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內容摘要：中國“特殊利益集團”作為有共同政治目的、經濟利益、社會背景的團體，很容易結成同盟。他們控制資源多，影響范圍廣，已經且正在獲取龐大的自身利益。中國“特殊利益集團”的產生有其深厚的土壤和國家政策支持，也有其鮮明特點，其非法活動對國家社會和其它群體造成了嚴重危害。因此，有必要通過健全法治、轉變政府職能、建立有效完善的利益表達機制和打破壟斷等手段規范對中國“特殊利益集團”的管理。

關鍵詞：“特殊利益集團”特點危害管理

利益集團也稱壓力集團、院外集團，最早產生于資本主義國家，是指在資本主義制度下,有共同利益的人組織起來，為獲取自身某種特殊利益而對政府施加影響，使政府作出有利于該群體決策的政治性組織。隨著形勢的發展，特別是中國改革開放后，中國也出現了利益集團或類似于利益集團的組織。特別是在中國的某些特殊行業，由于國家政策扶持等原因，產生了被稱為“特殊利益集團”的組織。這些“特殊利益集團”包括金融(四大銀行、一大保險)、能源(電力、石油)、郵電(郵政、電信)、運輸(鐵路、民航)、煙草、基礎建設等領域的國有壟斷企業，也包括一些近年來逐步壯大的新生行業，例如霸占了國有資源一大批一夜暴富的“民營企業家集團”；還有證券交易市場中的由證監委等不同群體組成的利益集團、房地產開發商、高速公路集團、非法煤炭主等。

中國“特殊利益集團”作為有共同政治目的、經濟利益、社會背景的團體，很容易為了最大限度地實現其共同目的、利益而結成同盟。加之他們控制資源多，影響范圍廣，已經且正在獲取龐大的自身利益，損害了公平與和諧，引起了社會各界的廣泛關注。

一、“特殊利益集團”的產生及其特點

綜合起來看，中國“特殊利益集團”的產生有其深厚的土壤和國家政策支持。

建國后，中國政府為了保障關系國計民生的一些設施和項目的迅速發展，通過政策支持，扶植了一批國有壟斷企業。金融、能源、郵電、運輸、煙草、基礎建設等領域的國有壟斷企業就是在這個時期發展起來的。在中國計劃經濟體制下，這些國有壟斷企業對人民群眾生活的改善、國家經濟的迅速恢復、發展以及國家綜合國力的增強起到了良好的保障作用。在當時舉國實行平均主義分配的背景下，這些壟斷行業對國家和社會的作用與其它行業一樣，未能彰顯其部門利益、集團利益和個人利益，并沒有明顯的利益集團的特點。改革開放后，隨著中國社會主義市場經濟的發展，這些壟斷企業憑借自身的身份、地位優勢、可資利用的各種資源，在為國家、社會作出了較大貢獻的同時，自身也獲得了較大的發展，自身利益得到極大滿足。不少壟斷行業利用社會正在轉型、體制和制度尚未完善之機，通過“錢權交易”等非法途徑，進行權力尋租和腐敗活動，謀取不正當利益。特別是最近幾年，中國壟斷行業“頗受公眾的不滿，因為它們長期盤踞公共資源高地并獨占利潤，把相當一部分應當歸社會共享的成果變成部門利益，享受過高的收入和過高的福利”。

在上個世紀九十年代后，在實行國有企業產權制度改革過程中，很多人打著改革的幌子，化公為私，國有資產無償地被企業經營者以股份制形式占有，造就了一大批一夜暴富的“民營企業家”。他們“空手套白狼”，霸占了國有資源，成為日益壯大的“特殊利益集團”。國外有學者觀察指出：“自1978年以來，(中國)出現了特殊利益團體的大爆炸”。同時，隨著中國改革開放的深入，還產生了一批新的“特殊利益集團”。逐步做大做強的證券交易市場中的證監委、各上市公司、證券公司、基金和機構大戶組成的利益集團，就是顯著的案例。

“特殊利益集團”作為一個龐大的利益集合體，其特點主要表現在以下幾方面。

1、依附于權力。中國的壟斷行業大多是國有企業，官辦色彩較濃，自主性較弱。其人事權、財產權和資金使用權很多時候都由政府主導，以政府支配為主。因此，以壟斷行業為代表的“特殊利益集團”不可避免的與政府有千絲萬縷的關系，他們為了獲得更多資源和利益，總是通過各種手段甚至非法手段保持與政府官員的良好關系。新生的“特殊利益集團”，包括證券市場、房地產開發商、高速公路集團、非法煤炭主等，也因為要鉆政策和法律的漏洞，甚至進行非法經營，需要與腐敗官員進行“權錢交易”。可以說，“特殊利益集團”大多是權力與資本的結合。

