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一、問題的提出

（一）一組數據

數據一：從河南省高級人民法院最近制作的《2010年全省法院行政案件司法審查報告》中發現，2010年河南省行政機關敗訴占到了很大的比例。河南省共受理審行政訴訟案件16634件，比2009年增加2002件，增長率13.7%，受案數量居全國第二位。其中，土地、房屋登記、工商、勞動保障類案件9546件，占受案總數的57.4%；受理政府信息公開、資源和環境整治等新類型案件1618件，與2009年相比增幅明顯。在審結的一審案件中，以判決方式結案2536件，行政機關敗訴1103件，占判決結案總數的43.5%，敗訴案件主要集中在房屋登記、城建等部門；如果加上撤訴案件中行政機關行為違法或不當的案件，行政機關的實際敗訴率為審結一審案件總數的46.2%。綜上，我們可知2010年河南省行政訴訟案件行政機關敗訴率較高。①

數據二：根據廣西壯族自治區高級人民法院的2010年度行政審判“白皮書”透露的信息我們可以看出，在廣西，土地、林權等資源類行政訴訟案件不僅數量最多，敗訴率也一直處在各類行政訴訟的首位，連續三年都在60%以上。2010年度，廣西全區各級法院審結的行政案件中，行政機關最終敗訴337件，其中資源類案件敗訴193件，占全部敗訴案件的64.12%。需要特別指出的是，土地、林業行政裁決案件敗訴高達178件，占全部敗訴案件的一半以上。前兩年的情況比這還要糟糕。2009年，資源類案件共敗訴302件，占全部敗訴案件的83.19%；而2008年的資源類案件共敗訴332件，占全部敗訴案件的70.94%。②

從上述數據我們不難看出，行政訴訟成了糾紛解決的一種重要方式，但是其中行政機關敗訴占了相當大的比例，當然也存在很多的原因，如有的行政機關既不在法定期限內提交證據，也不向人民法院提出書面的延期舉證申請；極個別行政執法人員不排除存在與原告惡意串通，故意不提供證據損害第三人利益的情況。③當行政機關敗訴又拒不履行生效判決義務時，法院的執行問題成了一大難題，然而行政訴訟的執行措施對執行起著至關重要的作用，完善行政訴訟執行措施成了問題的關鍵。因此，筆者認為在未來的《行政訴訟法》修改時有必要對行政訴訟的執行措施進行修改，只有這樣才能不斷地滿足社會發展的需要。

（二）行政訴訟的執行措施的基本問題

1.行政訴訟的執行措施概述。行政訴訟執行是指執行機關對已生效的行政案件的法律文書，在義務人逾期拒不履行時，依法采取強制措施，從而使生效法律文書的內容得以實現的活動。④行政訴訟執行措施，是指執行機關實施強制執行時所采取的具體手段和方法。執行措施的正當與否直接涉及被執行人的人身和財產的限制和處分，因此必須由法律明文規定，不能由行政機關任意創造。⑤

2.對行政訴訟的執行措施的法條分析。《行政訴訟法》第65條第2款規定：“公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機關可以向第一審人民法院申請強制執行，或者依法強制執行。”根據這一條的規定，我們可知由法院對公民、法人或其他組織強制執行的，采用民事訴訟法中的強制執行的措施，如凍結、劃撥、查封、扣押、拍賣等。根據《行政訴訟法》65條第3款規定：“行政機關拒絕履行判決、裁定的，第一審人民法院可以采取以下措施：（1）對應當歸還的罰款或者應當給付的賠償金，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；（2）在規定期限內不執行的，從期滿之日起，對該行政機關按日處50元至100元的罰款；（3）向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；（4）拒不執行判決、裁定，情節嚴重構成犯罪的，依法追究主管人員和直接責任人員的刑事責任。根據這一條規定，我們將對行政機關強制執行的可以簡單歸納為四種：劃撥、罰款、提出司法建議、追究刑事責任。首先，通過對《行政訴訟法》第65條第2款和第3款的對比，我們不難看出，對公民、法人、其他組織和對行政機關在進行執行當中并不采取同樣的方式；其次，針對行政機關的行政訴訟強制執行措施明顯在種類上少于、在程度上輕于針對公民、法人和其他組織所采取的民事訴訟強制措施；最后，我們還不難看出針對行政機關的行政訴訟強制措施明顯已經落后于時代的發展，亟需進行修改。

