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[摘要]近年來,我國地方政府債務問題困擾著地方經濟的發展,本文在對政府債務進行分類、界定的基礎上,通過對廣西地方債務現狀與問題的分析,提出了防范和化解地方政府債務問題的對策:要逐步調整和完善現行的財政管理體制;建立健全各級地方政府債務控制體系和管理制度;清查各級政府債務存量狀態;加快國有企業改革,化解地方政府或有債務;嚴格控制政府債務新增規模;加強地方人大對地方債務的監控;積極化解處理不良債務.

一、地方政府債務概述

(一)地方政府債務的分類地方債務是指地方政府作為債務人按照合同或協議的約定或者依據法律的規定向債權人(可以是各類民事主體)承擔資金的償付義務。地方債務按照不同的標準或依據,可以有以下幾種分類:

1.依據債務發生是否需要特定的條件,可以將地方政府債務分為直接債務和或有債務直接債務是指不需要特定的條件,即在經濟運行中不依附于任何條件而地方政府都需要承擔的債務。或有債務是基于特定事件的發生而形成的債務,即這類債務的出現與否取決于特定的事件的發生與否。這類債務要由其他事項的狀況來決定,因而其發生的概率和規模往往很難預測。

2.依據債務的發生是否屬于法定義務,地方政府債務分為顯性債務和隱性債務顯性債務是指由法律或政府簽訂的合同明確規定,由政府承擔的債務。隱性債務是指沒有法律或政府簽訂的合同明確規定,但某些事件發生,政府出于公眾期望、政府壓力和道義責任而承擔的債務。

3.依據債務產生的預算級次,地方政府債務可以分為省(市、區)級、地(市)級、縣級、鄉鎮級四級債務地方政府債務包括省(市、區)、地(市)、縣、鄉鎮各級債務,而不僅僅只包括某一級次的債務。原因在于,在我國中央統一領導與地方分級管理相結合的單一制政治體制下,各級政府雖然可以相對獨立地履行各自職能,統籌安排其轄區內的各項事務,包括債權債務關系,然而當下級政府一旦出現債務危機時,出于對國家主權、政治統一和社會穩定的考慮,上級政府必定會部分地承擔起下級政府的債務清償責任。從一個意義上講,下級政府的債務,都是上一級政府的債務。

4.依據債務的表現形式,地方政府的債務分為赤字性債務和融資性債務赤字性債務是指以地方政府赤字的形式表現的債務,既包括賬面赤字的債務(各種欠款),也包括掛賬形式存在的債務。融資性債務是指以資金的融通為特征的地方政府債務,包括地方政府的借款和擔保款項。

(二)地方政府債務的界定目前學術界對地方政府債務的界定存在一定的分歧,為了便于分析問題,我們對地方政府債務的內容界定為:

1.直接顯性債務。主要包括地方政府出面借入的債務、國債轉貸資金(是由財政部統一發行并轉借給地方主要用于基礎設施建設的債務)、地方政府欠款。

2.或有顯性債務。主要包括地方政府擔保債務、地方國有金融機構的不良資產和支付缺口、糧食企業虧損掛賬、國有企業拖欠的養老保險基金、對自然災害突發事件的救助。

3.直接隱性債務。主要包括跨年度公共項目的追加投資、社會保障資金缺口。

4.隱性或有債務。主要包括下級政府的財政收支缺口和所有未償債務、地方非國有金融機構未償債務的最后清償、以政府名義融資違規運作形成的或有債務、地方國有商業銀行和部分國有企業的救助、對非公共部門債務的清償。

二、當前地方政府債務問題及其成因分析

(一)當前地方政府債務的現狀與問題全國各地、各級地方政府大多負有各種各樣的債務。盡管我國現行的《預算法》等有關法律中,嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債,但事實上,我國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度存在舉債度日或負債經營,而且所負債務的種類之多,負擔之重,已超出一般人之想象(國務院發展研究中心,魏加寧)。從債務規模來看,全國各級地方政府的債務規模已經超過10000億元(財政部網頁數據);從較發達的地方,如北京市人大財經委調研的數據顯示,截至2006年6月底,全北京市政府債務余額為數百億元,債務負擔率超過了20%,其中區縣占近七成;從我們廣西財政部門統計的數據看,至2005年底,全區政府性債務余額為827億元(當年的全區財政收入為475億元,GDP為4063億元),其中自治區本級政府性債務余額303億元,占全區的36.64%,地市及以下的為524億元,占63•36%,縣鄉級債務高達210億元以上,相當于當年縣鄉一般預算收入的2.5倍以上。

