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我國加入世貿組織以后，加快建立我國的農業補貼制度，增強我國農產品的國際競爭力，成為一項十分迫切的任務。隨著國內糧食流通體制改革的逐步推進，農業直接補貼制度已經呼之欲出。但如何實施補貼，眾說紛紜，各個試點地區的做法也不同。本文針對幾種主要的農業直接補貼方式，結合目前幾個糧食主產區試點工作的實際情況，進行比較和分析，并提出政策建議。

一、農業直接補貼方式的分類和主要形式

1、固定補貼和差價補貼。按照補貼的水平分類，農業直接補貼可以分為固定補貼和差價補貼。固定補貼是指對農民的補貼水平在基期的標準計算出來后，在若干年內被固定下來，與特定農產品的市場價格變動沒有關系。差價補貼是指補貼水平按照特定農產品的市場價格與政府制定的保護價之間的差價來確定，補貼水平每年隨著特定農產品的市場價格和政府制定的保護價的變動而變動。

2、掛鉤補貼和不掛鉤補貼。按照發放的依據分類，農業直接補貼又可分為掛鉤補貼和不掛鉤補貼。所謂掛鉤補貼，是根據農戶當年特定農產品的生產或交售數量，向其發放補貼。按照掛鉤的依據，掛鉤補貼又可分為與農戶特定農產品生產數量掛鉤的補貼和與農戶特定農產品交售數量掛鉤的補貼。按照農產品實際生產數量發放補貼在我國幾乎是不可能的，補貼發放多是依據農戶的播種面積。

按照交售數量發放補貼，通常是以向國有糧食企業交售的農產品數量為依據，在實踐中有兩種類型：價內補貼和價外補貼。價外補貼是指政府事先確定補貼的標準，農民交售糧食時，除按照市場價格計算取得銷售收入外，還按照確定的標準獲得一定的直接補貼收入。價內補貼是指糧食購銷企業按照政府制定的保護價和收購數量，向農民收購糧食，事后政府測算一個市場價，把保護價與市場價之間的差額補貼給企業，農戶所獲得的補貼暗含在保護價中，稱為價內補貼。從形式上看，價內補貼和以往的保護價沒有多大差別。但政府和糧食企業的關系有非常大的轉變，政府不再像以往那樣，對糧食購銷企業收購的糧食大包大攬，而是只負責保護價和市場價之間的差額，也就是把市場價與保護價之間的差額通過糧食企業支付給農戶，糧食企業以市場價作為自身的購進成本參與市場競爭。

所謂不掛鉤補貼，是按照農戶基期特定農產品生產、交售數量，或者計稅土地面積、計稅常產向其發放的補貼，與農戶當年該產品的生產及交售數量不掛鉤。目前，我國試點地區不掛鉤補貼主要是按照農戶計稅土地面積或者計稅常產發放的。不掛鉤的補貼在操作上有不同的形式：一種是與稅費一條線運行，即可以與稅費抵扣的方式；另一種是與稅費兩條線運行，即不與稅費相抵扣的方式。

3、農業直接補貼的幾種主要形式。綜合起來，農業直接補貼的形式主要有：不掛鉤的固定補貼、不掛鉤的差價補貼、掛鉤的固定補貼和掛鉤的差價補貼。

二、不同的農業直接補貼方式，其政策目標和作用有很大差異

1、不掛鉤的固定補貼方式。首先，不掛鉤的固定補貼是一種農民收入支持政策，具有普惠性，對農戶的生產種植意向沒有影響，屬于綠箱政策的內容，在世貿組織農業協定中不受限制。其次，不掛鉤的固定補貼有利于我國農業的戰略性結構調整。實際上，這種不掛鉤的固定補貼都是按照計稅土地面積或者按照計稅產量發放的，即有承包土地的農戶，不論種植何種作物，均可享受補貼。和以往糧食價格支持政策相比，這種補貼方式促使農戶按照比較效益進行種植業結構調整，從而有利于推動我國農業戰略性結構調整目標的實現。第三，不掛鉤的固定補貼實際上是對原有土地稅費負擔的抵減，減少了土地的負擔，降低了農產品的間接生產成本，有利于增強我國農業的國際競爭力。從安徽試點的經驗看，這種補貼的效果確實減輕了農民的稅費負擔。在試點縣安徽來安，農民所獲得的補貼大體相當于其繳納農業稅及其附加的50%。