二、行政訴訟的執行措施修改的法理依據以及存在的問題

（一）法理依據

1.正義的要求。比利時法學家佩雷爾曼說，不管人們出自何種目的，在任何場合下使用“正義”的概念，正義總是意味著某種平等，即給予從某一特殊觀點看來是平等的人，即屬于同一范圍或階層的人同樣的對待。至于這個范疇屬于什么是無關緊要的。⑥公民、法人、其他組織與行政機關都是行政訴訟的當事人，因此它們屬于同一范圍，應當受到同樣對待。根據《行政訴訟法》的規定我們可以看出，對一方當事人———公民、法人其他組織適用一種較為嚴厲的民事訴訟執行措施，對另一方當事人———行政機關又適用另一種較為寬松的執行措施。這違背了法律面前人人平等的原則，這種規定不利于行政訴訟正義的實現，不利于社會正義的實現。行政訴訟法的基本原則之一就是當事人的訴訟地位平等，這一原則反映在執行上，就是執行申請人與被執行申請人的訴訟法律地位平等。雙方都應當受人們法院裁判的約束，都有義務自覺履行法院的生效裁判，對拒絕履行的都應當承擔相應的法律后果。⑦因此，在合適時機修改目前《行政訴訟法》中關于執行措施的規定是符合正義的要求，也是和諧社會的要求。

2.人權保障原則的要求。縱觀發達國家的執行措施，無論是民事訴訟還是行政訴訟，普遍特點是執行措施日益表現出注重人權保護的發展趨勢，即在強化和增加執行措施的同時，限制或禁止不文明、不人道的執行。2004年3月14日，我國憲法修正案首次將“人權”的概念和“國家尊重和保護人權”引入憲法。這表明國家對人權共同標準認可的轉折。尊重和保障人權是人類文明的標志，是一切進步法的基本特征。⑧《行政訴訟法》作為憲法的“子法”，必須充分尊重和保障人權，只有這樣才能體現憲法的宗旨和精神。在現行行政訴訟執行的有關立法和司法解釋中，盡管有的條款也體現了人權保障的理念，但仍顯不足。尊重和保障人權也是和諧社會的基本特征，也是實現和諧社會的前提。因此，在修改行政訴訟法之際，從人權保障的角度提出行政訴訟執行措施，有利于正確認識和處理實現行政機關和行政相對人之間人權之間的關系。

3.和諧社會的要求。和諧社會應當是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。在建設社會主義法治國家的過程中，社會各方面的利益得到妥善協調是解決社會矛盾、實現社會公平正義的重要方面。和諧社會要求一切國家機關以人為本、為人民服務。《行政訴訟法》區別對待不同的當事人，不僅違背了法律公平原則，而且損害了法律的尊嚴，不利于對行政機關執行的實現，也不利于社會矛盾的解決。并且行政訴訟法的這一規定使司法在面對行政機關不履行行政判決的時候，不能運用有效的措施來有效地執行，極大地損害了司法的權威，不利于社會秩序的穩定，更不利于和諧社會的構建。

（二）在執法實踐中存在的問題

根據我國《行政訴訟法》的相關規定，對行政機關和行政相對人采取不同的執行措施存在著很多問題。

第一，因為行政訴訟執行措施，應當是由法院決定并采取的，而且應當是在該行政訴訟程序中進行的，從該條條文可以發現，法院能運用的執行措施有強行劃撥、罰款、司法建議和追究刑事責任四種，但真正屬于直接執行措施的只有強行劃撥和罰款兩種。首先對于罰款而言，根據現在的社會生活水平，每日50元至100元的罰款顯然不足于督促行政機關及時履行非財產性責任。罰款金額太低且對相關責任人來說是間接性措施，約束力不強。根據我國《民事訴訟法》可以看出，對法人等社會組織的罰款金額已經修改為1萬元以上，30萬元以下，然而行政機關卻只面臨最多每日50至100元的輕微處罰。其次，罰款是由行政機關的財政承擔，而很多情況下行政機關怠于履行判決義務的原因是相關人員或單位領導故意刁難所造成，如果罰款落實不到個人身上，就算罰得再多也沒有效果。此時不僅不能扭轉目前執行難的現狀，還會使得公共財產白白被罰沒掉，損害了公共利益。

