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一、民主化公共行政的七條路徑

在20世紀40年代中期至60年代末，美國公共行政針對威爾遜—韋伯范式的“古典理論”或“正統理論”的質疑而發生的學科分化運動，民主制行政理論出場。這是解構官僚制化行政的第一波民主化思潮，它并不像有些學者所評價的那樣“曇花一現”，而是持續化的。當新公共管理出場后，民主化思潮之鋒芒所向又指向了它，它們的對立將是持久性的。但民主化公共行政也并沒有統一的綱領，有些方面甚至是沖突的，又有家族的相似性。從有關的文獻中，可以厘析出民主化公共行政的七條路徑。

1.新公共行政的民主化第一波新公共行政的基礎理論奠基者是民主理論家達爾和公共行政學家沃爾多。達爾批判了公共行政的泰勒主義和事實與價值的分離，強調了公共行政必須要有文化的、倫理的、歷史的視野。沃爾多從重釋公共行政是什么的視角，詮釋了“行政”是關于人類實踐的“理性合作”的一種，而更主要的是如何“獲得”理性合作。而“公共”不僅僅是“事務”的“結構—功能”之解釋，它應當與“文化”取得一致性，而且“文化”更為根本。追隨沃爾多的一批青年學者在這條道路上進行耕犁。如弗雷德里克森從公民公共精神的本體論視角，以“樂善好施”［2］175作為公民精神的規范，重塑官僚人格——代表性公民，構建了高公民精神與高行政管理相一致的社區民主自治的民主化公共行政之路徑。

2.復合政體與交疊管轄的民主制公共行政此學派幾乎與新公共行政于20世紀同期出場。文森特•奧斯特羅姆是領軍人。他批判了美國憲法的解釋的模糊性。認為憲法包含了官僚制行政和民主制行政的雙重可能性。而官僚制作為選擇取向是因為聯邦黨人中的國家主義的黨派政治強勢使然，喪失了美國精神的根本——民主自治。“民主自治”才是聯邦民主的基礎，他借用列寧的話批評代議制民主是政黨派別的“清談館”和“俱樂部”。在重釋憲法民主之根基的基礎上，重構社區公民自治與州政府、聯邦的分權與復合的政體。在公共事物上交疊作用、服務于社區的民主自治。以“公共企業家精神”，亦即以公共利益為行動指向的公民性之精神［4］174-175，形塑“公民性”的官僚人格，構建了以社區為基礎的公民參與、選舉、監督、共同合作實現公共利益的民主制公共行政模型。他也規范了公共行政學者所要做的事情：提供“結社”學問的新政治學。

3.后現代公共行政后現代主義是歐洲大陸的產兒、北美的養子，這也是后現代公共行政在美國形成有影響力的學術流派之緣由。后現代公共行政的學者們雖然沒有統一的綱領，但在批判、解構官僚制，實現公共行政的民主化上是一致的。他們基本上借用現象學家胡塞爾的“生活世界”、海德格爾的“現象學詮釋學”、梅洛-龐蒂的“身體政治”、德里達的“解構”、福科的“話語實踐”、哈貝馬斯的“公共性”和“交往實踐”等概念，組合成基于社區自治的“話語實踐”民主理論，作為公共行政之取向。

4.新公共服務新公共服務理論的代表學者羅伯特•登哈特、珍妮特•登哈特認為，新公共管理在實務的領域大行其道，其市場主義之取向及其作為理論基礎的公共選擇理論悖逆了公民權、公共利益、公共性等公共行政之價值；“掌舵”而不“劃槳”之主張，是“主人”政府，而不是服務于公眾并以公眾為主人的政府。他（她）們認為，傳統公共行政已包含了公共服務的內容，在歷史上發揮了重要的作用，而且它仍然要發揮主要的作用，但其局限性在于片面地強化了“國家主義”，而忽視人之存在的社區。新公共服務理論以公民權理論、新公共行政理論、后現代公共行政理論為思想資源，視民主是公共行政的首要價值，構建官僚、公民團體、民選代表以及司法救濟機構在內的民主治理系統［4］79，官僚的角色是促進“話語實踐”與公共利益的聯結及其實現。

