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公權力機關與非公權力當事人地位不平等是在行政法律關系中產生的。在行政相對人提起行政訴訟后，雙方當事人———作為原告的行政相對人和作為被告的行政主體———在訴訟活動中所享有的權利和承擔的義務盡管不盡相同，但從訴訟主體的角度而言，二者的訴訟地位是平等的，這是訴訟活動中立性、衡平性的體現，是辯論主義的基本要求。行政機關在行政活動中所享有的某些權力折射到訴訟活動中來，轉變為方便其行使某些訴訟權利的強大工具，證據收集這一關鍵性訴訟活動中就存在著這個問題。行政訴訟中雙方當事人在形式平等掩蓋下的實質性不平等的訴訟地位對于引發根源———行政活動的基本屬性而言是不可避免的，但對于影響范圍———訴訟活動而言是有著不利影響且應當盡力彌補的，不可否認這種狀況在理論上和實踐中都難以根本扭轉，但在訴訟證據領域使其弱化有著現實性和可能性。

一、行政訴訟證據與行政證據的形式性和實質性關聯

我國行政訴訟是對具體行政行為是否合法的一種審查活動。既然如此，行政訴訟或司法審查也事實上成為行政程序的“上訴審”，并受“上訴審”規則制約。①從程序的先后順序來看，先有行政程序后有行政訴訟程序。行政管理都需要經過行政程序，但不一定要經過行政訴訟程序，只有少數行政行為才會被提起行政訴訟。②在行政訴訟中，雙方當事人訴訟地位上的平等具有形式性，在引發行政訴訟的導火索性活動———行政活動中行政相對人和行政主體地位的實質性不平等必定會影響到已經進入行政訴訟程序且地位角色已經轉化為訴訟當事人的原告和被告。行政訴訟無非是對一定范圍的，即因發生爭議而進入訴訟領域的具體行政行為由司法機關再認識、再評價、再確定罷了。③行政訴訟證據除具備訴訟證據的通常屬性外，還因行政活動的屬性和行政訴訟活動的特性而具備自身的特殊屬性。行政訴訟證據是指在行政訴訟中用于證明具體行政行為合法與否的相關事實和材料。而行政證據，也稱行政執法證據，指的是行政主體在行政執法程序中為作出具體行政行為，根據行政法律規范所設置的事實要素而收集、運用證明特定相對人法律行為或事實的材料。④由于我國目前尚未制定統一行政程序法，對行政證據的零星規定僅限于行政復議法、行政處罰法、行政許可法和治安管理處罰法等少量法律中，缺乏完整統一的規定。相比較而言，我國的行政訴訟證據規則則較系統，因此行政證據在運用過程中常常參照對行政訴訟證據的相關規定。

（一）范圍上的相交叉———行政訴訟證據和行政證據的承繼關系使得二者具有相當程度的同一性⑤

行政訴訟證據是以行政證據為本位的，而行政證據又是以行政主體為本位的。行政訴訟的本質是以一系列程序性活動的權威性來評判之前已經進行的某一公力性活動的程序及其實體結果是否合法得當，在行政活動中作為證據使用的某一證據材料在行政訴訟仍可發揮證據作用。某些證據具有雙重屬性，當它為行政機關掌握，作為作出具體行政行為的依據時屬于行政證據；當它被人民法院運用，用于查明案件事實，并據此作出具體裁判時，屬于行政訴訟證據。⑥因此在某些情況下行政證據和行政訴訟證據是相互重合的，部分行政訴訟證據直接來源于行政證據，許多材料在訴訟中成為行政訴訟證據之前已經以行政證據的身份在行政活動過程中被加以運用。所謂的行政訴訟證據，實際上是在行政程序中所產生的證據材料在行政訴訟這一特定程序中作為被審查的對象而已，⑦但二者的證明對象是截然不同的。從功能上看，同一證據材料在行政活動和行政訴訟活動中發揮完全不一樣的功能，這是行政證據的行政執行性和行政訴訟證據的司法審查性在價值作用方面有所差異的體現，是訴訟證據和非訴證據的實質區別。許多行政證據在進入行政訴訟程序成為行政訴訟證據后，鑒于行政活動的專業性和技術性，許多材料在作為行政證據第一次被使用時已由專業行政人員進行了專業性行政審查，因而在訴訟中對該證據的審點在于真實性、合法性和關聯性等方面而非專業技術層面。

（二）范圍上的不交叉———行政訴訟證據和行政證據二者之間無關聯，某些行政訴訟證據是用來證明某一行政證據真實、合法、關聯與否的工具行政訴訟證據從性質上分析屬于審查性證據，是通過對已經使用過的證據即行政證據進行復查，查明是否存在不合理或不合法的情況來判明以行政證據為支持依據的行政活動是否合法。毫無疑問，訴訟中的證據必定是一方當事人用來證明自己的主張或反駁對方當事人的主張。若訴訟主張所涉及的是關于行政活動中某一證據的真實性、合法性或關聯性問題，那么訴訟主張方據以運用的訴訟證據針對的便是相關行政證據的基本屬性問題。

