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【摘要】本文通過對廣東省鄉村財政隊伍建設狀況分析,提出在新形勢下鄉村財政發展不僅要求財政職能、理財手段與之相適應,更需要一支穩定、高素質的理財隊伍與之適應。因此,各級政府要以科學發展觀為統領,不斷完善財政職能,落實強農惠農政策,按照一要調整財權與事權搭配,厘清鄉村財政職責定位;二要理順機構編制關系,堅持拓寬選人渠道;三要以業務培訓為抓手,提高隊伍整體素質的作法,加強鄉村財政干部隊伍建設。

【關鍵詞】鄉村財政財政隊伍建設

1廣東鄉村財政職能、機構及人員基本情況

建國60年來,廣東省鄉村財政在體制管理、職能定位職能和機構設置及人員機構等方面都發生了較大變化,演變情況主要分三階段:

(1)鄉村財政建立時期(1949-1986年)

1950年1月1日廣東省人民政府成立之時,全省縣以下人民政府就設立了財政管理機構,當時設有財糧員(或稱財糧助理)和稅務所。1958年全省公社一級普遍建立了財政所、稅務所,實行“統收統支”、收大于支上解、支大于收補助的管理體制。到1966年,共有財政所1056個、稅務所950個,雇傭助征員和臨時征收人員5988人。在這一時期,鄉村財政機構和人員由鄉村政府或管理,縣級財政履行對鄉村財政的業務指導職能,鄉村財政在“統收統支”的財政體制,履行組織收入、安排支出、業務核算三項主要職能,保障鄉村政府運轉的責任由縣級以上政府負責,鄉村沒有財權,相應的事權和責任也相對較小,幾乎沒有為農村提供公共產品和公共服務的職責。

(2)鄉村財政發展時期(1986-2003年農村稅費改革前)

1986年12月,廣東省人民政府出臺了《關于頒布<廣東省鄉(鎮)財政管理實施辦法>的通知》,要求鄉村政府要建立鄉一級財政和相應的預、決算制度,并明確收入來源和開支范圍。財政部也有關規定,對鄉村財政的性質、職責、任務、收支范圍以及管理體制等進一步作出規定。鄉村財政建設從此全面鋪開,步入發展鞏固時期。1987年,全省已有鄉村財政所1542個和財稅所409個,鄉村財政人員已達到7451人,其中在編人員4285人、集體臨時工3166人。

這一時期鄉村財政基本是完整的一級財政,特別是1994年《預算法》的頒布實施,鄉村的財權和支出范圍擴大,保障能力增強,鄉村財政管理預算內、外資金,財政管理職能顯著增強。主要履行負責鄉村財政的預決算和預算執行管理等工作;負責農村稅收政策的執行和農業四稅的征收管理;負責鄉村國有資產管理和專項統籌的征收管理;負責鄉村預算外資金和收費票據的監督管理工作;通過安排支出,維持鄉村政府以及各機構的運轉,指導村級財務管理;對鄉村區域內財政資金實行統管,承擔鄉村政府安排的部分工作任務。鄉村財政機構和人員普遍實行“雙重”管理,機構和人員同時受縣級財政部門和鄉村政府的領導,機構得到健全,人員得到加強,屬一級實體財政。

(3)鄉村財政轉型時期(2003年農村稅費改革以來)

2003年實行的農村稅費改革,規范了農村稅費制度,調整了市與縣、縣與鄉的財政體制與分配關系,鄉村財政職責不斷轉變,管理水平日益提升。

一是由收支管理型向支出管理型轉變。農村稅費改革后,取消農業稅、農業特產稅和鄉統籌等稅費,鄉村財政所組織財政收入任務大大減輕,僅剩組織耕地占用稅和契稅征收職能。與此同時,隨著縣鄉財政體制的調整,各項惠農政策的落實和轉移支付力度的加大,鄉村財政管理的資金、項目和數量急劇增加,幾乎項項關系民生,支出管理責任重大。

