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我們為行政管理專業的學生開設的“政治學原理”課程選用由北京大學出版社出版的、王浦劬教授主編的《政治學基礎》作為教材。這本教材是國家級精品課程教材,在業內人士中也享有良好的聲譽,出版十年以來重印重排20余次,眾多知名學校將其列入政治學、行政管理學考研的必讀參考書目。在使用該教材時,尤其是在面向行政管理專業的學生使用該教材的過程中,我們對教材中涉及到行政管理專業知識體系建構方面的問題進行了比較深入的思考和探討。關于政治管理和行政管理關系的追問就是這類思考的關鍵環節。政治管理是政治學原理中的重要概念,是政治行為的重要表現。《政治學基礎》教材將政治管理定義為:“國家權力按照某種特定的秩序和目標對政治生活進行自覺地、有計劃地約束或制約的一定方式。就是說,通過這種特殊的約束方式使政治生活的各方面都能按照某種既定的秩序和目標來運行和發展。”教材把政治行為概括為四個方面:政治斗爭、政治統治、政治管理和政治參與。其中政治管理是關鍵環節。尤其是當我們強調無產階級通過政治斗爭取得政權后實行的政治統治是多數人對少數人的統治時,我們必須要同時強調政治管理主體的少數人特性,這樣才能使得現實的政治現象獲得合乎邏輯的解釋;同時理解政治參與也必須了解它通過對政治管理的制約來保障政治統治的多數人性質這樣一個重要的作用機理。因此可以說,了解政治管理是對政治關系進行動態分析的關鍵所在。而在學習政治管理這個概念的時候又必須要面對另外一個概念———行政管理。

政治管理和行政管理這兩個概念究竟是不是一回事呢,如果不是一回事,那么應該在什么維度上來把握二者的區別呢?搞清這些問題不僅是在政治學范疇內掌握政治管理這個概念的關鍵,對于行政管理專業的學生而言,這更是深入理解自己專業、建立專業知識體系的基礎。《政治學基礎》教材在引入政治管理正確含義之前分析了一些對政治管理不夠完善的認識,涉及到了政治管理與行政管理區別的問題。教材對威爾遜、韋伯等人的觀點進行了一些反思和總結,指出,威爾遜對政治和行政的二分實質上是對政治統治與政治管理所做的區分。而政治管理不同于行政管理,前者應該包含后者。其理由是:“行政管理是對于政治機構尤其是對于行政機構本身的管理,而政治管理則是政府對于社會的管理。”也就是說,如果我們把行政管理理解為對于行政機構本身的管理,那么政治管理與行政管理在范圍上是有區別的。問題是行政管理僅僅只是對行政機構內部的管理嗎?本專業的另一部精品教材,夏書章教授主編的《行政管理學》對行政所做的狹義的理解為:“行政是國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事物的活動”,緊接著,又對行政管理的客體作了這樣的界定———“國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務,行政管理的范圍遍及國家社會生活的各個方面”。顯然,兩本權威教材對于行政管理的理解是不一致的,盡管《政治學基礎》教材在這個問題上著墨不多,這個問題本身在政治學原理這門課程里也只是一個概念問題的一個方面。但是這個問題對于行政管理專業的學生來講卻是十分敏感的,而且是他們進行專業學習所必須要搞清楚的。