2、不掛鉤的差價補貼。與不掛鉤的固定補貼一樣，不掛鉤的差價補貼也是一種收入支持政策，具有普惠性，也是按照計稅土地面積或者計稅常產發放的，也屬于綠箱政策內容，有利于我國農業結構調整和我國農產品國際競爭力的增強。由于與特定農產品市場價格變動相聯系，不掛鉤的差價補貼對農戶的種植意向仍然有一定的影響。對于不種植該產品的農戶來說，這種差價補貼與種植行為沒有關系；但對于種植該產品的農戶來說，補貼實際上彌補了市場價格變動對其收入的影響，即在市場價格水平較高的時候，補貼的水平較低，而在市場價格較低的時候，補貼水平相對較高。差價補貼具有反市場周期的收入支持作用，減小了農戶種植特定農產品的市場風險，增強農戶對該產品的種植意向。

3、掛鉤的固定補貼。掛鉤的固定補貼屬于特定農產品生產支持政策。由于把補貼同特定農產品生產聯系起來，對于該產品的生產有激勵作用，影響農業的生產結構，屬于黃箱政策內容。根據我國加入世貿組織所作的承諾，對特定農產品生產的支持水平不能超過該產品生產總值的8.5%。這種標準固定的補貼，相當于在一個固定水平上抬高了特定農產品的價格水平，或者降低該產品的生產成本，增強了該產品的國際競爭力。由于補貼標準不隨市場價格的變動而變動，這種補貼方式沒有削弱市場供求變動對該產品生產的調節作用。

另外，就補貼與生產數量掛鉤和與交售數量掛鉤兩種操作方式而言，后者是把補貼與農戶向國有糧食企業交售的糧食數量掛鉤，增強了國有糧食企業在糧食收購市場上的競爭優勢。但由于農戶向國有糧食企業交售的產品數量僅是其全部出售產品中一部分，補貼對農戶生產的支持作用大大減弱了。

4、掛鉤的差價補貼。掛鉤的差價補貼同樣屬于特定農產品生產支持政策，影響農業的生產結構，屬于黃箱政策內容。由于補貼的標準隨特定農產品的市場價格變動而變動，具有較強的價格支持作用，實際上減小了市場波動對農民生產的影響，穩定了該產品的生產。另外，把補貼與交售數量掛鉤，仍然是增強了國有糧食企業在市場競爭中的優勢地位，減弱了補貼本身對農戶生產的支持作用。

三、不同補貼方式的可行性(操作的難易程度)之間存在的差別和問題

1、不掛鉤的固定補貼方式操作相對簡便，農民容易得到實惠。首先，在農村稅費改革過程中，各地對農戶的計稅土地面積和計稅常產進行了全面的測量和評估，資料健全，農戶普遍認可。補貼標準確定后，按照農戶的計稅土地面積發放補貼，變得十分簡便。其次，這種方式透明度高，計算方法簡單，各級政府的截留和挪用相對較少，農民容易得到實惠。第三，由于補貼標準是固定的，只要基期標準制定合理，可以防止地方政府把補貼方式轉變成財政減負的手段。

2、不掛鉤的差價補貼在補貼標準的確定上有較強的主觀性。與不掛鉤的固定補貼一樣，利用農村稅費改革的成果，這種補貼在分配上不存在太多的困難，但在補貼標準的計算上存在漏洞，地方政府可能低估差價，降低補貼標準。由于在特定農產品市場價格的調查和計算過程中存在很多主觀因素，在目前各級政府財政比較困難的環境下，地方政府為了減輕財政負擔，有可能在計算市場價格的過程中有意提高市價，低估差價，降低對農民的補貼標準。

此外，補貼水平的變動也容易造成農戶和基層政府之間的矛盾。如果按照計稅面積發放補貼，并且與農業稅抵扣，那么農戶會把這部分補貼誤認為是稅費負擔的減輕。當補貼水平下降，農戶需要繳納的農業稅費負擔增加時，農民會認為是地方政府擅自提高了稅費負擔，從而產生誤解。有鑒于此，試點縣安徽來安在補貼發放時特別強調，補貼不能與稅費抵扣，要求農戶必須在繳納農業稅費完畢后，帶著身份證和稅費繳納完畢的收據，到財政所領取補貼。而且在宣傳中明確說明，補貼標準是一年一定。這樣，大大增加了補貼發放的組織成本。