二是由預算管理型向核算管理型轉變。從2002年6月起,全省普遍建立了以鄉村財政所為核心的“財政結算中心”,將原來鄉村預算管理單位變為核算報賬單位,2008年將村級財務也納入核算。在保持資金所有權、管理權、使用權、審批權不變的前提下,實行集中統一管理,初步達到了“管理規范、公開透明、監督有效”的目的,鄉村財政管理水平有了明顯提升。

三是由維持保障型向服務發展型轉變。鄉村實行分類確立分稅制和統收統支加激勵的財政體制,從體制上實現由向農民收錢的“征管型”向給農民發錢的“服務型”轉變,由抓收入為主的“收入型”向管理財政收支的“收支并重型”轉變,由“單純業務型”向“綜合協調研”轉變。隨著中央一系列強農惠農和改善民生的政策出臺,資金不斷向農村基層和農民傾斜,增強了鄉村提供公共服務的能力和水平,提高支農惠農資金的效率。

目前,廣東省共有21個地級以上市,管轄67個縣、54個區,下設鎮1139個、鄉11個(其中民族鄉7個),農業人口3951萬人。到2008年底,全省共有1367個財政所(包括部分街道財政所),總人數10043人,平均每個所約7人;財政所人員編制由行政編制、事業編制和其他未明確編制身份工作人員構成。實有人員為公務員2838人(原核定數2926名)、事業編制人員4701人(原核定數5403名,現4701人中參照公務員法管理2852人),聘用制人員、“以工代干”、“集體財務人員”等未明確編制身份的工作人員2504人。

從學歷上看,高中以下1255人,中專2471人,大專2392人,本科以上3925人,全省財政所人員大專以上學歷人員居多。從年齡結構上看,在不同地區之間有所差別,珠三角地區整體以中青年居多,粵北山區及東西兩翼普遍人員趨于老化,新生力量補充不足。從財政所的管理體制上看,主要有三類:一是橫向管理,即由鎮(鄉)政府管理;二是縱向管理,即由縣級財政部門管理;三是雙重管理,人員編制由縣級財政部門管理,工資經費等由鎮(鄉)政府管理。從財政收支看,2008年廣東省鄉村財政一般預算收入603億元,比上年增加83億元,增長15.96%;鄉村一般預算支出595億元,比上年增加83億元,增長16.21%。據不完全統計,一般預算收入100萬元以下的鄉村264個,占鄉村總數的19.30%;一般預算收入100-500萬元的鄉村619個,占45.30%;一般預算收入500-1000萬元的鄉村214個,占15.65%;一般預算收入1000萬元以上的鄉村270個,占19.75%。

2鄉村財政隊伍建設面臨的主要問題

改革開放30年以來,廣東省農村改革取得了明顯成效。隨著農村綜合改革的不斷深入,鄉村財政管理中存在著一些不容忽視的問題。如鄉村財政人員變更頻繁,新增人員普遍缺乏相關的專業知識;部分人員法律意識淡薄,擠占挪用專項資金的問題時有發生;部分鄉村財政開支隨意性大,缺乏制度制約和監督,損失浪費嚴重;鄉村一級債務居高不下,嚴重影響鄉村正常運轉等等。上述問題的存在,嚴重影響各項財政政策的貫徹執行,不利于鄉村經濟的健康發展。為此,準確定位鄉村財政職能、優化隊伍建設,充分發揮基層財政部門作用,是當前加強鄉村財政干部隊伍建設中面臨要解決的主要問題。

(1)人才需求與人員結構問題

從專業需求角度看,鄉村財政人員中財經類專業人員僅占不到30%。這部分財經類專業人員不僅普遍存在學歷偏低問題,而且大部分是參加工作后半脫產、函授的進修學歷,理論基礎不扎實,學習內容不系統,對財政政策和管理知識掌握不充分,難以勝任當前不斷變化的財政經濟新形勢。另一方面地處山區、經濟條件落后等因素又使鄉村級財政所招收不到高素質的專業人員,造成全省鄉村財政系統高素質人才總量不多、增長緩慢。