2、高度壟斷資源。不少“特殊利益集團”壟斷了一個行業，掌握了該行業幾乎所有資源，幾乎可以左右市場價格，導致市場經濟規律失去作用，百姓沒有話語權。眾所周知，中國的石油資源就是由建國以后國家扶持的兩大石油公司中石化和中海油控制的。

3、嚴格的排他性。為了自己的利益，“特殊利益集團”成員們抱成一團，結成穩定的聯盟排斥其它群體和個人分享其利益。他們的活動和分配是絕對排他的，在大肆掠奪社會資源，損害公眾利益的同時，還通過國家立法、極高的準入門檻、嚴厲的資源控制等手段，排斥、限制社會其他群體和個人分享本應該屬于國家和公眾共享的成果與福利。

4、極端狹隘性。“特殊利益集團”過分強調自身利益、部門利益和集團利益，在人事調配、資源分配、改革發展成果分享和國家政策優惠等方面表現出極端自私性和狹隘性。為了達到目的，不惜犧牲國家、社會和公眾利益，不惜破壞公平正義。

5、畸形高收入。“特殊利益集團”高度壟斷了資源，并實行嚴格的排他性分配，導致整個行業出現畸形分配、畸形收入。“最近幾年，中國的電力、交通、電信、能源等壟斷行業頗受公眾的不滿，因為它們長期盤踞公共資源高地并獨占利潤，把相當一部分應當歸社會共享的成果變成部門利益，享受過高的收入和過高的福利。””因此，在中國，一名高速公路的普通收費員月收入竟達8000。

二、“殊利益集團”活動特點及其危害

今天的“特殊利益集團”是在特殊背景下所產生的一種畸形集團。在運作、活動過程中，“特殊利益集團”顯示了鮮明的特點。

1、廣泛介入立法過程。“特殊利益集團”為了維護、鞏固自己的利益，特別重視在立法環節進行活動，通過各種活動影響與己有關的法律的出臺、實施。中國《反壟斷法》遲遲難以出臺，“特殊利益集團”的阻礙就是一個重要原因。同時，“特殊利益集團”的活動相當廣泛，常常還會通過立法在鞏固自身利益的同時，在更廣闊的范圍里擴大各種利益。《郵政法》的出臺就是明證。

2、影響政府人事決策和資源分配。“特殊利益集團”為了鞏固乃至獲得更集團利益，在人事決策和資源分配的時候大肆活動，盡可能施加影響，達到自身目的。他們在政府部門中尋找人，通過各種手段，大肆行賄受賄，進行權錢交易，把許多領導干部拉下水，使腐敗問題越來越嚴重。同時，一些要害性壟斷企業本身就具有濃厚的官方背景，政府很多時候成為其利益代言人。這就導致本應超越各利益集團之上扮演仲裁角色的政府，直接卷入了矛盾中，變成矛盾沖突的一方，甚至成為矛盾的焦點，直接承擔政治壓力和風險。而其他的階層特別是那些弱勢群體，由于沒有組織保障，沒有表達群體利益訴求的合理渠道和機會，狠容易激發對國家、政府和社會的不滿。長此以往，將嚴重激化社會矛盾，破壞社會穩定。

3、尋求學界代言人。“特殊利益集團”在一些行業形成壟斷結盟后，為了獲得輿論支持特別是合法性支持，不但在政治領域尋找人，還把觸角伸向學術領域，力圖強占行業話語制高點，并形成一個行業性的“話語鏈”，在理論上鞏固其非法利益，確定其長期獲得既得利益的話語支持。《瞭望》周刊披露，一些民營企業主“私下聘請相關專家學者擔任獨立董事，為其搖旗吶喊(即所謂黑嘴)”近年來，一些學界的所謂知名人士常常發表維護某一集團利益的言論和文章，其實質就是為“特殊利益集團”服務，扮演了“特殊利益集團”代言人的角色。

4、影響大眾傳播媒介。在當今信息化時代，“特殊利益集團”可以通過傳播媒介向大眾傳送特定信息，爭取大眾輿論同情與支持，同時也可以引起決策者對某些容易忽視問題的重視。可以說，大眾傳播媒介已經成為“特殊利益集團”向決策者傳達利益訴求的重要渠道。他們在尋求政界、學界代言人的強力支持后，大多會積極在傳媒界網羅代言人，通過傳媒的作用掩飾視聽，在形成特殊利益集團、腐敗官員、腐敗學者的腐敗金三角后，通過傳媒的渲染，鞏固其非法所得利益，更助長了其腐敗氣焰。

