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內容摘要：本文結合我國實際，借鑒西方國家績效審計理論和實踐經驗，對開展行政機關績效審計進行了探討。首先分析了開展行政機關績效審計的必要性，對比分析了中外績效審計存在的差距，闡述了我國開展行政機關績效審計的制約因素。然后，從我國實際出發，提出了符合我國國情的行政機關績效審計的目標、工作要求、組織方法和內容設想。

關鍵詞：行政機關績效審計研究

隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，公共財政框架的逐步建立，政府機關財政資金使用效率和效益越來越受到各級政府的關注和重視。在當前，開展政府機關績效審計，對促進政府機關及有關部門不斷完善財政制度，提高自身的工作效率，促進財政改革的有效進行，實現公共財政的職能目標將發揮重要的作用。

績效審計的概念

目前，國內外公認的績效審計是指由獨立的審計機構或人員，依據有關法規和一定的審計標準，運用專門的審計程序和方法，對被審計單位或項目的資源利用的經濟性、效率性、效果性進行評價，提出改進建議，促進管理、提高效益的一種獨立的監督活動。“經濟性”，是指以最低費用取得一定質量的資源，簡單地說就是支出是否節約；“效率性”，是指投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出，簡單地說就是支出是否講究效率；“效果性”，是指在多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，簡單地說就是是否達到目標。本文所說的行政機關績效審計的主體主要是國家審計機關，客體主要是公共部門、公共工程項目、公共事業等。一個具體的行政機關績效審計項目可以對三個方面內容中的一個或多個進行檢查。

對經濟性的審計。包括：根據健全的行政管理原則、實務和管理政策對管理活動的經濟性進行審計；對政府部門是否經濟地使用其資源并將成本保持在較低水平進行審計。

對效率性的審計。包括：人力、財力和其他資源是否得到有效應用；政府項目、單位和活動是否得到有效管理、約束、組織和執行；政府服務是否及時提供；政府項目目標的實現是否符合成本效益原則。

對效果性的審計。包括：政策目標是否得到實現；所發生的理想結果是否可以歸功于所追尋的政策。

我國績效審計的發展現狀

隨著我國加入WTO，國際上對政府行為的“可控性”、“透明性”和“服務性”的要求越來越高，伴隨著社會主義民主的進步和政府機構改革、財政體制改革等逐步深化，政府機關運作的效率怎樣、財政資金的使用效果如何，已成為社會各界所關注的焦點。從而將績效審計提上了議事日程，審計署2003年公布的《2003至2007年審計工作發展規劃》，明確提出了今后五年審計工作重點之一就是：“積極開展績效審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”。

近幾年，各級審計機關結合政府投資項目、專項資金審計、領導干部經濟責任審計和政府及老百姓關注的熱點問題在一定程度上嘗試和實踐了績效審計。在政府投資項目審計方面：如審計署對國家投資30億元建設的福州長樂機場的審計取得了一定的成果，其中一些審計結果公眾反響強烈。這說明公眾迫切需要政府提高財政資金使用效益和效率的愿望，特別是在領導干部任期經濟責任審計方面。近些年，各級審計機關開展的領導干部任期經濟責任審計，不僅要對領導干部所在單位財政財務收支進行審查，還要對領導干部任期經濟責任的履行情況作出評價，也包含了績效審計的職責履行情況評價的內容。

當然，就審計機關總體而言，雖然在政府投資項目、專項資金審計和領導干部經濟責任審計方面都涉及到效益性審計，但是由于往往把注意力集中在財務收支審計上，因而遠未達到績效審計的真正要求，只能說明績效審計的觀念在我國政府審計中開始萌芽。