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全省各鄉鎮財政隊伍結構特點是人員年齡偏大,學歷不高,專業技術能力不足。從年齡結構來看,鄉鎮財政人員平均年齡在35歲以上,一定程度上存在著“青黃不接”問題,嚴重地制約人才作用的發揮,不利于人才成長。鄉鎮黨委、政府忙于黨政中心任務,對鄉鎮財政干部的培養、使用和流動等方面的管理明顯存在著滯后問題。尤其對干部的業務技能培養和使用上不太重視,造成一些鄉鎮財政人員流向別的部門,人才的流失,直接影響到鄉鎮財政工作人員的整體素質,弱化了鄉鎮財政管理。加上培訓師資、經費等實際問題難以解決,業務培訓機會較少,培訓效果并不明顯,導致鄉鎮財政人員對財政政策和管理知識掌握不充分,不能適應鄉鎮財政工作。

(2)人員管理體制方面的問題

目前,財政所的管理體制上主要有三類:一是橫向管理,即由鎮(鄉)政府管理;二是縱向管理,即由縣級財政部門管理;三是雙重管理,人員編制由縣級財政部門管理,工資經費等由鎮(鄉)政府管理。但是鄉鎮財政所人員管理權主要在鄉鎮黨委、政府,而且各鄉鎮財政干部的人員編制沒有統一規定,目前全省財政所的編制有行政編制和事業編制兩種,事業編制又分為參照公務員管理和非參照公務員管理兩種,人員身份分為公務員、事業干部、工勤人員等幾種,即使在同一個財政所相近崗位工作的人員就存在不同的編制和身份,特別取消農業稅之后,原財政所的農稅助征員身份取消,基本上轉為了臨時工作人員,造成人心不穩,影響了干部隊伍的穩定。同時,也導致基層財政部門缺乏有效的激勵機制,干部提拔考核機制不健全,一些業務精通、政治過硬、作風優良的干部職工得不到晉升,挫傷了積極性。

(3)新時期鄉鎮財政職能與機構的重新定位問題

鄉鎮政權作為國家設在農村的一級基層政權組織,它在鞏固和加強自身政權建設,發展區域經濟,提供文教衛生和維護農村轄區社會治安等方面的社會公共需要上,無一不是以一定的財力作保障。但隨著稅費改革的深入實施,全額減免農業稅,鄉鎮財政的收入來源減少,基本運轉主要是靠上級財政轉移支付來維持,全省財政所絕大部分處于“保吃飯,保運轉”階段,根本沒有能力提供相應的公共產品和服務,這就與農村對公共品的需求產生了矛盾,公共財政的功能得不到充分發揮。隨著農村各項事業的發展,財政工作重心不斷下移,鄉鎮財政承擔的工作任務越來越繁重,如成立鎮級財政結算中心、家電下鄉、種糧直補、村級會計等工作,直接面對千家萬戶,工作面廣,服務項目多,各項惠農政策補貼兌付的工作程序和標準要求較高,據統計,目前光支農惠農工作就有17項之多(主要有種糧直補、綜合直補、退耕還林補助、家電下鄉以及汽車摩托車下鄉等)。而目前鄉鎮財政所機構普遍規格偏小,人員編制緊缺,加上鄉鎮財政支出總量結構失衡,雖然鄉鎮之間財政收入水平和收入結構差別很大,但鄉鎮財政支出結構卻具有高度的相似性,即行政人員經費、日常公用開支在全部支出中占有很高的比重,用于公共事業的支出普遍較少。這樣的狀況遠不能滿足財政職能的需要。