“特殊利益集團”活動，也相應的產生了嚴重危害。

1、腐蝕國家干部，敗壞政府形象。美國前總統卡特曾經將“利益”視為對“民主制度適當的功能的一個最大的威脅”。他說:“如今,人們越來越懷疑政府處理問題的能力。我們越來越多地為單一問題集團和特殊利益組織所吸引,去保證一些其他事情……這是美國政治生活中的干擾因素。它趨于歪曲、曲解我們的目的，因為國家利益并不總是所有單一的或特殊的利益的總和。”同樣，作為國家發展的一顆毒瘤的“特殊利益集團”，通常會進行錢權交易等違法活動，催生集體腐敗或組織性腐敗。這個集團甚至還會通過控制某些地方官員以謀取本集團的非法利益。他們一定要從黨和政府機構中尋找人，并已達到了目的。這必然在很大程度上帶來政治腐敗，使政府決策向勢力強大的“特殊利益集團”傾斜,并使政治過程發生阻塞。政府被特殊利益集團所俘虜。“在權力資本化中，甚至已經產生大量的尋租利益集團，該集團肆無忌憚地掠奪社會財富,加速兩極分化，敗壞社會風氣，甚至左右地方政治乃至中國政局的發展，出賣地方政府利益乃至整個中國利益”。這些既得利益集團，已經成為阻礙中國體制改革進一步深入的制度性“瓶頸”。廈門遠華走私集團、湛江海關走私集團等非法組織之所以能夠長期從事走私販賣活動，主要就在于走私集團與當地一些黨政部門負責人、執法機關人員被拉下馬來，結成了牢固的“利益同盟”。

2、阻礙國民經濟健康發展。具有官方背景、擁有傳統資源勢力的“特殊利益集團”，常常利用自己的地位，截留國家下放的權力，并運用這種特殊地位，來獲取經濟資源和其他各種利益，從而形成自主性的“地方割據”、“行業割據”和“企業割據”等，阻礙國民經濟健康發展，甚至使地方經濟甚至國民經濟發展畸形。

3、拉大行業收入差距，破壞社會公平穩定。據統計，20世紀70年代末以來，中國居民的收入差距在不長的時間內拉得非常之大，“1978年，工資水平最高行業的職工年人均與最低行業的職工年人均工資之比為1.81倍。1987年降至1.58倍，1992年為1.86倍，1994年為2.38倍，2000年增至2.63倍。”另據國家統計局公布的數據，“1978年全國的基尼系數為0.16，1990年達到0.343，爾后繼續攀升，2001年超過0.4的國際警戒線，為0.459，2002年達到0.465”。這種收入差距的背后，顯然是不同的階層與利益集團在謀求自己利益中表現的權力的極度不平衡，是不同群體在表達和追求自己利益的能力上所存在的巨大差異。這無形中進一步加劇了社會分配不公，導致經濟秩序和社會秩序的混亂，嚴重制約經濟和社會和可持續發展。最可怕的后果是，一旦有風吹草動，就可能釀成突發事件。

4、擾亂正常經濟秩序，損害人民生活。“特殊利益集團”為了狹隘的小集團利益，不惜犧牲國家利益，破壞人民群眾的正常生活，甚至嚴重損害普通百姓的正常利益。2005年，大陸石油壟斷巨頭為賺取國內外市場的巨額差價利潤，在大幅增加成品油出口的同時，又大幅減少成品油進口，不僅不履行自己穩定國內市場的職責，反而為了自己的狹隘利益嚴重損害公眾利益，導致廣東等地持續兩個多月“油荒”，許多加油站無油可加，民眾的生產生活受到嚴重影響。“特殊利益集團”盡管獲得了驚人的“特殊利益”，卻是建立在犧牲老百姓正常生活的基礎之上的，因而民憤極大。

三、“特殊利益集團”的規范管理

當前，舉國上下正在全力為構建社會主義和諧社會而努力。然而，“特殊利益集團”以“利益”為中心和目的，為了集團利益，極盡所能侵占公共資源，不但滲透到經濟、政治領域，還滲透到社會其它各個領域。其結果就是破壞了公平正義、毒化了社會風氣。如果任其衍生和發展，最終將會破壞社會和諧，阻礙社會主義和諧社會的建設。

在中國，其實早在1988年的中共十三屆二中全會就提出：“在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾。”斯蒂格利茨不久前在北京發表評論，建議“中國要把利益集團對經濟的影響限制在最小程度”。一些西方國家在這方面已為中國提供了一定的借鑒。