結合到廣西的實際情況分析,地方政府債務狀況主要存在以下問題(主要以2004年財政廳債務管理處的調研資料進行整理):1.債務存量大。從匯總的情況看,我區各級政府截至2004年5月底止,債務存量為455億元。分別占2003年全區國內生產總值的17%,占全區財政收入133%,占全區財政一般預算收入的221%,全區財政可用財力的142%。全區4861萬人中,人均政府債務量為936元。2005年底,全區債務總額已經達到800多億元,增長速度過快。這幾個指標已經變化為:23%、174%、292%、136%。前三個指標均有較大幅度的增長,債務規模有進一步增長的態勢。據調查,個別縣的債務規模已經到了影響政府正常運行的邊緣。如某縣2004年的直接顯性債務就達到了6.4億元,其中逾期債務4.2億元,而當年的財政收入為2.4億元。由于該縣財政無力償還到期的債務,相關債權人頻頻向法院起訴,財政局的賬戶、辦公樓、車輛被查封的現象時有出現。

2.直接顯性債務占的比重大,而且逾期債務較大。在2005年全區現有債務827億元中直接顯性債務約占了存量的近一半。據不完全統計,全區逾期債務量占全部債務存量的三分之一,而且大多數為市、縣、鄉級政府數。如抽查中的某縣,逾期債務額占債務余額的比重達到98%。3.部分債務人現有的債務存量與還債能力極不對應。部分縣(市)的債務量占地方一般預算收入、可用財力的1至3倍以上。

4.部分市、縣還債意識比較淡薄,償還責任未明確。一是對本級債務存量狀況不知底細,難以作出相應對策;二是部分黨政領導認為還款是有關職能部門的事,與自己無關;三是由于財力有限,想還也沒辦法,只好得過且過,待被扣款或被起訴到法院后再議;四是普遍未有建立償債基金制度,一旦被上級扣款或被法院查封時顯得束手無策,有的縣、鄉甚至起到多米諾骨牌效應,機關的正常運轉和工資發放等都受到嚴重影響;

五是對逾期或應償還款項未制訂還款計劃。

5.除以上幾個問題之外,我區各級政府債務管理問題中還需要關注以下幾個現象(1)以土地儲備等形式進行的城市基礎設施建設的融資現象。近年來,各級政府為了改變城市基礎設施建設落后的面貌,擴大城市的知名度,加快招商引資步伐,達到筑巢引鳳等目的,實行以土地儲備等城市資源或項目收益作抵押等方式,通過城市投資開發公司或土地儲備中心等公司名義,向商業銀行或開發銀行借款。據了解,A市僅2003年計劃投資于城建的就有45億元。截至2004年6月,該市通過土地儲備等方式累計與商業銀行簽訂貸款合同14億元,與開發銀行貸款37億元。B市僅2004年實施的城市建設項目就有178項,安排建設資金122億元,該市統計屬于政府債務向國本內金融組織借款的90億元,其相當部分投入到城建中去。不少地方通過貸款、發行債券等籌集資金投入到公益和非公益的城市設施建設中,絕大多數城建項目資金來源中的70%-90%均為貸款或其他途徑借貸而來,形成了過重的財政負擔,加大了財政風險。

(2)教育部門的“兩基”欠債現象。據區財政廳教科文處提供的一份材料,至2003年,廣西各地清理出的為完成基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲任務,而拖欠金融部門或承建單位、個人款項有26億元(未經財政部門復核)。其中屬于縣(市)政府承擔的3億元,鄉鎮政府承擔的8億元,村民委承擔的2億元,教育部門承擔的2億元,學校承擔的10億元。因債務拖欠原因學校被封達1500多次數。許多縣、市原來是想通過農村教育費附加等歸還“兩基”欠款的,但后來政策發生變化,還款資金來源就無法得到保證。

(3)交通部門的公路建設貸款現象。從廣西的目前實際運作來看,向世界銀行、亞洲開發銀行、國家開發銀行、交通銀行、建設銀行等金融機構均有貸款,這些貸款大多以過橋過路費和養路費作抵押。

(4)國有企業改制過程中政府舉債打包購買債權的現象。一些縣、市的國有企業在實行改制過程中,一方面為了招商引資吸引投資者,而對需要改制的特別是處于破產狀態的企業在債務重組中,由政府拿出錢來購買企業的原有部分債務;另一方面政府為了社會穩定等原因,而需要通過支付職工身份置換金(如養老金、下崗費用)等形式,達到改制的目的。