3、掛鉤的固定補貼在操作上相對困難。掛鉤補貼的分配依據有兩種：農戶種植特定農產品的實際面積和農戶交售特定農產品的數量。與農戶當年特定農產品生產面積掛鉤的補貼方式，由于農戶種植面積每年都要變動，需要年年層層上報，成本高，準確性差，操作困難，透明度差，補貼資金很容易被截留。湖南省是以實際中晚稻種植面積為分配依據進行補貼的。2002年，湖南省在放開糧食購銷市場的同時，拿出7200萬元對4個糧食主產區進行補貼。按照設計方案，補貼發放是以當年實際中晚稻種植面積為依據。但我們在調查中發現，各村上報到鄉、各鄉鎮上報到縣的中晚稻種植面積與實際面積有很大差異（似乎是與上級政府討價還價中確定的），而且補貼都被截留在鄉鎮，根本就沒有下發到農戶。

與農戶特定農產品交售數量掛鉤的補貼方式，一般是通過糧食部門按照農戶實際交售的農產品數量，把固定水平的補貼發給農戶。為了控制補貼總量，一般要事先確定好補貼的總數，帶來的一個難題是如何分配補貼數量。從理論上講有三種辦法：一是按照計稅土地面積進行分配，雖然操作簡便，但難以實現對糧農支持的目的。二是按照固定基期向國有糧食企業交售的數量進行分配，也存在同樣的缺點。同時各村都沒有農戶以往向國有糧食企業交售數量的詳細資料，難于取得農戶的認可。三是按照當年農戶的產量進行分配，雖然可實現對農戶的支持，但也有缺點：一方面每年要對產量進行測算，工作量和操作難度較大；另一方面在層層匯總中，透明度差，容易發生截留和虛報的情況，也難以得到農戶的認可。

此外，把補貼與農戶向國有糧食企業交售的特定農產品數量掛鉤，事實上造成了國有糧食企業與其他收購主體之間的不正當競爭，影響了多元化市場主體的形成與發展，而這正是我國糧食流通體制改革成功與否的關鍵。同時，按照農戶向國有糧食企業交售農產品的數量發放補貼，依然難以解決糧食企業的壓級壓價問題，實際上農戶還是難以享受全部的補貼。

2002年，湖北省放開了糧食購銷市場，同時省財政安排7億元對17個主產縣市的15億商品糧實施定額補貼。在補貼糧數量分配上，省里按照產量和收購量向對各縣市分配價外補貼糧數量。各縣市向鄉、村、戶分配的具體方法比較混亂，有的按照原有糧食定購任務數量，有的按照產量和以往的糧食交售數量相結合等辦法，透明度都不高，部分地區補貼糧數量的確定是下級政府與上級政府在進行暗箱操作。我們所訪談的農戶甚至不知道自己補貼糧的具體數量，而且對于補貼糧的多少并不在意，說明農民實際獲得的收益并不多。例如，在實施價外補貼的湖北省棗陽市興隆鎮，農民反映，由于國有糧食購銷企業對中晚稻的水分、雜質含量提高了要求，實際收購價格（不包括價外補貼）明顯低于商販。

4、實施掛鉤的差價補貼在操作上的困難和問題更多。掛鉤的差價補貼有兩種：價外補貼和價內補貼。就價外補貼來說，其困難與掛鉤固定補貼類似。而對于價內補貼而言，困難則更多。首先，受財力的限制，實施價內補貼的地區同樣要實施總量控制，這樣如何分配價內補貼糧數量仍然是一個難題。其次，測算各地糧食的市場價格也非常困難。實施價內補貼方式的河南省，把全省劃分為4個價區，每年由物價部門對4個價區6月至8月的夏糧價格進行監測和測算，把3個月測算的價格平均計算，即為各價區當年的市場價格。由于在實際中市場價格頻繁波動，價區內各縣市的市場價格也有差異，容易造成補貼資金的流失，也帶來各價區國有糧食企業的苦樂不均。第三，給個別糧食收購企業以可乘之機，借部分農戶沒有交售保護價收購糧之際，把市場價收購糧作為保護價收購糧，冒領財政補貼資金。此外，仍然存在國有糧食部門壓級壓價現象，以及由此帶來的國有糧食企業與其他收購主體不平等競爭的問題。

