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[摘要]現階段我國政府的管理行政行為模式存在著諸多弊端,在新一輪開放的背景下,變革是大勢所趨,走向服務行政是變革的應取路向。實現這一變革的關鍵是要轉向以社會、企業、公民為本位的服務,將競爭機制引入到公共服務中去,并確立以服務對象的滿意程度為核心的政府績效評估標準。

以2001年中國加入WTO為標志,中國開啟了新一輪的改革開放工程。WTO法律義務的承擔者是政府,約束的主要對象和被提出爭議的主體也是政府。因此,入世首先和主要的是政府入世,政府行為要受到WTO規則的約束和規范,這就對政府行為提出了新的要求和挑戰。在此背景之下,我國現階段的政府行為模式難以適應形勢的要求,變革已是大勢所趨,從管理行政走向服務行政則是變革的應取路向。

一、現階段我國政府行為模式的定位及其既存問題

從政府行為模式的歷史發展及其未來趨勢來看,人類社會已經在自身的行政實踐過程當中創設了兩種典型形態:產生于農業經濟時代的統治行政和適應工業經濟時代需要而建構起來的管理行政。伴隨著知識經濟時代的到來,一種嶄新的政府行為模式已初露端倪,這便是服務行政。沐浴著知識經濟時代的春光,同時又處在工業化中期的中國,整體上處于管理行政的發展階段。為什么這樣定位現階段的政府行為模式?這需要做出三點解釋:一是統治行政的因素尚有遺存;二是當前管理行政占據主導地位,并在發展之中;三是將服務行政作為變革的目標,在新一輪開放的背景下日趨明朗化。

幾千年的封建傳統使得統治行政在中國根深蒂固,這種行政模式依托于自然經濟及以其為基礎的上層建筑。在目標指向上,統治行政服務于專制集權和家長制的統治,依附于統治階級的行政人員站在人民大眾的對立面上,在法制和規范都相當匱乏的情況下,經常性地任意運用行政權力。政府的管理與統治總是交織在一起,采用的方法和手段也極其相似,政府行為過程當中所具有的壓迫性和強制性異常突出。在這種形態下,管理始終是統治的奴仆,用之即來,揮之則去。中國統治行政的歷史一直延續到新中國的建立。在統治行政以后出現的政府行為模式便應是管理行政,這已為西方國家行政發展的歷史所佐證。但實際上,直到改革開放之前,適應于工業社會的管理行政并未在中國真正地成長起來。西方國家在近代工業社會到來之后即迎來了管理行政的發展。“國家的統治職能和管理職能的此消彼長,終于在20世紀初發生了質的變化,國家的管理職能上升到了主導地位。”[1](P4)雖然在許多領域中仍存在著強制性的行為,但在越來越多的領域中,行政管理朝著理性化的方向發展,科學化和技術化的手段被應用于管理的實際過程當中,壓迫性已淡出歷史舞臺。近代意義上的行政往往是特指政府對自身的管理和社會公共事務的管理,這更說明了管理在近代的提升,追求卓越的管理是各國政府共同的旨趣,而統治的目的則被深深地隱藏在管理背后。本論文由整理提供政府產生和存在的目的更多地是為了公共利益、公共目標以及創造具有公益精神的意識形態等。也就是說,政府行為本身擁有了更多的公共性。比照管理行政的上述特征,不難發現,新中國建立以后很長時期的政府行為模式并非真正意義上的管理行政,其中夾雜著統治行政的色彩。由于憲政因素的缺乏和長期計劃經濟體制的存在,政府對社會的超強化管理和控制,使得本應當在建國之后培育起來的管理行政模式遭到遏制。在計劃經濟條件下,政府是整個管理體系的中心,采用自上而下的行政管制,以“指令”等手段嚴格規定企業和社會組織乃至公民個人的行動路線和行為傾向。政府的社會主宰角色和無所不包的職能結構,使政府行為有了強烈的強制行政傾向。為了改變這種局面,改革開放以來,我國進行了多次富有成效的行政改革,使管理行政得到迅速發展,但與此同時,統治行政的影響并未根除,計劃經濟基礎上的行政觀念和政府行為定勢,在行政管理中還頑強地表現著自己的存在。因此,當前我國政府行為模式中存在的諸多問題就難以避免。這些問題與WTO規則格格不入,對這種模式的變革就成為解決問題的惟一出路。現階段政府行為模式存在的問題主要表現在如下方面:1•統治行政所遺留下來的官本位理念至今有其深刻的影響。在這種理念的作用下,政府機構規模龐大(部門規模越大=預算越大=權力越大),政府對社會經濟事務進行具體的干預,對經濟社會活動進行過多、過細、過濫、過偏、過度的直接控制與微觀管理,導致市場運行機制不暢,政府與市場、政府與企業、政府與社會的關系扭曲,如前置式行政審批過多,“條子工程”、“形象工程”、“打招呼貸款”過多,部門壟斷與行業壟斷普遍存在,使社會供求關系失衡[2](P65)。2•我國目前正處于傳統體制向新體制的轉軌時期,雙重體制并存產生了許多漏洞和金錢誘惑的機會,傳統的以廉潔奉公的道德準則來約束政府行為的方式已經不再具有優越性,有法不依、執法不嚴、違法不究和執法不公的現象大量存在,行政行為不規范問題嚴重。例如,“亂收費、亂攤派、亂設卡等問題屢禁不止,工商、司法、公安、國土、城建等熱點部門的執法不規范問題突出。”[3](P63)甚至一些政府部門,在利益的驅動下,利用職權助長權力進入市場和權力商品化,進而產生了以尋租為典型特征的“權錢交易”。3•隨著市場經濟和民主政治的發展,社會、企業、公眾要求對政府行為有更多的了解,由此啟發了“政務公開”的行政民主化進程。但由于多種原因,我國當前的政務公開總體呈現出層次低淺、范圍有限等缺陷。政務公開更多的是局限在基層,公開的內容也很有限,暗箱操作的痕跡依稀可見。