第二，關于司法建議。雖然司法建議是由行政訴訟中的法院提出的，但法院提出的僅僅是一種比較正式的建議，并不是一種有強制執行力的決定。毫無疑問，這種建議本身不具有任何強制的性質，它不是由法院決定，而是由接受建議的行政機關根據行政機關工作人員的有關職務規范來決定適用的。根據廣西壯族自治區“白皮書”透露，司法建議數量大幅增長，但反饋率仍然偏低。據不完全統計，2010年度全區各級法院在行政審判中共提出司法建議128條，但是反饋率僅為39.06%，只有50條司法建議收到了行政機關的反饋。⑨可見司法建議的執行力相當薄弱。再則，人事、監察機關收到司法建議后，在什么時間、以什么樣的方式對行政機關不履行判決的行為做出懲戒，在《行政訴訟法》里也沒有明文規定。

第三，關于追究刑事責任。該條第四款規定的“情節嚴重者，可追究相關責任人的刑事責任”對訴訟執行的實際作用不大。原因是法院不能在行政機關一出現拒不履行的情況下就及時追究其刑事責任，而必須要達到情節嚴重的程度。什么是情節嚴重，什么情況可以視為情節嚴重，情節嚴重的具體量化標準是什么，不同的情節該如何對待這些問題，《行政訴訟法》和相關法律都沒有給出可供參照的答案，不利于法官的實際操作。再則，雖然是由法院裁判的，但是，它并不在本行政訴訟程序中進行，而是在另外的刑事訴訟程序中進行，是否構成犯罪是由刑事法律規范來規定、調整的，不是根據《行政訴訟法》的規定就可以直接決定的。

三、完善行政訴訟的執行措施

近年來，在執行措施方面，有學者主張在行政機關不履行判決時，由法院通知該行政機關的上級機關督促其執行，并將執行結果書面反饋，還可以在政府公報上公告，對相關責任人追究行政法律責任，嚴重的追究刑事責任。⑩根據前文分析，筆者認為，目前《行政訴訟法》對行政機關與對公民、法人、組織所規定的執行措施是不適應時展的，應當及時進行修改。建議如下：

第一，提高對行政機關怠于執行時罰款的金額。2008年4月的頒布實施的《民事訴訟法》規定在民事訴訟執行中，對單位怠于執行時的罰款金額提高到了人民幣1萬元以上，30萬元以下。該額度是參照我國目前的經濟發展水平修改的，跟之前的額度相比更能對相關單位產生威懾力。然而《行政訴訟法》，目前對行政機關拒絕履行時罰款的金額僅為每日50元至100元，也就等于說當一行政機關怠于履行生效判決義務的時間超過一百天以上，對其罰款的額度才可能達到1萬元。這種低額度是參照上世紀80年代末國家在制定《行政訴訟法》時的經濟水平做出的，現在時間已經過去了二十多年，我國的國民生產總值已經是當時的幾番，據調查2011年上半年我國GDP上漲了9.6%，預計2011年我國GDP將超過43.5萬億元，國家對行政機關的財政撥款也是二十年前的許多倍。雖然國家對不同種類、級別的行政機關財政撥款有數額差異，但是整體上各行政機關每年獲得的辦公經費同二十多年前相比仍有很大的增幅。因此對公權力主體的罰款仍然采用二十年前的標準，額度明顯偏低，不能產生足夠的強制力和威懾效果。對此，有的學者建議將其額度提高到和民事訴訟執行罰款一樣的水平。然而筆者認為對公民、法人或者其他組織所規定的措施以及能夠執行的財產范圍與行政機關不應當完全相同。因為行政機關是國家職能機關，是為社會管理服務的機關，它的財產是實施管理行為、履行管理職責的條件保障，如果不加以區別地對待，就會損害國家利益與公共利益，不利于社會的秩序與國家管理職能的正常運轉。所以，行政訴訟法規定對行政機關所采取的強制措施與執行財產范圍是不同于對非行政機關的個人或組織的。11筆者建議根據我國經濟的發展和行政機關經費的增加，畢竟行政機關屬于公權力主體，主要職能是為了公共服務，應當將其額度提高，但是應當略低于民事訴訟，可以嘗試1萬元至20萬元，既能起到督促行政機關履行義務的目的，又能夠保障行政機關正常工作的開展。