5.黑堡宣言學派的民主制公共行政理論此學派以古德塞爾的《為官僚制辯護》為藍本，發表了挑戰新公共管理的《公共行政與政治過程：轉變美國的政治對話》（簡稱“黑堡宣言”）而確立。黑堡學派反駁新公共管理視官僚制的無效率與才智低下，但也并不是一味堅持所謂韋伯理想類型的官僚制之合理性。認為官僚制這種精細化的行政組織錯置于循環民主論的政黨斗爭中；應重釋憲法的民主價值，使官僚機構和官僚效忠于憲法，這是首要的，其次才是回應獲勝的民選官員。憲法激活了一個自由民主社會團結的“契約”，它是關于權利與義務的約定，官僚機構生于斯、服務于斯，代表人民效忠憲法，扮演“賢明的少數”，使社會的利益和價值沖突保持動態的平衡。公民的參與與官僚機構的回應，激活社會生活的民主化治理路徑。

6.治理的民主化途徑治理（governance）并不是新的，傳統意義上與管理、統治互替。因此“治理”在不同的語境中具有殊異的指謂。但治理的民主化途徑，強調了與新公共管理等同的治理之不同，“是在眾多不同利益發揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃”［5］16。“善治”是指治理的“應然”取向，強調的是互動性的網絡組織，政府和官員是核心，但并不是主宰，是組織、動員的領導者。以平等、認同、透明、回應、道德、責任等范疇構成善治的行動過程，實現公共利益。

7.社會建構主義的民主化公共行政此學派被西方有的學者視為“新公共行政”的傳人，但社會建構主義的公共行政具有其獨特性，整合了現象學的詮釋學、法蘭克福學派的社會批判理論、后現代公共行政的話語實踐、新公共行政的理論、知識社會學的理論資源。認為人類實踐是各個人都置身其中的互動、溝通、對話的理解境域，采取一致行動的組織不是一個固定化的“科層”制的精英組織外于公眾，而是公眾成員主體間性的話語實踐創造了組織的現實。公共行政的一致行動就是官員與民眾共同學習和持續性的參與、協商的話語實踐。

二、民主制公共行政與新公共管理的差異

民主制公共行政與官僚制化的公共行政是對立的，這是德國社會學家馬克斯•韋伯所做出的判定。在一個民主制的國家，大眾參與和共同管理的行政必然陷入價值沖突、混亂不堪的境域。因此在現代民主政治的國度，價值與事實相分離的兩個領域，以代議民主的議會斗爭框定“價值沖突”、平衡政黨政治；而公共行政所框定的是“事實”的、理性的領域，理性官僚制作為合理性的根基在于法律合理性，科層化的權力資源配置和官僚對法律的效忠、價值中立、對大眾不偏不倚、無情無義的機器般運行是效率的、無矛盾的，與社會公平的大眾意識相一致。韋伯所得出的結論是：民主訴求催生了理性官僚制，但官僚制一旦發展起來，就讓大眾走開。但韋伯的理性官僚制只是“理想類型”的理論預設，而在現實中是難以存在的。從經驗上，美國隨著“新政”的大政府興起和社會事務的復雜化，官僚政客化、政客官僚化的雙向驅動，行政官僚在法律、規制、政策、執行等方面的能動性，官僚并不是無情無義的非人格化的機器，也不是“胡蘿卜加大棒”的工程師心態。因此西蒙關于“有限理性決策”之模型的提出，并非是純理論的預設，而是經驗的，將社會心理學的知識引入“行政人”的研究所取得的成就。民主制公共行政與新公共管理以瓦解官僚制為己任，但二者在以下兩個方面顯明其差異性：

1.關于出場路徑

民主制公共行政建基于人類實踐的合作理性的假設之上，是在倫理的文化、人性之傳統之中的。以此理解的行政即是“試圖獲得合作理性”，而非理性既不可能排除，也不可忽視。交往實踐的主體間性的差異、認同、協商是合作理性生成于“生活世界”之本體的“集體行動”的合法性源泉。以“好公民”，即“樂善好施”為公民的規范性假設，形塑官僚的公民性人格。“公民性”是官僚的人格規范，它指謂了以公共利益維護、實現的公共精神的價值向度和具有平等、博愛的職業精神、專業技能的統一，在公民、利益相關者、各種機構的大系統中成為領導者和服務者，但并不是主宰。在上述的民主化公共行政七條路徑中，這些是基本的。新公共管理的出場路徑較為復雜。在實踐的路徑上，是指受新自由主義意識形態支配的里根—撒切爾主義政黨所領導的政府改革運動。1991年，英國學者胡德所撰寫的對這場運動的評估報告中予以“新公共管理”（NewPublicManagement）的標簽，并描述為七個方面的特征。其核心的理念是“各級政府為實現經濟、效率、和效能的‘3Es’作出決定性的努力”［6］2。因此它又被稱為“管理主義的”、“以市場為本的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業型政府”等。在學術領域，學者們對新公共管理無論是輕視、贊譽還是批判都在反思詮釋的語境中探尋新公共管理“新”在何處？美國學者羅森布魯姆認為，威爾遜所開辟的道路就是公共管理，與公共行政同義。“新”是相對于其而言說的。