二、走向服務行政的必然性與現實基礎

所謂服務行政就是指在民主和法治的制度框架內,市場經濟的背景下,政府行政更多地強調社會公眾的意志,政府行為更有效地回應公民的需求和利益,更加貼近公共性,并對社會公眾負責。在服務者和被服務者的互動過程中,實現雙方信息的交流,通過相互協商,以達成一致,同時,被服務者對服務及服務者有進行選擇的權力。服務行政也謀求提高行政效率,但它是將這種對效率的追求附加到服務對象所獲得的服務質量上來,從而帶動整個政府行為系統為公共利益服務。入世后,我國政府行為模式變革面臨的重要問題就是向何處去,也就是說,我們要在不遠的將來建立起一種什么樣的政府行為模式。在這方面,西方國家的行政改革為我們提供了可以學習和借鑒的經驗。20世紀70年代以后,歐美等發達國家的管理行政在經過一段時間的發展之后,各種弊端也逐漸顯露了出來,諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹問題、官僚主義問題、管理成本無限增長的問題等等,起初人們試圖通過對管理行政的調整和修補來解決各種各樣的問題,但當這些努力在反復中受挫之后,一場深刻而廣泛的全球性行政改革浪潮開始掀起。這場行政改革運動被看作是一場“重塑政府”“再造公共部門”的“新公共管理”運動[4](P31)。西方國家行政改革的一個關鍵向度,就是要放松甚至取消管制,在公共服務中引入競爭機制,以提供更多優質高效的服務。新公共管理要求一種不同于官僚制的行政文化,引導政府等公共服務組織建立一種全新的思維模式,不是從管理主體的角度考慮怎樣實施管制,而是站在社會與大眾的立場,要求自己將提供公共物品和服務作為工作的基點。相信在政府工作中,管理和服務都會存在,但服務性應當是重點。這種新的管理模式是建立在“市場式政府”和“顧客導向社會”理論基礎之上的。可以說,西方國家通過行政改革,使西方公共行政逐步地向服務行政邁進。管理行政在西方國家的危機及其變革告訴我們,不能等到管理行政充分發展之后,再去構建服務行政,而應當在完善管理行政的同時,亦應有前瞻的眼光。因為,在入世后,我們的政府行為模式將深受WTO規則的影響,“總的趨勢是:在世貿規則制約下,成熟市場經濟所體現出的政府理念,政府管理體制,行政管理方式和方法都將逐步地然而又是不可改變的在中國得到落實。”[5](P6)而且,服務行政并不是對管理行政完全拒斥,而是對管理行政不利因素的消解,它在內容上就已經包含了管理行政合理的和有效的方面。因此,我們應當抓住入世的契機,以服務行政為我國政府行為模式變革的旨歸,從而使我國的政府行為更加符合WTO規則的要求,與國際慣例接軌,在參與經濟全球化的過程當中爭取更大的主動性。以服務行政作為新一輪開放背景下政府行為模式變革的取向,不僅僅是因為市場化國家的示范效應而具有其必然性,從中國實際出發也確實存在著一定的基礎,正因為此,我們在將來所要構建的服務行政模式才不致于是空中樓閣。首先,從公共行政的性質來看,社會主義國家建立服務行政有制度上的優勢。“如果說西方國家行政管理的特征是科學的和形式化的,那么社會主義國家的公共行政則應當是在吸納所有行政管理科學成就的基礎上所實現的道德化再造,是真正包含著社會公共利益的、實質性的公共行政。”[6](P180)為社會主義經濟基礎和人民民主專政的國家政權服務,是我國公共行政的神圣歷史使命。這本身就已經蘊含了這樣的內容:我國公共行政的基本宗旨是為整個社會提供服務,為了社會公共利益的實現和人民生活水平極大可能的提高。可以說,走向服務行政是社會主義公共行政的本質要求。其次,從行政改革的情況來看,我國1998年啟動的機構改革就已體現出向服務行政的某種轉變。宏觀調控的經濟職能部門得到了強化,而專業經濟職能部門被壓縮。各級政府發揮作用的重點,正在逐步轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。這說明,為社會經濟的發展提供穩定的環境保障,已經成為政府最重要的服務職能,向服務行政轉變已經不可逆轉。正在進行當中的行政審批制度改革,其實質是要制約政府權力,放松政府對企業和社會的規制。放松規制后,服務行政自然而然地要走上前臺。其他的改革舉措如“服務承諾制”、“開放式服務”、“一站式服務”等等,使政府部門對公眾的服務變得更為直接、便捷和有效。凡此種種,都為服務行政的確立奠定了基礎。再次,從行政人員的素質上看,自《國家公務員暫行條例》頒布實施以來,經過十年的努力,我國公務員制度的推行取得了積極的成果。在一手抓制度建設的同時,一手抓隊伍建設,優化了公務員隊伍的結構,使公務員的整體素質呈現出逐步優化的發展態勢。與此同時,通過開展“三講”教育活動、踐行“三個代表”重要思想及以德行政目標的提出,公務員的政治、道德與觀念素質都得到了提高。隨著改革的深入和在入世的推動下,公務員的公共服務能力和服務水平會得到進一步提升。