應該說,《政治學基礎》出于對行政管理和政治管理進行區分的需要對行政管理所做的解釋是值得商榷的。因為自行政管理作為一個學科的核心概念產生之時起,無論是在行政、立法、司法三分的視角下,還是在政治行政兩分的維度里,行政所關涉的都不僅僅是行政機構的內部事務。就行政管理學科的當展而言,確實存在著將由非政府機構完成的國家事社會事務管理職能從行政管理中獨立出去,使得行政管理所含蓋的范圍清晰化的趨勢,但是行政管理的客體無論如何也不可能局限于行政機構內部的管理。如果行政管理不直接關涉到國家事務和社會事務的管理,那么行政怎么能夠形成與司法、立法相鼎立的三權之一呢?行政又怎么可能被理解為國家意志的執行呢?所以,《政治學基礎》此處對行政管理的界定既違背了行政管理學科發展的內在規定性,也不符合對行政管理概念的一般理解。在這樣的界定之下對行政管理和政治管理所做的區分自然也會失去依靠。如果我們按照《政治學基礎》的邏輯,把《行政管理學(第二版)》中關于行政管理的正確理解放進去,勢必造成行政管理就是政治管理的誤解,必然會使得學生在理解這兩個概念時產生疑問。雖然對于政治學原理這門課程而言,這不是一個主要內容,因此在《政治學基礎》教材里這部分內容占的篇幅是不大的,但是對于行政管理專業的同學來說,這個問題非常重要,搞清楚了不僅會幫助同學們打通各門課程的知識關節,并且非常有助于他們加深對所學專業本質屬性的理解。那么,究竟應該如何理解政治學中的“政治管理”與行政管理學中“行政管理”之間的關系呢?本來政治與行政的分立,在古德諾、威爾遜那里已經是十分清楚的了,現在當我們把政治和行政都坐實為一種管理行為的時候,我們就應該從兩種行為的具體職能和行為意義兩個方面來理解這兩個概念。

在具體職能方面,從上面引述的行政管理和政治管理的定義我們可以看到,這兩種管理行為都是履行國家的社會管理職能。行政管理的主體是“國家權力機關的執行機關,即行政機關”,行政管理“是以國家權力為根據的、行使國家權力的一種公共管理;行政是有別于立法和司法的一種國家權力,行政活動也有別于立法活動和司法活動。”而政治管理,就其行為主體而言,“除去國家政權之外,其他政治實體也可以作為主體而存在,凡是能夠與國家意志貫徹相一致而起作用的權力主體,都可以產生政治管理行為。”就職能而言“,政治管理即是國家的社會管理職能。”因此不難看出,政治管理和行政管理雖然都是履行國家的社會管理職能,但是無論是在行為主體還是在作用范圍上政治管理都包含行政管理,所以《政治學基礎》得出“行政是政治的一部分”這一結論是合理的。在行為意義方面,應該說,政治管理概念的含義更多地指向國家意志的表達,而行政管理更多指向國家意志的執行。這里又牽扯到另一個概念———政治統治。這一點本來是十分清楚的,但是《政治學基礎》將這種區分僅僅落實在政治統治和政治管理的區分上,似乎過于狹隘。實際上,政治與行政的二分并不是絕對的,這一點在創立行政政治二分的兩位先驅之一古德諾那里已經說得非常清楚:“以執行國家意志為主要功能的政府機關,經常地,事實上是通常地,又被賦予表達國家意志的具體細節的職責”。

所以我們也不能僵硬地認為只有在政治統治和政治管理之間存在著伍德羅威爾遜所指的政治與行政的分離,在政治體系運行的各個層面實際上都可能存在著這種分離,不同層級的政治行為在國家意志表達和國家意志執行方面的側重點也會各有不同,用來表述這些政治行為的概念在指向上就可能因此產生差異。政治管理和行政管理在意義指向上正存在著這種差異。政治管理所要完成的經常性任務就是:“維護現存的基本政治規范,維護現存政治權力的權威性和合法性,緩解現實社會的利益矛盾,保障正常的社會生活和社會秩序,保證國家的各項政策法令得以順利貫徹執行,促進人民群眾的民主生活”。從這些任務中我們可以看出,在政治管理行為中表達國家意志的職能雖然不如在政治統治行為中體現得直接和完整,但是與“利用社會資源對社會公共事務進行計劃、組織和調控”的行政管理比起來,政治管理顯然更接近于國家意志的表達。

總之,政治管理與行政管理之間確實存在著前者包含后者的關系,但是這種包含關系并不是因為行政管理的客體僅僅是“行政機關內部事務”而產生的。行政管理包含于政治管理更主要的是因為其主體的特殊規定性,而這兩個概念在使用上,政治管理相對的更多地指向國家意志的表達,而以行政執行機關為主體具體履行國家社會管理職能的行政管理更多地指向國家意志的執行。