二、行政訴訟證據種類的多樣性

行政活動的廣泛性使得行政訴訟證據從內容上看較為龐雜，在不同類型的行政案件中有著不同的種類。行政訴訟證據不僅包括相對一方當事人違法的證據即具體行政行為的事實依據，而且也包括作出具體行政行為的實體內容和程序過程及相關的法律文書，另外還包含了法律論據即規范性文件。可見，行政訴訟證據范圍比行政證據范圍要廣泛得多。⑧

（一）對行政實體問題進行證明的證據當對行政機關實施的具體行政行為違法與否進行證明時，凡是能證明行政機關作出的具體行政行為是否合法的事實和材料均屬于行政訴訟證據的范疇，其包括能證明行政相對人是否有違法行為的證據、證明行政機關實施具體行政行為的程序的證據、證明具體行政行為的實體內容的證據及證明具體行政行為是否侵害了公民、法人或者其他組織合法權益的證據等。

（二）對訴訟程序問題進行證明的證據譬如原告是否在法定起訴期限內起訴、當事人雙方是否有妨害訴訟行為的證據等。但是，對法律、法規、規章等規范性文件也可成為行政訴訟證據的淵源，目前尚存爭議。不少觀點認為，在行政活動中，法律、行政法規、部門規章和地方規章等常常成為行政主體作出具體行政行為的依據，到了行政訴訟中，規范性文件便成為用以證明行政機關作出具體行政行為合法與否的證據之一，盡管此種證據通常在刑事訴訟和民事訴訟中較為少見。規范性文件屬于廣義上書證的一個種類，行政訴訟法將規范性文件獨立出來，其目的是為了突出它的特殊地位和作用。因此，被告舉證責任的范圍包括作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件兩個方面的內容。⑨但《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱“證據規定”）第1條規定，被告對作出的具體行政行為負有證明責任，應當在收到起訴狀副本之日起10日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。

（三）現場筆錄是行政訴訟中特有的證據種類物證、書證、證人證言、鑒定結論、視聽資料及勘驗筆錄是我國三大訴訟法中都有所規定的證據種類，而特有證據種類只包括刑事訴訟中的被害人陳述、犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解及行政訴訟中的現場筆錄。現場筆錄是行政機關的工作人員在實施具體行政行為時，對現場情況、當事人陳述及證人證言等所作的記錄，其中對當事人、證人進行詢問后所作的記錄成為現場筆錄與勘驗筆錄的區別之所在。

三、書證的廣泛存在及對其的特殊認定規則

行政訴訟證據從種類和類型上看，很大一部分是以通知、票據、決定書等法律文書為表現形式、以具體行政行為的內容、實施過程和效力為本質的書證。此種現象的產生是由于行政主體對在某些行政活動中所實施的具體行政行為的表達是以一定的書面材料為載體的，具體行政行為最終表現為書面形式。行政機關是否實施了某一具體行政行為、如何實施該行政行為以及實施該行政行為的程序和效力都是通過該書面材料予以記載和表達的。據此，書證可謂是行政訴訟活動中一種常見的、重要的甚至是關鍵的證據種類。

（一）行政訴訟中原始書證和傳來書證易混同書證的易涂改性、易毀性及可復制性等特征在紙質型行政訴訟證據之上充分體現。行政主體在依職權行政活動中依法作出具體行政行為后，常常將通知、票據、決定書的副本提供給行政相對人而自己保留原件，此種旨在“自我控制命脈”的做法造成了通知、票據、決定書在轉換為行政訴訟證據后具有本該一致的原件和副本兩個版本。因此在訴訟過程中當原告提供副本形式的書證時，法院應通過將原件和副本的審查核對來首先判明該證據的真實性。

（二）對公文書證的優先證明力的否定在行政訴訟中，可用來支持原告訴訟主張的相關證據常常掌握于被告或與被告同系國家機關體系的其他行政機關中。現行法狹隘的賦予特殊公文書證較強的證明力。《證據規定》第63條規定，證明同一事實的數個證據，其證明效力一般可以按照下列情形分別認定：國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其他書證。筆者認為，行政機關在行政活動中常常為具體行政行為的作出制作一系列相關的公文文書，該公文文書若在其后的訴訟中成為被告用于證明具體行政行為合法的證據時，其證明力顯然不能不經法院的居中判斷而直接高于其他書證。首先，由于被告自己掌握著或與掌握著對其不利的行政訴訟證據的相關行政機關有著職務上或利益上的緊密關系，因而原告在向其調查取證時不可避免的面臨著一些不配合甚至是阻撓、拒絕。當其發現該證據在訴訟中對其不利時，往往憑著占有之便予以非法變更、隱匿或毀滅。譬如，在某些行政活動中，具體行政行為表現為書面形式，是以一定的書面材料為載體的。行政機關是否實施了某一具體行政行為、如何實施該行政行為以及實施該行政行為的程序和效力都是通過書面材料予以記載和表達的。其次，行政活動中的某些公文文書雖并非為日后成為訴訟中被告的某行政機關直接作出，但行政活動的級別性和相關性使得該公文文書可能是由其他相關行政機關根據該機關的申請和提交的材料所出的，被訴行政機關的主觀意識和效力影響在該公文文書仍有所體現。因此在行政訴訟中應對公文書證的優先證明力予以否定。公文書證的證明力優于私文書證是證據法中的一般性原理，但是行政訴訟中被告主體身份的特殊性使得對該原理的設計和運用應進行適度的變通。對于權力機關所制作的公文文書，其所轉化成公文書證的證明力不可具有優先性，應被視為普通書證進而需質證后方可被法院予以認證。