3加強鄉鎮財政干部隊伍建設的對策

在建設社會主義新農村新形勢下,鄉鎮財政發展不僅要求財政職能、理財手段與之相適應,更需要一支穩定、高素質的理財隊伍與之適應。我們要以科學發展觀為統領,不斷完善財政職能,落實強農惠農政策,建議加強鄉鎮財政隊伍建設要著力從以下方面入手:

(1)調整財權與事權搭配,厘清鄉鎮財政職責定位。

當前,鄉鎮財政壓力不斷加大,為維護和鞏固農村基層政權以及農村稅費改革的成果,必須加快鄉鎮財政機構改革,研究鄉鎮財政機構改革的配套措施。按照《預算法》規定,一級政權一級財政,是事權與財權相統一的規律性在財政分配關系上的客觀要求,從法律授權職能上看,鄉鎮財政所具有法律法規授權的鄉鎮政府財政管理部門;從鄉鎮預算編制看,每年財政預算編制仍然由財政所人員承擔,預算執行和管理也應由財政所負責;從涉農補貼發放看,不少補貼資金都通過鄉鎮財政所來審核、發放和監管;從支農資金監管看,各級財政系統安排的支農項目資金,鄉鎮財政已經參與監督管理。所以,稅改后,鄉鎮財政職能增多減少,工作任務有增無減。因此,鄉鎮財政作為我國現行財政體制中最基層的一級財政,其在承擔的財政收支、國有資產管理、財政監督、涉農補助資金等職能方面起著不可替代的作用,要更好地為農村提供公共品和管理農村公共事務,

防范和化解鄉鎮債務風險,緩解鄉鎮財政困難,促進鄉鎮經濟社會和新農村建設健康持續發展。一是適當提高上級財政對鄉鎮級財政的返還比例,以彌補取消農業稅給鄉鎮財政造成的損失,堅決制止財權向上集中被盲目推廣和延伸的趨向,省市縣級政府應破除“雁過拔毛”的理財觀點,不搞財力的二次集中。二是取消農業稅后鄉鎮基層財政應以財產稅作為自己的主體稅種,給予縣級財政必要的稅種選擇權、稅率調整權,以使取消農業稅后鄉鎮基層政府有能力通過選擇稅種和稅率提高地方可支配財力。三是服務重點由鄉鎮向農村和企業轉移。指導農村集體經濟組織和農民專業合作組織建設,引導幫助農民發展各種養殖等主導產業,規范村級財務管理,提高村級資金使用效益。同時為鄉鎮一級民營企業組織提供財務會計服務,幫助他們建立健全財務制度。四是管理重點由日常事務向強化監督職能轉移。要強化對惠農政策落實情況的監督,對種糧直補、綜合直補、退耕還林補助、家電下鄉以及汽車摩托車下鄉等資金實行專戶管理,對使用情況公開、公示,并建立使用檔案,確保資金落到實處,避免專項資金被挪用。

這樣就能厘清鄉鎮財政職責,對于一些外溢性極強的公共品(如義務教育、優撫、計劃生育、民兵訓練等),受益范圍并非僅局限于本區域,該部分基層事權應適當上移,不能完全由哪一級財政單獨支付,而是由多級財政共同承擔;對于鄉鎮基層財政現存收支缺口的部分采取由中央、省級財政通過轉移支付解決,提高鄉鎮財政承擔的基本財力保障能力,由收支管理型向支出管理型轉變、由預算管理型向核算管理型轉變,增強為農服務職能,滿足農村公共品的需要。也就是說要在確保財政收入應收盡收的基礎上,尋找財政政策與本鄉鎮實際的最佳結合點,積極參與招商引資,因地制宜地加快發展礦冶、制造、化工、食品等主導產業,培植新的稅源增長點。