四、對農業直接補貼方式的幾點政策建議

1、抓住糧食流通體制改革的有利時機，建立對農民進行直接補貼的制度。隨著各個糧食主產區糧食購銷體制改革的推進，原有的保護價政策已經逐步被取消。在目前糧食生產總量平衡、豐年有余的形勢下，糧食價格波動難以避免，我國加入WTO后，國外廉價糧將對我國糧食價格產生很大的壓力，農民（特別是中西部以糧食生產為主業的農民）收入會受到很大影響。為了減輕農民的損失，把原有糧食風險基金的大部分轉為用于對農民的補貼，是改革糧食購銷體制和轉變農業補貼方式的題中應有之義。需要指出的是，原有糧食購銷體制難以維系的原因，是高達數千億并逐年增加的糧食積壓貸款和逐年增多的糧食購銷企業的虧損掛帳，糧食風險基金的現有規模對政府的壓力并不大。隨著原有的糧食購銷企業老庫存的消化，把這部分糧食風險基金轉為對農民的直接補貼是能夠實現的。

2、鼓勵地方建立不掛鉤的固定補貼制度。一方面，鼓勵或者要求各糧食主產省按照計稅土地面積對農民進行直接補貼。稅費改革后，各地對農戶的計稅土地面積和計稅常產進行了普遍的清查和登記造冊，為直接補貼提供了透明度很高的分配依據，計算簡單，便于操作，能夠獲得農戶普遍認可。另一方面，根據各省現有糧食風險基金的規模和計稅土地面積總量，確定一個適當的補貼標準，把補貼水平固定下來，可以有效防止各地政府今后降低補貼水平。在目前各級政府財政困難的情況下，防止這種傾向是很有必要的。按照計稅面積進行固定補貼，實際就是對原有農業稅及附加的抵減，為農村下一步稅費改革奠定基礎。

3、加大國有糧食購銷企業的改革力度，為轉變農業補貼方式創造條件。轉變農業補貼方式的一個實質就是把原來補給國有糧食系統的資金直接補給農民。加大國有糧食企業的改革力度，化解“三老”問題，成為糧食風險基金轉變用途的關鍵環節。因此要支持和鼓勵各地國有糧食部門采取各種措施，真正成為一個自負盈虧的獨立經營主體，參與市場競爭。同時協調農發行貸款政策，解決好改革后國有糧食企業的收購資金問題，讓企業平穩過渡，保證糧食購銷市場的穩定。 1我們在調查中發現，在部分糧食購銷市場放開的地區，農戶向國有糧食收購企業交售的糧食數量占其出售總量的比例僅為50%，或者更低。

2我們在調查中發現，地方政府，特別是省級政府之所以對糧食流通體制改革有很高的積極性，其中一個重要原因是可以減輕政府的財政負擔。所以防止地方政府把補貼方式轉變成財政減負的手段是非常必要的。

3包括省補貼資金和地市配套資金。

4湖南省補貼資金被截留，與政府在糧食補貼方式中動作大聲音小，及當地農業稅繳納方式有直接關系。

5主產縣市入圍標準是：前3年，中晚秈稻年均產量2億公斤以上，國有糧食購銷企業中晚秈稻年均收購量在0.5億公斤以上。公務員之家版權所有

6補貼標準確定的具體方法是：綜合考慮預期的市場價和農民收益水平，確定保護價（由于市場放開，實際是目標價格），再根據省財政糧食風險基金的承受能力，把補貼的標準確定為每公斤0.06元。

7具體做法是：將15億公斤價外補貼糧分為兩部分，一部分（7.5億公斤）按照17個縣市中晚秈稻的產量份額測算到縣市，另一部分按照17個縣市中晚秈稻收購量的份額測算到縣市。兩項相加，就是各個縣市的價外補貼糧數量。