(5)東巴鳳大會戰留下的債務現象。據某縣反映,在東巴鳳大會戰中,項目資金僅包含土建部分的資金,而征地、拆遷補償等費用則由縣里自籌。該縣僅縣高中征地93畝就欠征地費400萬元,還有二級路、通鄉鎮柏油路的征地拆遷費也欠了約600萬元。而該縣2003年的地方財政收入只有2360萬元。這些債務的存在對當地經濟產生了不利的影響。我區債務管理上的問題主要是:管理關系沒有理順,缺乏相關的機制;個別地方的借債資金存在被挪用的問題;借債所投資的項目沒有達到預期效果;缺乏完善的償還機制等等。如果這些問題得不到有效解決,很容易引起債務風險,尤其是給自治區一級財政帶來風險。盡管自治區本級債務目前尚處于風險評估的安全狀態,但下級政府的債務在一定條件下會逐級向上轉移,影響到自治區一級財政。

(二)地方債務問題的成因我們認為,形成地方債務的原因是多方面的,主要體現為:1.體制方面的原因(1)各級政府之間事權與財權的劃分不對稱、不協調,事權有向下轉移的趨向,而財權則有上收的趨向。實行分稅制改革時,中央政府與地方政府的事權劃分未能徹底進行,特別指出的是各級地方政府之間的事權劃分工作幾乎沒有展開。與此相對應,財政的集中度卻大幅度提高。中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22%大幅度提高至2006年的53%。與此同時,省區級政府集中的財力也從1994年的16.8%提高到2006年的28%左右。近年來,一方面,地方政府公共管理職能和經濟發展責任不斷加重,事權有擴大的趨向,地方政府層級越低,增加開支的壓力相對越大,一些重大改革措施(如出口退稅改革)雖然在方向上是正確的,但在客觀上卻加大了地方政府的財政支出壓力;與此同時,在稅制設計上,留給地方政府尤其是基層政權的稅源不足、穩定性差、征收難度大、增收力度小。

與事權和財權相比,地方政府的財源明顯不足,只好舉債保運行。(2)上級政府不合理的債務轉移,影響基層政府財政的預算安排和運轉,使基層政府財政負債沉重。一是中央轉貸地方化解農村合作基金會和供銷社股金服務部兌付股金的專項借款債務,全部轉移給地方財政承擔。首先,農村“兩金會”問題屬于全國進行農村經濟改革試驗的成本費用,主要責任不在縣鄉政府,化解農村“兩金會”風險的資金支出應由中央承擔;其次,名義上是“地方政府轉貸”,但實質上是政治性的“要求”,由不得地方政府不貸。由于“兩金會”借款難以追收,縣級財政承借轉貸給“兩金會”兌付股金的款項便無法收回,自2001年以來,自治區財政連年對縣級財政進行扣款償還,使縣鄉財政的歷史債務無力消化、新債不斷增加,使本來就運轉困難的縣級財政更是雪上加霜。如我區某縣自2001年以來,用財政預算資金向上級償還了“兩金會”專項借款本息1.43億元,累積形成了一個巨大的財政資金缺口,造成歷年拖欠工資3677萬元無法兌現,歷史債務7億多元無法消化,每年都要占用上級追加的專款來平衡本級預算,導致累欠專款6222萬元,難以保證按月發放工資。二是“普九”教育建設欠債全部轉移給縣級政府承擔。雖然“普九”教育建設欠債是為了教育事業,但“普九”教育建設是教育部門自主決策的事項,在當時允許向農村和社會收取教育統籌經費和集資的背景下,縣鄉教育部門根據教育部的“普九教育建設達標”要求,教育部門和各學校自行籌劃、超前使用未來錢進行建設的。根據自治區(桂政辦發〔2003〕212號)的要求,“普九”教育建設欠債,要全部轉移給縣級財政承擔償還責任,這顯然是不合理的,大多數縣級財政也沒有償還能力。如根據該縣教育部門的統計,全縣各學校的“普九”教育建設欠債達2.43億元,如這一巨額債務強行轉移給該縣財政承擔,相當于用去其30000多干部職工一年的工資經費。

