以國有凈資產進行補償是859號文件的精髓，其目的是要在企業改制過程通過對國有企業職工進行補償徹底解決企業未來用工市場化問題。在目前情況下，它既是一種降低國有職工所承擔的市場化風險的現實需要，也是提高職工對國企改革心理接受程度的需要。職工身份轉換補償金一般按職工工作年限計算，即每一年工齡補償一個月的本人或企業平均工資。為了盡可能化解國有企業內其它歷史遺留問題，企業在改制時，一般要就應承擔的過去對職工的欠帳以及未來的安排進行費用提留。提留費用項目包括退養職工生活費及社會保險費、職工基本醫療保險費、死亡職工遺屬生活困難補助費、離退休人員統籌外費用、醫療補助費、傷殘就業補助金、住房公積金、住房補貼等，但各地提留項目和水平不盡相同。具體政策規定可參照《國有企業分離分流有關法律法規文件匯編》，特別是企業所屬地具體的政策規定。

4.2微觀經濟成本的測算及其意義

第一，關于改革微觀成本的測算。由于成本項目較多，且涉及到改制范圍內每個職工的具體情況，如果改制所涉及的范圍較大，在沒有很好的管理基礎的情況下，則補償和各項提留費用的計算會相當耗時費力。因此，企業應根據自身情況進行適當的安排。

企業最好對照上述成本項目，建立一個基礎數據庫，選擇好字段，輸入相應的數據，這樣測算起來比較方便，又便于調整。對于一些并不急于馬上改制的企業，可以對下屬個別的有代表性的單位進行測算，從局部計算結果推算較大范圍的改革成本情況，也可從總體情況估算局部的情況（視現有的管理條件而定），如大的集團公司為了把握整個改革的進程，又不打算興師動眾地進行測算，就可以選擇局部進行測算，然后推斷整體情況。而有些企業，從總體人手可能更加容易，這取決于各個企業人力資源的管理模式。這里特別要提請注意的是，有些地方出臺了本地區的補償與提留的項目和標準，可能與我們上面所列舉的有些差異，因此企業要注意本地有關具體政策規定并遵照執行。另外，測算結果只能供企業或有關部門參考，實施前必須得到政府有關部門的批準。

第二，測算改革的微觀經濟成本的意義。改革經濟成本測算的結果，除直接服務于改制以外，還可以用來指導企業以下方面的工作：一是進行企業資源平衡。在政策彈性限度內調整補償標準和提留水平，尋求政策性的支持如土地劃拔或享受土地市場運作收益，對企業內各經營單元的資源分布進行適當的調整，考察引入外部資本的必要性。二是用來選擇補償方式——企業要從改制的順利實現，職工利益的保護特別是改制后企業的發展等方面綜合考慮，選擇現金、債務、股權等適當的身份轉換的補償方式，還可選擇資產租賃、資產出售方式對資產進行有效的處置。三是選擇合適的改制時機。在充分考慮非經濟的因素的前提下，有效地控制改革的經濟成本，努力創造國家、企業和職工利益的多贏局面。四是重新審視企業發展戰略，調整產業結構。在解決歷史負擔的同時，根據企業資源狀況，確定輔業改制分離后的主體企業的發展定位和業務結構。五是因勢利導，轉換職工觀念。改制經濟成本的測算有助于企業職工更清楚地認識企業的現狀，更深刻地理解國家為國企改革所付出的代價，更真切地感受政府對國有企業改革的支持。幫助職工轉變觀念，爭取職工對改革的認同。六是選擇其它的改革方式。如果企業確實沒有支付改革成本的能力，也可選擇諸如破產、重組等其它方式，最大限度地處理好國家、企業和職工的利益關系。

對政府而言，企業改革的經濟成本測算也具有重要的價值：首先，通過對改革成本的測算，政府能更準確地了解國有企業的歷史負擔，把握國有資產的變化趨勢，在權衡國企改革的政治成本、社會成本和經濟成本，制訂合理的改革計劃，追求國有企業改革合理的松緊度。其次，政府可以根據客觀需要，有效地支配所掌控的包括土地資源在內的國有資產，支持國有企業深化改革，并在國企業深化改革的同時實現國有經濟的戰略性調整。再者，科學客觀地測算結果使政府有效地防范國有資產流失，防止化公為私，也有助于采取適當的措施以避免國有資產的“冰棍效應”。

4.3微觀經濟成本的變動情況

引入時間因素，對成本的變動趨勢進行分析，既有助于政府和企業選擇、改革時機，也有助于企業選擇恰當的改革方式，實現以較小的成本完成改革的目標。改革的微觀經濟成本隨時間的變化而變化。一般情況下，上述大多數成本項目的數值隨著時間的變化遞增，但也有少數項目的數值變化不大或呈現出減少的趨勢。變化的情況不僅與成本項目本身的特點有關，也與企業經營狀況以及相關政策的穩定性相關。因此，時間變化對總的經濟成本的影響可以根據企業的具體情況進行預測。這里，我們以某企業為例，僅就身份轉換補償金隨時間變動的情況作一個粗略的估計。

假定某企業輔業有職工25000人，平均工齡為15年，上年企業月人均工資為1600元，在企業經營狀況平穩，本年度月人均工資增加100元，其它因素不變的情況下，下一年度內企業對輔業改制并對職工支付身份轉換補償金，與在本所度內做同樣的工作支付的補償金相比，將凈增加7750萬元（（100×15十1600×1）×25000＝77500000）。時間對于改革成本的影響，由此可見一般。

因此，對于企業而言，考察改革成本隨時間變化的情況，有助于企業審時度勢，把握改革的有利時機，不僅使職工從改革中直接受益，而且也注重了職工的長遠利益，體現出對國家和人民高度負責的精神。對于政府而言，有助于關注企業實施859號文件所帶來的影響，努力控制不利因素的影響，并隨著企業改革的推進不斷總結經驗，制定更加有效的政策。

參考文獻：

①注：中央859號文件明確規定，國有大中型企業在進行結構調整、重組改制和主輔分離中，如果利用“三類資產”（非主業資產、閑置資產和關閉破產企業的有效資產）改制成立非國有控股的法人實體，可以對國有職工身份進行轉換并以國有凈資產作為支付手段予以補償。我們把這一改革看作是國有企業的根本性改革。

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