行政機關績效審計的開展

目前，我國一無全面系統的績效審計理論指導，二無針對性的制度規范和切實可行的績效審計操作規程，三無健全完善的績效評價指標體系（制定績效審計標準的來源如組織的基本命令或基本計劃文件、有關法律和規章制度、方針性文件、公認的管理實務準則等內容不詳細；目前能評價績效指標的體系存在很大的局限性，即只有財務指標，沒有非財務指標。只有歷史指標，沒有未來價值指標；綜合性指標多，單項指標少，缺乏“預警”指標；審計標準不適用，如被審計單位的計劃指標不科學，沒有反映經濟活動應當達到的水平。由于經營環境的變化導致原來使用的標準不適用而沒有及時更改）。四無專業成熟的績效審計機構和審計隊伍。這就決定了現階段我國不能照抄照搬國外先進的績效審計模式和組織方式方法，只能從我國的現有條件和實際情況出發，逐步探索出符合我國國情的績效審計組織方式方法。筆者認為，開展政府機關績效審計應該包括以下方面。

（一）選準題選好題，找準開展績效審計的切入點

政府機關績效審計工作涉及面廣，而目前審計機關普遍存在審計力量不足的問題。因此在確定項目時，必須量力而行，有所為有所不為，按照“全面審計，突出重點”的方針，堅持在全面審計基礎上，“從查處嚴重損失浪費入手”，結合政府工作中心，選擇重點領域（部門）、重點項目、重點資金，作為開展績效審計的突破口。即在加強對全部政府性資金審計監督的基礎上，突出重點抓住重要財政專項資金、重大政府投資項目、重點部門和政府采購資金等財政支出比較集中的部位開展績效審計，監督公共支出和財政資源配置使用的經濟性，揭露影響財政資金績效的問題。

（二）提高方案質量，指導績效審計全局

審計方案是審計行動的先導，績效審計方案指導和統領審計實施工作的全局。要發揮績效審計揭露管理不善造成效益差效率低、決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產流失等問題，提出改進建議，為加強宏觀管理和提高資金使用效益和效率服務的作用，在編寫績效審計方案過程中，必須堅持高起點，提高目標定位；堅持突出重點，確保個性特色；堅持創新思路，才能實現新的突破。首先是指導思想要轉變。政府機關績效審計不能局限在財務收支審計思維上，也不能搞大而全的綜合性的績效審計模式，應該著重對某個項目和某一具體事項績效進行評價；其次是目標定位要提高。政府機關績效審計方案的目標定位必須改變以往財務收支審計僅僅從規范預算的編制和執行、促進規范財務收支和加強財務管理等角度來明確目標的做法，應該立足宏觀，圍繞政策、制度和管理等層面設計審計的目標，也就是通過績效審計，既要揭示存在的問題，更要為加強宏觀管理服務，為完善制度服務；再次是審計重點要突出。在確定績效審計重點時，要根據績效審計具體目標，績效審計的重點內容，和審前調查發現的存在突出問題的關鍵環節，來明確績效審計的重點，取得適當證據，對項目績效進行評價；第四是審計內容要明確。要根據被審計事項的管理政策、制度和審計重點，提出明確具體的審計內容和要求，指導審計實施和操作；第五是處理標準和評價尺度要恰當，評價指標體系要做到定性與定量相結合、長期效益與短期效益相結合、經濟效益和社會效益相結合的原則，確保績效評價科學、合理，否則會削弱績效審計的說服力和權威性。

（三）搞好專項審計調查，提高績效審計工作效率

利用審計調查機動靈活、涉及面廣的特點，開展全過程監督全方位調查，不僅能夠以較小的審計資源投入將審計覆蓋面做大，而且能夠就所調查的單項內容深入下去，做深做透，做出精品，收到事半功倍的效果，是專項審計調查的一個顯著特點。在審計調查過程中應該注重做到四個結合：問卷調查與延伸調查相結合。針對專項資金籌集、使用和管理中的問題，設計問卷調查表征求被調查單位意見，同時選擇部分有代表性的單位進行針對性的延伸調查，為審計評價積累第一手資料；自查與延伸調查相結合。采用自查與延伸調查的形式對有關單位發放自查表，了解資金繳存、管理和監督中存在的問題，并對問題進行分析匯總，有針對性地延伸調查部分相關單位，有利于掌握真實情況；審計與抽查相結合。在對重點部門進行審計的基礎上，延伸調查相關單位，可以順滕摸瓜，發現一些帳面審計無法發現的嚴重問題；傳統審計與現代審計相結合。采用傳統手工審計與現代計算機輔助審計相結合的形式，利用計算機輔助審計快捷高效的優勢，擴大審計調查的覆蓋面，提高審計效率。因此，在行政機關績效審計中，只要能選準項目，精心組織，這種快捷方式無疑將會更有用武之地。