此外,還有造林世行貸款、造林國債轉貸借款、下崗職工最低生活保障補助借款等,都要縣級財政全部或者部分承擔償還債務。(本資料來源于課題組進行的調研)(3)政府職能轉變不到位,行政機構繁雜、人浮于事。行政機構強調層層對應設置,造成機構臃腫。在我們調研的一些地方看,由于這方面原因而造成地方支出負擔重,形成債務的,往往伴隨著行政機構的繁雜,超編(或地方控制編制不嚴)的情況,如某縣一個鄉鎮級的財政所,在上世紀九十年代末期到本世紀初期有三四十人的規模。(4)地方政府行政層級過多,地改市后財源匱乏。從我國的實際看,地方政府分為省(市、區)、地市、縣(市)、鄉鎮四級,各級政府都強調其獨立性,在一定程度上也會引起支出的膨脹。從廣西的現實看,地區改設市的地方要履行獨立一級政府的職能,存在財力不足的問題,也容易引起債務規模的擴大。(5)財政金融體制不健全,地方政府缺乏必要的融資渠道。目前在中國的財政金融體制不健全,作為金融市場上的一大類融資主體,地方政府缺乏必要的正規融資渠道,在不得已的情況下,只得通過各種非正規渠道進行變相舉債、違規融資。由于非正規的舉債融資方式隱蔽性強,缺乏有效的監督約束機制,因此更容易導致地方政府的債務規模失去控制。(6)信息披露機制不完善,缺乏地方政府的信用評估,引起對債務規模控制不嚴的情況。

2.政府行為的短期化行政管理體制缺乏約束機制,地方政府領導干部行為短期化。一些地方政府領導為了在有限任期內表示“政績”,獲取政治資本,不惜一切融資舉債,用于“形象工程”和“政績工程”建設,其結果是地方財政不得不通過挪用專款或通過向社會經濟組織和個人借款以解決資金問題,從而留下大量的債務。而地方政府部門缺乏相應的法規進行監督;政府內部人事關系錯復雜,從而造成債務責任人不明,最終群眾成為受害者,成為地方政府債務的“買單者”。在我國城鎮建設存在諸如國際大都市建設、超標準的廣場、開發區和百里長廊等政績工程,主要資金來源是地方政府負債。同時,下級政府總有上級政府的“庇護”,也使下級政府為了政績而敢于冒發債的風險。

從廣西的實際看,縣鄉政府債務較重,相當大一部分是縣鄉政府超越財力的可能上項目、上工程所引致。3.政府間的財政競爭,也容易引起地方債務規模的擴大不同地域、不同層級的政府之間為爭奪可支配資源總會產生機會主義行為。問題的關鍵是,一個國家在公有財產、政府間財政、金融體系和司法等方面的制度安排是否能避免這些行為。一旦存在制度方面的漏洞,中央政府可能充分利用自身的優勢制定規則,使自己“日子過得寬裕”,任由地方政府處于不利狀態;而競爭中的地方政府也要設法利用制度漏洞,擴大資源的使用規模,擴大地方債務規模,最大限度地改善地方投資環境,爭奪財政資源,并由此引起不利的后果———包括宏觀經濟沖擊、自然資源的破壞、周邊轄區的衰落等等。4.債務風險預警和控制機制缺失為了防范中央政府為地方政府提供隱性擔保而產生的道德風險———地方政府通過過度舉債享受債務短期收益而未來債務成本由中央政府承擔,西方發達國家中央政府都制定了地方政府債務風險預警機制,對地方政府債務進行監控,便于及早采取措施進行防范、控制和化解。

我國目前地方政府債務種類多,或有債務比重大,這就使中央政府無法全面掌握地方政府債務的真實規模,從而使債務負擔率、債務依存度、償債率等指標無法運用,地方政府債務風險預警機制無法建立,大大削弱了中央政府對地方政府債務風險的監控,使地方政府債務管理在某種意義上處于無政府狀態。5.地方經濟發展緩慢與財力的嚴重不足,是債務規模難以控制的重要原因如廣西,多年以來,由于受到多種因素的影響,自然資源優勢未能轉變為經濟資源優勢。一方面,廣西與全國的其他地方相比,經濟發展明顯落后,上個世紀九十年代后,各級政府想方設法來開墾財源,積聚財源,同時還受到當時體制與環境的刺激影響,各地為了做大財政“蛋糕”,相當縣市政府在自身財力嚴重不足的情況下,也敢于向銀行、單位甚至是個人高息借款而投入到財源建設中去。而后出現的國家宏觀政策的影響,加之企業規模小、產品質量差、市場低迷等原因,許多企業的產品無銷路,效益差、虧損嚴重,甚至資不抵債直至破產。另一方面,由于財政體制等方面的原因,在財力上中央對廣西的支持力度明顯不夠或不到位。