澳大利亞學者歐文•休斯認為，在傳統的公共行政中，公共管理是作為技術層面的功能分支，新公共管理就是把“管理”提升到行政之上，使行政作為其“執行”的分支領域。美國學者尼古拉斯•亨利在厘析公共行政學科從政治學、普通管理學和工商管理學科分離運動中，后者稱公共行政為公共管理。美國學者費斯勒和凱特爾判定，將公共行政包含于一般管理之中的是社會學家、組織研究專家和商學院的管理學者。［7］8因此，公共管理在西方有四種不同的路徑：（1）作為公共行政同義的公共管理；（2）來自政策學派的公共管理；（3）來自普通管理學和工商管理學科的公共管理；（4）作為治理的公共管理；（5）重塑政府學派的公共管理。分析新公共管理與這幾種公共管理的關系存在著辯難。休斯等人證明公共管理不同于公共行政的焦點是行政（Administration）與管理（Management）的差別問題，這只是語義學上的。古德諾也說明了英語的“行政”之模糊性，人們往往誤解為執行，他所強調的是管理之意［8］11；另一方面威爾遜又指出了政治是行政的方向，但不因此而是政治，行政是法律的執行，但不因此僅僅是執行法律，這顯然也是強調的管理之義。因此在語義學的語境中厘析公共行政與公共管理的差別收獲甚微，只是強調了詞義的哪一方面為重音符的問題。新公共管理的命名者胡德稱它是“新泰勒主義”的“新瓶裝舊酒”，主要指涉它試圖復興科學管理的路徑。但新公共管理還是有“新”之處的。

在西方的學者中，傳統的公共行政與公共管理無實質的差別，關鍵在于它是基于政治學途徑的。奧斯特羅姆指認，它是屬于進步政治運動的“政治科學”之途徑。而新公共管理正是基于管理學的學科基礎，這也是新公共管理試圖被學科化而尋找新的理論資源的努力取向。來自政策學派的公共管理、作為治理的公共管理、重塑政府學派的公共管理都與新公共管理有著差別，雖然有的學派申明對新公共管理的糾偏，但與新公共管理也有一定的相容性。關鍵在于：新公共管理在理論上所采取的“理性人”假設與民主制行政學派的人性假設不同。盡管新自由主義不再以“人是自私的”作為立論的根據，轉而采取個體主義的方法論，人既不是自私的也不是利他的，是追求利益最大化的。這一假設產生三個問題：（1）公共利益不存在，所謂公共利益就是私人利益的最大化，因此公共機構宣稱代表公共利益，是欺騙，阿羅的不可能定理是典范；（2）集體行動不可能，奧爾森的集體行動的邏輯是理論典范；（3）官僚機構和官僚都是以預算最大化為行動指向，與政黨形成“雙邊控制”，生產的公共產品大多是無效的，尼斯卡寧的官僚的批判理論是典范。從這三個方面來看，新公共管理的鋒芒所向是對官僚制公共行政的批判，所選取的道路是獲勝的政黨“掌舵”。而民主制公共行政所批判的就是政黨對公共行政的掌控。從民主化公共行政所追求的實質民主和對政黨政治的不信任的態度來看，它就是反民主的。

2.關于政治與行政的關系

政治與行政的關系是西方特別是美國公共行政發展中的中軸問題，學術上的爭論及對實務取向上的反思、詮釋、批判都與這對范疇有關。常識性的問題是：威爾遜——韋伯范式的理性官僚制是建立在政治與行政二分法基礎上的，它是由哲學家休謨關于價值與事實二者之間不可相互推論之命題轉換到社會政治、經濟生態中。代議制民主是價值的領域，而公共行政即是關于“事物”的“事務”領域，正如“與共和黨修路有什么不同”一樣，它是“事實”的問題，或是工具理性的問題。馬克斯•韋伯斷定在現代民主社會中價值理性與工具理性的沖突難以和解，因此政黨在政治斗爭中的沖突與平衡必然導致理性官僚制這種合理合法型的統治形式，它的工具理性和價值中立排除了公共行政的沖突與矛盾，達到無矛盾性的運行。但是，這一常識性的問題卻往往忽視這些學者所說的政治指謂的什么？韋伯有明確的論斷，政治是關于謀取、獲得、經營國家權力的行動，而“權力”與“權威”又有差別，前者在民主社會依據法律所具有的支配力，而后者是基于人們的自愿認同、服從所形成的。