（四）靈活運用各種處理方法，提高績效審計工作水平

充分運用計算機進行輔助審計，發揮計算機信息收集處理方面的強大功能，在此基礎上靈活運用各種信息分析處理方法，對于提高行政機關績效審計方案的科學性，審計證據的相關性、充分性和證明力，審計結論的準確性和權威性，無疑具有重要意義。

目前國外常用的績效分析處理技術方法：比較分析法。就是將實際情況與一定的技術指標進行對比，看是否達標。這里的技術指標可以是計劃、預算、設計目標，也可以是歷史指標、同行業標準或國際慣例等；因素分析法。也稱因果分析法，就是對事實進行分析，找出問題的成因；凈現值法。這同時也是一項決策技術，其最大特點是融人了貨幣時間價值的概念，將不同時期的財政資金支出與收益全部轉換為同一個時點上的貨幣價值，兩者進行比較得出結論；抽樣分析法。就是對用統計學方法抽取的樣本進行分析，得出整體性結論。這種方法適用于總量或規模較大且分布較廣的項目；趨勢分析法。就是采用倒序時法確定一個時段，將這一時段內不同時點的相關數據按時間順序排列，并加以分析，從而得出趨勢性結論；圖表圖形輔助法。即利用計算機輔助功能，將分析數據以圖表或圖形展示出來，簡明易懂，增強直觀效果。上述信息分析處理方法各有長短優劣，我國在政府機關績效審計中應視項目或資金的具體情況進行選擇。超級秘書網

（五）整合審計資源，提供績效審計的力量保障

開展政府機關績效審計項目要有復合型的人才，從專業結構來看，除財務會計專業人員外，還需要有懂工程技術、計算機、統計分析等方面的專業人才。從國家審計機關現狀看，是不能滿足財政績效審計工作要求的，這就必須在行政機關績效審計中整合審計資源。要統籌規劃項目，發揚財政審計一體化理念，打破專業界線和處室界線，實現優勢互補。借助外力，采取有償調用社會審計力量和專家的方式參與績效審計。解決審計人員力量短缺，特殊審計人才不足的矛盾，為深化績效審計工作開拓新的途徑。

（六）注重審計結果轉化，提升績效審計的成績

政府機關績效審計不僅僅局限于預算執行和財務收支的真實合法性審查和查處其中的違法違規問題，而是更加重視宏觀決策和內部控制制度建立和執行情況的審計，查找預算體制和決策機制等方面存在的問題，從制度層面提出對策或建議，因此對審計結論和審計成果轉化的要求更高。這就要求審計人員一方面對審計情況進行深挖掘、深加工，深入分析研究影響行政機關績效的主要因素，重點揭示財政資金使用中的損失浪費現象，分析影響財政資金績效的主要因素，力求反映問題具有普遍性、前瞻性，對策建議具有宏觀性、權威性，能夠在更高層次上促進財政資金管理水平和使用效益的提高。另一方面通過審計信息、專報、調查報告、綜合報告等多方位挖掘審計成果，提升審計成效，才能更好地發揮審計成果的作用，才能為領導決策提供參考依據。將政府關心、百姓關注的重大項目、重點資金審計結果向社會公告，既能滿足社會公眾的知情權需要，又能促進被審單位加強整改，宣傳審計，優化績效審計環境。