在這種本地經濟發展不太景氣、源于上級的補助又不足的情況下,地方政府為了保證機關的正常運行、保證社會的穩定與經濟社會的協調發展,只能借債或擴大債務規模來保運行。此外,一些國有單位,超越自己還債能力向銀行貸款,形成了政府的隱性或有債務。如國家審計署副審計長石愛中2006年底在接受記者采訪時表示,今年各個大學城的財務審計已經完成,這兩年的審計發現,由于不斷擴招,不少高校都進行了巨額貸款,并因此負債累累。他說,一般高校的貸款都在4億~8億元,一些大院校更是高達10億以上。其原因就在于國家近年停止給高校撥款,著重于補貼基礎教育,而各個高校又在不斷擴招,因此,高校都想方設法自己撈錢并加大貸款額度。廣西的個別高校也存在類似情況。

三、防范和化解地方政府債務問題的對策思考

對待地方政府債務問題,我們應該一分為二地、辯證地分析。一方面應當看到,地方政府依靠各種手段融資負債對于發展當地經濟和維護社會穩定等方面起到了一定的作用;另一方面也應當看到,由于地方政府債務種類繁多、成因復雜,而地方政府又無法破產,因此無論是弄清真實情況還是徹底清理整治都比處置私人或企業的不良資產更加困難,必須調動多方力量,采取綜合配套措施,切實防范和化解地方政府債務所可能形成的危機。政府應出臺一系列有針對性的、可操作性的控債措施,實現“借得巧、用得好、還得起”的目標,保證債務的安全、有效。

(一)逐步調整和完善現行的財政管理體制政府應逐步完善分稅制財政管理體制,進一步細化和明晰地方政府事權界限,按照權利責任對等,事權財權相符的原則,合理確定各級政府的收入和支出范圍,確保地方各級政府履行職能的財力需要。中央對省的財政體制無法在較短時間內調整,我們建議要根據實際需要進行調整;在省級以下的地方政府,省級政府在調整地方財政體制上,應起到主導作用。在財政支出方面,實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規范化,繼續推進政府機構改革,精簡地方行政機構,精簡財政供養人員,科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準,規范個人工資外收入和職務消費,削減行政成本。在確定與調整地方的財政體制問題上,有一條底線,即要保證各級政府正常運行所需要的基本財力。而對一些歷史上由于體制方面的原因而形成的債務,應分期分批地解決。如對于一些屬于上級政府轉移的債務(或由于事權下劃,而相應財權沒有保證的債務),上級政府應切實負起責任,逐步為下級政府解決有關債務問題,以保證下級政府的正常運行。

(二)建立健全各級地方政府債務控制體系和管理制度

1.明確政府性債務管理的范圍。政府性債務包括:各級政府依法自行向金融機構的借款、農業綜合開發借款和貧困地區開發借款;從中央轉貸借入的外國政府貸款和國際金融組織貸款、國債轉貸、解決地方金融風險專項借款等地方性債務;經確認的政策性糧食財務掛賬;通過各級政府所屬的投資公司為提供基礎性和公益性公共產品并需要財政性資金償還而舉借的債務;政府舉辦的學校、醫療衛生機構等事業單位為提供基礎性和公益性公共產品并且需要以財政性資金償還的舉借債務;政府依法提供擔保的債務;等等,均應納入各級政府預算管理范圍。

2.實行各級政府債務統一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統一管理,由財政部門統籌負責債務統計、舉債審查控制、償債計劃編制、償債資金籌集及償債資金調度等工作。

3.建立各級地方政府債務風險預警機制。各級政府應盡快制定債務預警指標體系,防止出現債務管理的無政府狀態。要建立地方政府直接顯性債務風險考核指標,如負債率、償債率、債務依存度,也包括間接反映債務負擔和償債能力的指標。同時,要建立地方政府直接隱性債務和或有債務風險考核指標,從全局和整體角度出發,全面預測和監測風險走向,以防隱性債務引發財政危機。同時,注意建立與完善債務管理的各項制度。

4.建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理,編制償債計劃。屬于政府或財政本身借款的,將每年需償還的資金編進部門預算,確保按期償債;屬于行政事業單位借款的,視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算,并采取預算通知財政代扣等方式督促其按期償還;屬于經營性建設項目借款的,將經營性收入納入財政專戶儲存或監管,確保經營收益用于償還債務。有條件的地方,應建立專門的償債基金,除地方所建項目交付使用后產生的效益直接撥入該基金外,每年年初做預算時必須按一定的比例安排債務的還本付息支出。