但在威爾遜的文獻中對政治的界定是模糊的。他在政治哲學與政治科學的關系中討論“政治”概念，并沒有明確區分廣義與狹義，而在言說行政并非政治之時，又沒有明確他所說的此政治是“政黨政治”。這種模棱兩可性，到古德諾已經澄清了。“‘政治’一詞在這里的含義，不是大多數政治著述家所認為的那種含義……‘從狹義和較常的意義上說，政治是公民中的政黨組織指導或影響政府政策的行為或職業’……它就經常不顧倫理道德的區別而特別包括那些左右公共輿論，吸引和引導選民，以及獲取和分配公職位職權的藝術。”［8］10-11顯然，威爾遜所說的“政治”也是狹義的“政黨政治”。但不僅如此，威爾遜、韋伯、古德諾所說的政治還包括大眾政治，也就是公民參與行政管理的政治。新公共服務的理論家登哈特認為，威爾遜所強調的政治與行政分離只是限于高層或國家層面，這似乎為社會事務層面的民主制追求留下了遺產。的確，威爾遜在說完政治不是行政之后，緊接著就說：“這是高層權力的區別界限。”［1］4但威爾遜在論說人民在公共行政中的角色時，只限定于輿論評判上，而且他指出：“只有當一個國家的全部行政機關與人民、人民領袖以及其普通工作人員的共同政治生活隔離的時候，官僚制組織才能生存，官僚制組織的動機、目標、政策和標準必然是官僚性的。”［1］21

這如同韋伯所說的官僚制行政會讓大眾走開是一致的。民主制公共行政的核心理念：公共行政是政治的。這里所說的政治更主要是指大眾參與共同治理的政治，而非政黨政治。這種政治概念，是吉登斯劃分解放的政治與生活的政治兩種政治形態中的后者。因為前者是一部分人解放另一部分人，或為部分人解放、管理大多數人的政治，它主要是由政黨代表的議會制民主的形式民主；而生活政治即是公民直接參與、共同治理的自治，而不是“他治”。新公共行政的奠基人沃爾多關于公共行政是關于歷史的、文化的、倫理的人類實踐之“試圖獲得合作理性”的智慧之論斷，鼓舞了民主制公共行政探尋者們從古希臘雅典的公民民主，古羅馬的共和制民主，托克維爾對美國新英格蘭鄉鎮民主自治的評價中挖掘理論資源。盡管奧斯特羅姆重視了公共選擇理論及其官僚批判理論，也提出公共企業家精神作為代表性公民的假設，但他在統合托克維爾的社區自治的民主理論、杜威的社群共同體的“道德民主”而非“利益民主”的理論中，排斥市場主義和政府獨攬公共事物之“大政府”，強調的是“聯合生產公共產品”之取向。民主制公共行政主要是在重建規范政治學并以其為途徑，“公共”的結構是以“共同利益”為核心的共同參與、共治、共享和責任分擔，即民有、民治、民享。新公共管理是政治的還是非政治的，這是一個焦點問題。新公共管理的贊賞者、辯護和旨在學科化的學者，聲稱它是非政治的。但一個悖論性的問題是：新公共管理的主張都是淡化法律和程序，結果是強化政黨對公共行政的控制。

三、民主制公共行政與新公共管理融合的可能性

民主制公共行政與新公共管理都是西方公共行政（學）發展史中所出現的現象，根源于西方民主的國家制度與社會生活形態及其二者之間的關系。它們的對立是暫時的，還是永久的？可以斷定，在學術流派、學科化的取向中，可能是永久性的，但二者可融合的時空不僅僅是學術流派的，在實務領域融合的可能性會更強勢。來自于民主制公共行政以外的學者往往對其評價是規范有余，應用不足或實證性不強。對來自新公共管理之外的批判更為苛刻，英國學者胡德對新自由主義途徑的公共行政改革予以“新公共管理”的命名，本身就有貶意。傳統公共行政學派是高級公務員和有成就的學者構成的學術共同體，對新公共管理表現出“只聞其名，不知其意”之輕視。“‘新公共管理’的標簽只能是一種大雜燴的描述而不能成為自成系統的理論，這一提法沒有前提、立論、思辨、論證的過程，有時甚至前后矛盾。”［1］157這一批評符合新公共管理運動的實情：以強烈的問題意識為出發地，注重解決問題的方法，這是它本身的不足之處。民主制公共行政的學者們，雖然沒有共同認可的民主制公共行政的學科體系，但在基于人類實踐的“合作理性”的規范性假設上是一致的，這也是批判管理主義、新泰勒主義的出發地。但是新公共管理也并不是一無是處。它所強調的“3Es”精神也是民主制所應借鑒的。可以斷定，民主制公共行政與新公共管理之融合的可能性具有較強的時空域。