三、走向服務行政的幾個關鍵環節

(一)從政府為本位的管理轉向社會、企業和公民為本位的服務我們的政府是民生政府,全心全意為人民服務是其根本宗旨。入世后,政府行為模式的轉變,首先要求各級政府及公務員切實轉變思想觀念,從著眼于“管”變為著眼于“服務”,本著政治上受托于公民,財政上取之于納稅人的意識,以社會、企業、公民為本位,順應他們的意志愿望確立政府的行為方式,為其愿望要求的滿足、自設目標的實現提供必要的外部條件。公民應該被看成是消費者和納稅人,他們有自由地選擇所需要的公共服務的權利。這種自由性選擇與過去那種強制公民接受官僚體制(管理行政)所規定的整套服務的體制應有本質區別。其次,還要求企業和公民的觀念也要有所轉變,要認識自己的權力,爭取自己的權力,限制政府的權力,主動要求政府提供服務,最終實現“小政府、大服務”這一理想格局。

(二)從由政府壟斷的服務到存在著競爭機制的服務服務行政并非指公共服務完全由政府提供。在西方國家,甚至政府的全部工作都采取某種形式的競標,以便讓私人部門也有機會投標[7](P47)。而我國的基礎設施和公用事業,如道路、電訊、郵政、水電等,過去一直是由政府直接提供和壟斷性經營,其目的在控制,其森嚴的指揮系統無法適應迅速變化、具有高度競爭性的社會經濟。雖然,這種狀況在目前有所改觀,但政府對公共服務的壟斷并未在整體上被打破。隨著公民社會的發育和成熟,營利性組織和第三部門將具備越來越強的服務能力,它們在合適的制度框架內能夠部分替代政府供給公共服務和產品,因此必須適時適度地加大開放公共服務領域,在公共服務中引入市場機制,把競爭注入到政府服務工作當中,這將有助于實現政府服務“低成本、高收益”的預期目標。同時,這也是適應入世需要、滿足公眾需求、提高服務質量的有效途徑。政府服務中引入競爭機制應當主要從三個方面加以考慮:一是政府內部的競爭;二是政府與企業之間的競爭;三是企業之間、民間社會組織之間的競爭。超級秘書網

(三)政府績效評估標準變以數量擴張為核心為注重服務對象滿意程度目前,我國政府績效幾乎完全由上級政府或主管領導評估。而且評估標準注重的是國民生產總值、引進外資額度、就業人數等純數量指標,關注資源投入和行政努力。對政府官員行政能力的評價也往往以爭取到多少項目和投資來衡量。在不健康的行政心理支配下,會異化出“制造工作”的形式主義行政和政府官員“放衛星”、虛報數字等現象,結果政府支出巨大而收效甚微,社會、企業和公眾也缺乏基本的滿意度。政府行為以提供公共服務為旨歸,這種服務只有滿足了社會、企業和公眾的需要,并對他們的利益實現有所助益時,才有實質性績效,服務對象也才能給其肯定性評價。因此,在制定績效評估指標時,“除了應有關于目標的全面進展情況,或者關于經濟目標的成就的指標之外,重要的是還應該有關于顧客或者委托人(服務對象)滿意程度的或者關于所提供服務的速度、水平的指標[8](P219)。由此,必須以服務對象的滿意程度為政府績效評估的根本價值取向。同時,必須建立一套能夠標示評估主體滿意程度的政府績效測評指標體系,如支持率、投訴率、認同率、安全感、負擔感等,征求服務對象對政府行政服務的滿意程度。

[參考文獻]

[1]張康之,本論文由整理提供李傳軍,張璋.公共行政學[M].北京:

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[4]張康之.論政府的非管理化———關于“新公共管理”的趨勢預測[J].教學與研究,2000