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本文作者：襲亮高煥喜作者單位：山東行政學(xué)院

對(duì)我國(guó)縣級(jí)行政管理體制改革的思考

針對(duì)以上分析的諸多問(wèn)題,我們有必要從以下幾個(gè)方面著手對(duì)我國(guó)縣級(jí)行政管理體制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì),使之適應(yīng)并進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

(一)強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí),既要有戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計(jì)又要有操作層面的“一切從實(shí)際出發(fā)”

我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)差異大,縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異極大,我們不能奢求找到一套放之全國(guó)而通行的改革方案,但我們未來(lái)的縣級(jí)政府行政改革須走出“摸著石頭過(guò)河”的試錯(cuò)式發(fā)展階段,應(yīng)綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重因素,形成清晰的戰(zhàn)略性思維。可以說(shuō),我們進(jìn)行行政管理體制改革能否取得成功的關(guān)鍵就在能否大膽創(chuàng)新,在創(chuàng)新中形成清晰的、綜合的改革戰(zhàn)略,并逐步建立起與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)的、有地區(qū)特點(diǎn)的行政管理體制。關(guān)于這一點(diǎn),筆者有如下認(rèn)識(shí):

1•在縱向?qū)用嫣幚砗弥醒搿⑹　⑹泻涂h級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。從目前來(lái)講,關(guān)鍵是處理好“市”與“縣”兩級(jí)政府的關(guān)系。至于具體如何改革,由于不同的地方面臨的具體情況不一樣,所以,我們暫且不能搞“大一統(tǒng)式”的一刀切,應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析。但總體目標(biāo)應(yīng)該明確,就是通過(guò)改革增加縣級(jí)政府在政府過(guò)程中的自主性和縣域公共利益的代表性,在此前提之下,依據(jù)各個(gè)縣域的實(shí)際情況尋求政府職能與機(jī)構(gòu)的合理性。

2•在橫向?qū)用嫣幚砗谜c社會(huì)的關(guān)系。還是由于各個(gè)地域的情況不同,我們目前不能一刀切的搞“小政府、大社會(huì)”的模式。筆者認(rèn)為,從全能政府到有限政府,從政府大包大攬到社會(huì)完全自治,這類(lèi)似于一條光譜上的兩個(gè)極端,我們不能矯枉過(guò)正,而應(yīng)契合各個(gè)地域的實(shí)際情況變革權(quán)力結(jié)構(gòu),政府有計(jì)劃的變革傳統(tǒng)的管理方式,并在此過(guò)程中積極培育社會(huì)力量,提升社會(huì)自治能力,逐漸形成政府與社會(huì)良好合作的善治格局。

(二)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,把“服務(wù)型政府”建設(shè)作為改革的目標(biāo)

作為貼近基層、貼近群眾、側(cè)重執(zhí)行的縣級(jí)地方政府,應(yīng)該把建設(shè)服務(wù)型政府作為改革的目標(biāo),就是要使政府的權(quán)力回歸社會(huì)和民眾,權(quán)力行使受制于社會(huì)、服務(wù)于民眾,使公眾的權(quán)利得以保障和實(shí)現(xiàn)。縣級(jí)政府應(yīng)該摒棄錯(cuò)誤的單純追求GDP的政績(jī)觀,而應(yīng)以民生為導(dǎo)向,以擴(kuò)大和完善政府職權(quán)、加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)為主要特征,形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治相適應(yīng)、與城市化工業(yè)化進(jìn)程相接軌、能充分發(fā)揮縣級(jí)政府積極性并惠及廣大農(nóng)村和農(nóng)民利益的政府管理體制。縣級(jí)政府的改革目標(biāo)可以確定為:努力把我國(guó)縣級(jí)政府建設(shè)成為民主政治有序、經(jīng)濟(jì)發(fā)展有方、社會(huì)管理有力、公共服務(wù)有效的基層政府;建設(shè)成為以法治為基礎(chǔ)、以公共需求為導(dǎo)向,關(guān)注民生、重視民意、服務(wù)民愿、保障民利,以民為本的民本政府。[2]圍繞改革目標(biāo),各地域的縣級(jí)政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際做好以下幾方面的工作:一是在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下,改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式,按照“精簡(jiǎn)、高效”的原則整合縣級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu),為建設(shè)服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。二是正確處理好縣級(jí)政府同上下級(jí)的縱向關(guān)系,合理做好權(quán)責(zé)利的劃分,充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府的積極性,突出做好“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)”兩項(xiàng)職能。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,調(diào)整和處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。使政府從那些“不該做、做不了、做不好”的領(lǐng)域抽身,使政府、企業(yè)、社會(huì)組織各就各位,在全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中各自扮演好自身角色,使三者形成合力。

(三)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)并加強(qiáng)法治、強(qiáng)調(diào)民主