1.關于學術流派、學科的問題

美國百余年公共行政學史不缺乏理論，但并沒有一致認可的理論，這與美國的總體學術生態相一致。在20世紀40年代末以來，公共行政一直在學科分化和雜化中發展。傳統公共行政學派、公共政策學派、公共管理（管理學途徑的公共管理），以不同的學術團體、學術期刊、學術取向而形成差別，就公共政策學派來說，又區分為政策制定和政策執行兩個派別，后者關于執行的網絡化模型又與管理學派有相近似性。美國學者斯蒂爾曼教授分析“二戰”后，公共行政理論每隔20年就出現新的理論焦點和學術流派。20世紀的后十年出現了六大派別：重塑學派、社區學派、弗吉尼亞理工學院重構學派（黑堡學派）、闡釋學派、方法論建構學派、新官僚分析學派。［9］36-38這些學派的志趣都在試圖創新。另然這些學術流派往往被稱之為不合主流、不科學的學術玩家。［9］40但都有可能成為政治家的工具，在公共行政實踐需要上會有相融性的組合。

2.關于官僚制的問題

民主制公共行政并沒有把理性官僚制作為其主要的敵手，它是把代議民主制或環式民主制條件下，作為政府工具的官僚制作為敵手。試圖以社會生活的“共同網絡”為基礎，以代表性公民的假設重塑官僚這一特定的職業角色，使其置身于民主治理公共事務的場域之中。這一努力主要集中在解構作為政府工具的官僚制，而重構作為公民工具和公民“掌舵”的新的組織形態，或者說，是把政府工具的或統治所需要的官僚制，重塑為受“公民性”倫理規范約束的“代表性官僚制”。古德塞爾和弗雷德里克森為“官僚說好話”之辯護正是這種努力的典范。新公共管理對官僚制的敵視以至辱罵，可以與巴爾扎克的《公務員》文學作品中的視官僚為“侏儒”“白痞”相媲美。但是新公共管理在葬送官僚制的喧囂中，摒棄它了嗎？不僅沒丟棄，反而在對其文官制的價值中立性之喪失（政黨政治的）中，走向了政黨化的工具理性的官僚制，實質上是“經濟人”和“經理人”的官僚制。這是新公共管理被詬病的癥候之一。但是，新公共管理所強調的對結果負責的責任機制也有其價值，這也是民主制公共行政理論所缺環的。

3.關于政治與價值的問題

民主制公共行政秉承了國家與社會二元論的觀點，視政府（廣義的）為工具，而基于社會“生活世界”的價值與政治（生活的政治）的一致性，重構民主制行政理論。但是，它并不是消滅代議民主制的國家，而是使國家與社會生活的分界及功能性的設置保持分屬，代議民主制或環式民主是需要的，但其功能要設定在一定的限度內，官僚這一特殊的職業角色是需要的，但要效忠于公民，而不是政治黨派。新公共管理的要害在于：以“與政治無關的”障眼法，推行了政黨的意識形態。傳統的公共行政在政治（政黨政治）與行政的分離中，對選舉獲勝的政黨具有重要的牽制作用。這一功能之喪失，服務、服從于選舉政治和官員任命的親黨派性的“分肥制”之死灰復燃，必然受到民主理論的批判。因此，新公共管理被學科化也要走出政黨意識形態的困境，也必須在民主之根基上構建學科體系。政治與價值的關系問題，是西方公共行政難以處理的問題。從政黨政治來說，與價值的一致性沒有什么問題，選舉政治受約于人民的價值期待，但反政黨政治的視角又批評地指認，人民是受政黨意識形態所形塑或建構的。所以視公共行政為科學，公共行政的官僚機構和官僚就應是價值中立或價值無涉的。這在西方競爭性選舉政治的生態中，公務員的價值中立是有意義的，適應其政治生態更具有現實性。理解價值可以從預設性或形而上的和工具的兩個層次，從基于人類的實踐理性“合作”的應然之“好”出發，必定是在“人作為人”或“人成為人”的內在性的預設開始，它是內在價值；而以“客體滿足主體之需要“之理解的價值，只能是在結果的預測中或實質的結果評價中獲得，它是工具性的價值。民主制公共行政從基于人類實踐理性之“合作”的內在價值出發，但不可忽視工具性的價值；相反，新公共管理或管理主義不能過分強調工具價值，而無視內在價值。