第二，我國《行政訴訟法》目前只規定了法院能對行政機關的罰款，而對相關直接責任人卻不能采取罰款、拘留措施。但是，行政機關怠于執行的在許多時候就是行政機關工作人員故意不履行或不恰當履行職權行為造成的，因此對行政機關懲罰的同時應當明確相關人員的責任，對其采取一定的直接措施。只有這樣，才能更好地敦促相關人員及時地履行法院判決要求的義務，從而保證執行申請人的利益。如在英國，法院可對當事人處以藐視法庭罪。尤其是對于公然違抗法院明確命令的行政官員，法院可以以藐視法庭罪追究其責任。12因此，我們可以借鑒新《民事訴訟法》第一百零三條規定的對相關單位責任人員妨礙民事執行的處罰措施，在行政訴訟中規定當相關責任人無正當理由拒絕或妨礙法院判決執行的，法院可以對該直接責任人罰款；若仍然不予配合執行的，法院可以對其進行拘留。罰款的具體數額以及拘留的時間長短可以參照《民事訴訟法》的相關規定，情節嚴重時追究相關責任人的刑事責任。

第三，完善當前司法建議制度。目前司法建議在實踐當中并不能得到完全履行。根據廣西壯族自治區“白皮書”透露，司法建議數量大幅增長，但反饋率仍然偏低。據不完全統計，2010年度全區各級法院在行政審判中共提出司法建議128條，但是反饋率僅為39.06%，只有50條司法建議收到了行政機關的反饋。13筆者認為應當縮小司法建議權的適用范圍，將司法建議的拘束力和強制力加強。具體辦法是規定行政訴訟中只有在對當行政機關怠于執行的涉案金額達到一個比較大的額度(具體額度各地區法院可參照本地經濟情況決定)或者不履行判決中的作為義務情節比較嚴重時，法院才可以向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。這里，法官可以根據具體案件進行裁量。同時《行政訴訟法》要明文規定，接受司法建議的機關必須在7天之內對行政訴訟被告怠于執行的行為作出相應形式審查，一旦法院建議的內容無誤就立即向相關行政機關發出執行法院判決的命令。總之，司法建議權的強制力加強后，司法建議一經出具，相關行政機關就會在行政系統內部的權力約束下迅速履行判決義務，有利于執行申請人的利益在較短時間內得到實現，也使法院能通過這種方式對行政機關藐視判決的行為進行有效懲戒。當然，任何一項權力都有被濫用的可能。為了保證法院合理使用司法建議權，可以賦予檢察機關對司法建議使用的監督權，確保這項權力不被濫用，并且真正得到實現。

第四，關于《行政訴訟法》第六十五條第四款的追究刑事責任的做法應當明確規定。由于對刑事犯罪的起訴需要由公訴機關提起，加之該罪針對的主體是行政機關的公務人員，所以其偵查和起訴都應當由人民檢察院完成。但是如何具體操作，法條并未作出明確規定。因此，應當完善該款規定，使其具有可操作性。具體辦法是當出現需要追究主管人員和直接責任人員的刑事責任時，負責執行的法院工作人員首先將相關人員涉嫌犯罪的相關材料交與該案承辦法官。該法官應當在收到材料后3日內將其全部移交給同級的檢察機關，由檢察機關按照刑事訴訟法的相關規定展開偵查起訴活動。同時，對該行政訴訟判決內容仍然未實現的，法院應當繼續采取措施促使相關行政機關履行判決義務。