市管縣體制在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了20多年,它在推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程和發(fā)揮城市的輻射帶動(dòng)作用等方面發(fā)揮了巨大的作用,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,這一體制逐漸凸顯出它的局限性,主要表現(xiàn)在:這一體制增加了行政層級(jí),提高了行政運(yùn)行成本,引發(fā)了市與縣兩級(jí)政府的利益糾葛與矛盾,阻礙了我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展,并且在某種程度上導(dǎo)致了農(nóng)村“反哺”城市的怪象。基于此,縣級(jí)行政體制改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,就是擴(kuò)大縣級(jí)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán),增強(qiáng)自主性,提高縣級(jí)政權(quán)的行政效能,并最終實(shí)現(xiàn)“省管縣”體制,以利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō),“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”首先要改革財(cái)政體制,在財(cái)政上增加縣級(jí)財(cái)政的分享比例,增加縣級(jí)政府收入,以此讓縣級(jí)政府擁有必要的財(cái)權(quán)。其次,統(tǒng)一事權(quán)和財(cái)權(quán),即賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán),把一些原本屬于地市級(jí)政府的權(quán)力下放到縣,擴(kuò)大縣級(jí)政府管理權(quán)限,增強(qiáng)縣級(jí)政府推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和動(dòng)力。但另一方面,我們需要謹(jǐn)慎的看到,盲目的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的確能夠增強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)的自主性、積極性和主動(dòng)性,但同時(shí)也增加了權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椤皺?quán)力在上級(jí)時(shí),至少可以受到上級(jí)的監(jiān)督和制約,并且權(quán)力尋租的成本加大;權(quán)力下放在地方,權(quán)力受監(jiān)督少了,權(quán)力尋租成本也降低了。因此,地方自主權(quán)擴(kuò)大的同時(shí),權(quán)力濫用和公共利益被損害的風(fēng)險(xiǎn)加大”。[3]所以,筆者認(rèn)為,為了克服市管縣的體制弊端,必須要“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,但另一方面,更要清楚,“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”過(guò)程中一定要加強(qiáng)法治,使官員敬畏法律,遵守法律;還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民主,使得民眾的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)得到更好的體現(xiàn),在條件成熟的地域?qū)崿F(xiàn)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人直選,激發(fā)公眾建設(shè)家園的積極性。只有使縣里的公眾更積極的參與政府過(guò)程,縣的官員就會(huì)更多地考慮當(dāng)?shù)孛癖姷睦?強(qiáng)縣的目的才會(huì)達(dá)到。

(四)強(qiáng)化干部人事制度改革,完善政府績(jī)效考核體系,充分發(fā)揮考核體系的“指揮棒”作用,引導(dǎo)縣級(jí)政府及官員的行為

任何改革歸根結(jié)底還要落實(shí)到人身上,所以,縣級(jí)行政管理體制改革理應(yīng)強(qiáng)化人事制度改革。一方面,從建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要出發(fā),縣級(jí)政府在繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能的前提下,按照“三定原則”大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,徹底改變機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)狀,增強(qiáng)工作的積極性和主動(dòng)性。另一方面,還要建立科學(xué)合理的政府及其工作人員績(jī)效考核體系,徹底摒棄單純注重GDP的考核指標(biāo),加大社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的指標(biāo)權(quán)重,充分發(fā)揮考核指標(biāo)體系的指揮棒作用,引導(dǎo)縣級(jí)政府及其官員的行為,使其更加關(guān)注民生。除此之外,還應(yīng)加強(qiáng)政府及其工作人員自律精神的培養(yǎng),不斷提高自身的職業(yè)道德和個(gè)人修養(yǎng)。這樣通過(guò)外部的考核約束加上內(nèi)在的個(gè)人自律,逐漸培養(yǎng)服務(wù)型政府所要求的合格的公務(wù)員隊(duì)伍。

對(duì)縣級(jí)行政管理體制優(yōu)化設(shè)計(jì)的研究總結(jié)

通過(guò)對(duì)縣級(jí)行政管理體制優(yōu)化設(shè)計(jì)的研究,得出以下結(jié)論:

(一)縣級(jí)行政管理體制的優(yōu)化設(shè)計(jì)必須既要有戰(zhàn)略思維,又要實(shí)事求是,區(qū)別對(duì)待。現(xiàn)階段我們一方面必須及時(shí)總結(jié)過(guò)往改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),并以寬廣的視野借鑒國(guó)外的做法,超越曾經(jīng)的“摸著石頭過(guò)河”的做法,制定符合中國(guó)實(shí)際的戰(zhàn)略規(guī)劃,明確改革的方向。另一方面,我們又應(yīng)該切忌“一刀切”,而應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)之下,根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,靈活的推進(jìn)改革,以求改革有實(shí)效,不走過(guò)場(chǎng)。

(二)縣級(jí)行政管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它既涉及縱向?qū)用娴母H關(guān)系的調(diào)整,又涉及橫向?qū)用娴牟块T(mén)職責(zé)的整合;既涉及政府職能的轉(zhuǎn)換,機(jī)構(gòu)和人員的重新配置,又涉及政企關(guān)系、政社關(guān)系的調(diào)整。因此,改革縣級(jí)政府管理體制有著牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。所以,我們應(yīng)該既要有創(chuàng)新的勇氣,又要有謹(jǐn)慎的態(tài)度推進(jìn)改革。

(三)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是縣級(jí)行政管理體制優(yōu)化的必須,但與此同時(shí),需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約。具體可從兩個(gè)方面著手:一是在完善以權(quán)力制約權(quán)力的同時(shí),加強(qiáng)法治建設(shè),強(qiáng)化權(quán)力對(duì)于法律的敬畏;另一方面,積極培育社會(huì)力量,增強(qiáng)公眾參與政府過(guò)程的熱情與能力,實(shí)現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力。(四)改革的每一次積極的成果應(yīng)該及時(shí)通過(guò)法律加以鞏固,防治改革出現(xiàn)反復(fù)。如前所述,縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)改革牽扯的面廣、點(diǎn)多,涉及方方面面的利益,由此造成的改革的難度大,也容易出現(xiàn)反復(fù)。因此,我們?cè)诟母镞^(guò)程中一定要提高法治化程度,以法律來(lái)規(guī)范改革、來(lái)鞏固改革,使改革能持續(xù)推進(jìn)而不出現(xiàn)反復(fù)。