5.嚴格實行責任追究制度將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標。對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續舉債、債務不斷惡性膨脹的地方,堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任

(三)清查各級政府債務存量狀態組織政府債務清查,按照顯性、隱性、擔保債務和政府借貸的債務分類登記,找出債務的責任人,摸清地方政府債務的總量和結構。在此基礎上,應根據債務的數量和期限,制定償還機制。對顯性債務,應堅持“誰借誰還”的原則,必要時可用法律手段進行追討;對隱性債務,應加強管理,盡可能在經濟、社會領域解決;對主要體現社會效益而經濟效益低下的公益性項目,財政部門應以稅收和其他經常性收入作為資金來源,實現經濟、社會利益主體責、權、利相統一,強化利益主體的風險自我約束,轉移地方政府的債務風險。當前最為迫切的是要規范地方政府行為,減少地方政府對商業銀行等金融機構借貸業務的干預;加快國有企業改革步伐;同時,中央應給予和地方事權相應的財權,應加大對下級政府的轉移支付力度,積極扶植地方主導經濟,促進地方經濟的壯大,為化解地方債務提供強大的財力保障。(四)加快國有企業改革,科學運作國有資產,化解地方政府或有債務經濟體制的轉換,必然帶來國有企業的轉制,國有企業的轉制,必然顯現出計劃經濟遺留的問題。政府作為國有企業的出資人,必須承擔計劃經濟下國有企業的債權債務。

無論是從資源配置效率的角度,還是從社會政治經濟生活穩定的角度,政府都應支持國有企業的市場化改革,保證國有資產的保值增值,切不可使國有資產流失。同時,加強城市商業銀行監管,進而規范政府金融投資體制,防范金融風險轉化為地方政府債務風險。城市商業銀行的管理與市場化的要求差距甚遠。一方面,商業銀行仍未擺脫地方政府的行政干預,政府點貸的現象時有發生。另一方面,區域內人事關系復雜,工作效率和管理效率低下。這種情況必然導致城市商業銀行的不良資產比重高,金融風險大。對城市商業銀行若不嚴格監管和加快改組與改革,一旦出現巨大金融風險釋放,發生存款擠兌,地方政府將面臨較大的風險。對新成立的地方國有商業銀行,必須按市場化的要求進行運作,確保其安全運行。

(五)嚴格控制政府債務新增規模在當前地方政府債務居高不下的情況下,當務之急就是要嚴格控制政府舉債行為,遏制政府債務膨脹勢頭。一是嚴禁財政借錢開支。對預算不能平衡的地方,要主動調整支出結構,壓縮支出規模,降低支出標準,不得買車換車,不得組織公款旅游,不得搞樓堂館所建設,努力自求平衡。二是不準國有單位擅自舉債。取消行政事業單位的舉債權,嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞基本建設,尤其要嚴禁地方政府舉債搞形象工程政績工程建設。對基礎設施建設和公益事業建設也要量力而行,不能超越財政承受能力。同時,改革政府投資公益事業的方式,推行公益事業市場化,改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法,對屬于可盈利的項目,可以采取政府規劃,招標競爭的方式,由民間資本投資建設;屬于可產生部分收入但不能保證盈利的項目,可以采取由財政定額補助的方式,鼓勵民間投資建設,以減輕財政壓力。超級秘書網

(六)積極穩妥化解處理不良債務對已經形成的不良債務和逾期借款,按照實事求是,分清責任,分類處理的原則,積極穩妥地分期分批予以化解。對于糧食政策性虧損掛賬,考慮到數額巨大,地方目前確實無力承擔,建議先實行凍結,待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金,屬公益性建設的,建議上級予以豁免。對地方政府辦企業借款,由企業負債償還,企業無力償還的,按《破產法》及其他有關規定處理。其他不良債務或逾期債務,為減輕政府償還壓力,建議全部停息,允許和支持地方政府采取盤活閑置資產資源,出讓國有企業股份等形式籌資償還。

(七)要加強地方人大對地方債務的監控地方人大對地方債務的規模、使用方向、還本付息等享有審查權和監督權;明確政府舉債,必須報同級人大備案,重大項目的舉債,確立由同級人大審批的機制。當然,防范和化解地方政府債務問題還必須從發展地方經濟著手,經濟發展是降低債務風險的根本。

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