四、對專業性證據審查判斷的獨斷

行政活動的技術性是與行政機關的專業性相吻合的。對于用于證明某些案件事實的專業性證據，對其的收集甚至是對其在專業技術方面的審查判斷都必須且只能由行政機關予以承擔，法院只能審查行政機關所得的相關專業性結論是否符合法律的規定，而不能在專業技術方面進行業外性質疑和判斷。法院尊重行政機關專業性的原因主要有現代社會行政的技術性要求越來越高、技術性的法律大多由行政機關的技術專家草擬、行政事務需要試探性的積累等，法院固然要審查行政機關的事實性認定，但不表示對任何事實問題都要重新進行認定，這樣的審查無疑會摧毀設立行政機關的目的。設立行政機關是要利用行政人員的專長和經驗，迅速而廉價的判斷事實問題。⑩從行政機關的行政判斷權和人民法院的行政審判權的關系上看，行政判斷權無疑具有首先性、主動性和積極性，其是創設行政法律關系的主導性權力，而行政審判權只是事后對行政判斷權的復查，是可能被運用的權力。在專業證據的收集和審查問題上，行政機關的技術專長使其成為有能力對該類證據進行收集、審查判斷的唯一主體，法院對專業證據的審查判斷只能限于該類證據的形式要件而難以介入實質內容，因此行政判斷權在專業證據問題上可被視為獨占判斷權。在專業性證據的收集權限上賦予行政機關較大權力后，應防范行政機關利用權限之便有意的為自己在訴訟對抗中取得優勢而實施部分收集、消極收集、虛假收集、收集后不向法庭提供及對所收集的材料進行技術性篡改。

五、對證人的中立地位的維護

證人的中立是保障證人證言能順利采信的關鍵之所在。行政活動的主體多元化、行政機關的內部人員復雜性以及受具體行政行為約束的行政相對人的廣泛性，使得對證人證言的審查判斷有著較大的難度。

（一）行政執法人員參加訴訟不應視為證人參訴行政執法人員作為行政機關的工作人員，是具體行政行為的實施者，其代表行政機關開展的相關活動屬于職務行為，是行政活動的重要組成部分，該活動的效力和責任均應由行政機關予以承擔。《證據規定》第44條規定，有下列情形之一，原告或者第三人可以要求相關行政執法人員作為證人出庭作證：……。鑒于行政執法人員與行政機關的組織管理關系與對證人的中立性、客觀性、無關聯性等基本要求不相符的，將行政執法人員納入證人的范疇是不合適的。因此，原告或第三人要求相關行政執法人員出庭作證應被視為一種獨立的、行政訴訟中特有的證據收集方式，與申請證人出庭作證相分離而獨立出來。此外，鑒于行政執法人員的工作性質和利益關聯，對其所陳述事實的審查和判斷應嚴格于普通的證人證言，在證明力的判斷標準上可借鑒“其他證人證言優于與當事人有利害關系的證人提供的對該當事人有利或不利的證言”原理。

（二）受同一具體行政行為約束的多個行政相對人可互為相關行政訴訟中的證人基于某些具體行政行為在效力對象上具有廣泛性和不特定性，受該具體行政行為約束的當事人在受約順序上有時會有先后之分，且對行政行為的合法與否會產生相同或不同的看法。如此以來，原告可將已經或正在受同一具體行政行為影響的，且對該影響有著與自己相同立場或看法的相關行政相對人以證人的方式引進訴訟。

（三）對被告方的證人所作的證言應適用同原告方證人證言相同的證明力判斷規則《證據規定》第63條規定，證明同一事實的數個證據，其證明效力一般可以按照下列情形分別認定：其他證人證言優于與當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人提供的對該當事人有利的證言。從該條的規定上看“，親屬關系”一詞表明該證明力規則僅為原告所設，從平衡雙方當事人證明利益的角度衡量，將該規則平等的運用于被告是十分必要且可行的。此外，從當事人和證人的關系上看，證人既包括與當事人關系密切進而有可能以偽證的方式“幫助”該當事人的證人，也包括由一方當事人引進訴訟的、與對方當事人關系不善進而有可能以偽證的方式詆毀對方當事人的證人。行政機關作為面向社會的公眾組織，時常遭受不特定主體的無理抨擊。兩種證人證言均因客觀性不足而致使證明力低下，因此證人證言的證明力規則可改進為“其他證人證言優于與當事人有利害關系的證人提供的對該當事人有利或不利的證言”。