(2)理順機構編制關系,道疏通人才進出渠道。

一是保持一支穩定隊伍,激發鄉鎮財政工作者的凝聚力。在明確鄉鎮財政所職責的基礎上,進一步理順工作關系,明確工作分工,努力形成各司其職、分工負責、密切配合、協調聯動、資源共享的工作局面。建議明確規定鄉鎮財政所的人事管理權上劃縣級財政部門,改變鄉鎮財政崗位設置隨意、人員變動頻繁的現象。同時,鄉鎮財政干部實行定期交流輪崗制度,為建設和諧鄉鎮財政提供堅實的人才保障。二是遵循準入制度,打造鄉鎮財政工作者的向心力。縣級財政部門對鄉鎮財政人員嚴格實行準入制度。按照國家法規有關規定,對擔任總預算會計、出納等財務人員進行資格審查,明確要求鄉鎮財政所人員必須具備大專以上財經類專業的學歷,并嚴格執行持證上崗制度,對未取得任職資格人員,限期取得從業資格,否則一律停崗。同時,圍繞“金財工程”的開展,盡快實施縣鄉財政聯網,為財政管理改革和財政業務搭建高效、規范的業務平臺。三是健全一種高效機制,提高鄉鎮財政工作者的戰斗力。鄉鎮財政所要做好本轄區財源建設、財政總預算會計、行政事業單位財政財務收支、涉農補貼資金及其他財政性資金的發放監督管理使用、國有資產管理、村級財務管理核算等工作。凡屬財政性資金的發放,一律由鄉鎮財政所統一核算、集中支付。

發揮財政部門的職能作用,更好地貫徹落實科學發展觀,依法高效理財,關鍵在于建設一支高素質的人才隊伍。建議今后鄉鎮財政機構統一作為行政機構,統一使用行政編制,進一步強化公共財政職能,調動財政所人員的工作積極性,為財政所的發展夯實基礎。除繼續實行“凡進必考”外,進一步擴大選拔選錄視野,打破身份、地域限制,擴大企事業單位管理人員進入財政干部隊伍的比例,吸收更多高學歷、高層次優秀人才進入財政隊伍?，F有鄉鎮財政人員組成單一,結構不合理,平均年齡偏大,隊伍嚴重老化的現象是一個不爭的事實?？刹扇∫恍┍匾膬灮菡?適當吸納一部分高校的畢業生到鄉鎮財政所工作,從而改變現有干部隊伍的知識結構,促進鄉鎮財政隊伍建設。同時,多方打通人員分流渠道。對年齡偏大、身體偏差、素質偏低的職工,按照自愿原則,也可以實行提前離崗退養或一次性買斷工齡的政策,為不斷補充鄉鎮財政隊伍的新鮮血液提供有利平臺。對所有鄉鎮財政所的臨時工、借用人員及“自費編制”人員,一律清退,鼓勵自主創業、自謀職業。

(3)以業務培訓為抓手,提高隊伍整體素質。

針對鄉鎮財政干部職工文化知識和業務技能參差不齊的狀況,縣級財政部門要把工作指導與業務培訓結合起來,使各項基礎工作實現規范化:把工作指導與檢查監督結合起來,縣級財政部門要制訂完善制度,幫助建立健全各項財政,財務規章制度,維護財經紀律的嚴肅性;把工作指導與提高效能結合起來,強化鄉鎮財政所認真履行各項管理、監督和服務職能。一是建立鄉鎮財政干部培訓的長效機制,制定中長期培訓計劃,建立專門培訓經費,印發針對性培訓教材和建立網絡教育平臺,爭取在一定時間年內,對所有的鄉鎮財政干部進行一次系統地業務培訓。二是利用鄉鎮工作時間差,強化短期培訓工作,采取分批,分層次,分年齡段等方式有針對性地進行輪訓。三是實行重點培訓工作。建立起自學與集中學習相結合的考核制度,鼓勵干部職工接受學歷再教育,獎勵專業職稱考試通過者。同時,對鄉鎮工作積極、本職崗位貢獻大、有一定培養前途的業務骨干,可以有選擇地分期分批輸送到大專院校進修,確保鄉鎮財政干部整體素質的不斷提高。