“特殊利益集團”的存在是客觀事實，關鍵是采取措施以抑制和防范“特殊利益集團”的衍生，多管齊下，積極而有預見性地對其進行規范化管理，從根本上鏟除其滋生的土壤。

1、著力于從法制角度規范“特殊利益集團”的管理，防范其影響國家立法、政府決策和人事布局。

首先，真正實現依法治國，國家基本法律應該尊重公民間、組織間、組織集團間和階級階層間權利的平等性，杜絕特權者的產生。為此，“國家必須切斷特殊利益集團試圖勾聯政治、經濟與社會利益的通道，讓特殊利益集團獲取特殊利益的空間收縮到最小的程度”。為此，對于涉及到關乎群眾利益的事情，可以更多地利用網路、報紙等傳媒、聽證會等手段，進行報道，為民眾暢通利益訴求管道。這樣，也可以保證政府部門和決策人能夠了解到真實的情況，為做出公正決策提供保證。

其次，在選人用人方面，需要充分擴大選拔人才的民主性透明性和公平性。一方面需要充分挖掘現行政治體制下中國民主政治的體制內資源，將憲法和法律法規賦予公民和黨員的各項政治權利真正落實到實處。同時，首先在局部地區試點，逐步擴大直選地方黨政干部的范圍，建立一套規范化、程序化、定量的民意表達機制，在更大范圍內和更高層次上，讓政府官員的選舉和選拔接受人民群眾的監督，降低乃至杜絕“特殊利益集團”的影響，以此來暢通和拓寬人民群眾利益訴求管道，使人民群眾的利益訴求在人事領域得到充分體現，從而在根本上杜絕“特殊利益集團”對人事布局的影響。

2、切實轉變政府職能，努力實現決策科學化、民主化。“防范‘特殊利益集團’衍生的關鍵之一是政府要努力實現科學決策、民主決策，使制定出的公共政策與公共利益保持高度一致。”因此，需要切實轉變政府職能，建立有限政府、責任政府和法治政府，讓政府擔當“仲裁者”“服務者”“監管者”角色，防止其成為“特殊利益集團”的代言人。政府把市場該管的事徹底交給市場，把維護公平正義、公共服務建設、促進就業、維護物價穩定、搞好法制建設以及關注社會弱勢群體等作為自身的主要職能。政府主要通過制度和民主程序來協調利益關系、調控利益矛盾，讓各利益主體在同一平臺博弈的基礎上達成共識。

3、建立有效完善的利益表達、協調、分配機制，平衡協調社會各界利益。

隨著我國市場經濟的不斷發展，市場經濟的主體不斷分化，不同利益主體之間為了各自利益需要經常進行博弈。如果缺少公正有效的利益表達機制，不管是“特殊利益集團”還是其它利益群體、個人，為了實現自身利益，都會采取非正式的手段進行利益訴求。其結果是以“特殊利益集團”為代表的強勢群體一般都能夠通過各種非法方式實現自身利益，而弱勢群體和普通民眾哪怕采取集體的公開的行動方式，面對“特殊利益集團”的強勢等原因，其利益很難得到真正實現。因此，要真正讓各利益主體的利益得到充分表達和體現，必須建立一套完善有效的利益表達、協調和分配機制。通過這樣一套制度，在保持現有的利益訴求管道暢通的同時，應該盡力拓展新的更加有效的利益表達和訴求管道，從而實現社會利益訴求的多元化。經過不同利益主體的多次博弈，最后達成一致。

4、打破行業、部門壟斷，鼓勵公平競爭，鏟除滋生“特殊利益集團”的土壤。

壟斷損害了消費者的利益和社會公平，降低了效率，影響了技術進步。因此，有必要加快壟斷行業的改革，鏟除滋生“特殊利益集團”的土壤。首先，應該依法禁止和防止惡性壟斷。通過立法和完善相關法律，對壟斷行業的競爭方式、交易關系和市場行為進行規范，將壟斷行業的監管納入法制化的軌道，這是防止國有壟斷行業及由此衍生的“特殊利益集團”危害公共利益的重要保障。其次，建立現代企業制度。加快國有壟斷行業的公司制改革，實現政企分開、政資分開，推進其不斷實現管理的科學化、規范化和民主化，增強其自我發展、壯大的能力。再次，建立嚴謹有效的監管制度。通過實行嚴格的審計制度和聽證制度，對壟斷行業的財務開支進行有效監督。為了保證監督制度的有效實施，需要建立一個獨立的不受壟斷行業約束的監督機構，使之對壟斷行業進行的各種經營管理活動進行有效監督。最后，逐步取消體制限制和人為限制，建立競爭機制。通過鼓勵社會資本進入壟斷行業，特別是進入那些條件基本成熟、打破壟斷后對國計民生影響不大的行業。目前，可以允許甚至鼓勵社會資本進入盈利性壟斷行業，促進有效競爭。