八屆全國人大五次會議舉行第四次全體會議聽取全國人大常委會關于檢查《農業法》實施情況的報告：“根據執法檢查中存在的問題，布赫提出了進一步貫徹實施《農業法》的五點建議：一、牢固樹立農業法制觀念，進一步提高執法水平；……；五、加快制定配套法律法規，保障《農業法》的貫徹實施”。①1998年10月14日《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中指出：“加強農業立法和執法，支持和保護農業”和“發展農村基層民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結合”。總書記于1999年6月11日主持法制講座并作《大力加強農村法制建設》重要講話中明確指出：“建設社會主義法治國家，離不開廣大農村人口的積極參與，否則依法治國就不可能得到全面落實”和“就繼續推進農村的法制建設提了四點要求：第一，要進一步提高對農村法制建設重要性的認識。……第二，要進一步加強農業立法工作。……第三，要進一步在廣大農民和農村干部中開展法制宣傳教育。……第四，要進一步加大農村的執法力度。……。”可見，加強農業立法和執法，完善農村法制建設已提到農業發展與穩定的議事日程。

黨的十一屆三中全會以來，農村法制建設有了很大進展，已制定和頒布了10多部農業法律、40多部農業行政法規、340多部部門規章（農業部制定）、地方人大和政府還制定了一大批地方性法規和規章，初步形成了以農業法為核心的農業法律體系框架。農村的執法工作和執法機構、執法隊伍建設，也得到明顯加強。但是我們也應清醒地認識到，農村法制建設尚不適應新時期形勢發展的需要，離依法治國，建設社會主義法治國家的要求還有很大差距。主要表現在：⑴在農業立法上看，存在農業立法滯后、薄弱、層次低威攝力差、質量不高，農業法律分布不均勻、帶有濃厚的計劃管理色彩、義務性規范多而權利性規范較少，農業法律法規的內容政策性強、原則性強、規范性差、可操作性差，許多重要農業法律還沒有制定出來，農業法律體系還很不完善；⑵在農業執法上看，存在農業行政執法機構不健全、性質不明確，農業執法主體混亂、甚至錯位，農業執法人員少、且經費嚴重不足，農業執法人員素質不高、執法行為不規范，農業法律法規太原則、無法依法行政，農業行政執法缺乏監督機制；⑶在農村司法和農村法律服務方面來看，存在農村經濟糾紛案件告狀難、打官司難，農村基層司法機構不健全、專業人員極缺，農業仲裁機構不健全、不獨立；⑷從廣大農村基層干部和廣大農民來看，法制宣傳力度不大、且難度大、造成農業法律普及率低，普遍存在法制觀念淡薄、有些農民不知法、不學法、不懂法、甚至不信法，有些農村干部不依法辦事，甚至出現以權壓法，以言代法，任意侵犯農民的合法權益；⑸從農村法制研究方面來看，主要問題是：專門從事農村法制研究的機關寥寥無幾，農村法制科研機構更是空白，全國還沒有一本名為“農村法制”或“農業經濟法”的正式出版期刊，從事農村法制建設的研究人員也極少，農村法制建設研究課題更少；⑹在對農村法制建設重要性的認識上來看，發展農業仍然只強調“一靠政策，二靠投資，三靠科技”，而不能擺正農村法制的位置，沒有認識到“一手抓建設，一手抓法制”的重要性。這些問題都不同程度地影響了農村法制建設的進程，也影響了農村改革、發展和穩定。從國外的經驗來看，不少發達國家或地區在工業化過程中，為了防止農業萎縮，縮小農業和其他產業之間、農民和其他社會階層之間收入的差距，促進農業產業結構的合理化，合理確立工農產品比價，提高國家對農業的財政支持和加強對農業的有力保護，實現農業現代化等問題上，都有比較健全的農業立法和嚴格執法，使農業走上法治軌道，對其農業的迅速發展發揮著重要的促進和保障作用。因此，我國在農村社會主義市場經濟和農業現代化建設進程中，必須加強農村法制建設，以法律形式來規范、引導和保障農業持續、穩定、協調發展，盡早實現以法治農。以法治農在法律制度上是一場深刻的改革，實現這場改革，尤為重要的首先是要更新農村法制建設觀念。筆者認為：當前在農村法制建設上切需轉變“十大”觀念，以真正適應社會主義市場經濟條件下對農業發展中農村法制建設的要求，以便盡早實現以法治農之戰略目標。

1．從發展農業只靠政策轉移到發展農業不僅靠政策、科技和投入，而且更重要的是靠法律的觀念上來。農業政策一貫是黨和國家指導和推動農業發展和改革的基本手段，實踐已證明，黨的十一屆三中全會以來，農村改革和發展方向與基本政策是正確的，并已確立了“實行以家庭聯產承包為主的責任制，建立統分結合的雙層經營體制的政策”等九大基本政策。但農業政策本身存在不足，如農業政策除了具有原則性、系統性、實踐性、階段性等一般政策特點外，還具有自身內容上的綱領性、工作范圍的廣泛性、具體應用上的靈活性、政策效力上的有限性等特點；它與法律相比，缺乏國家意志的屬性、明確的規范性、國家的強制性和相對的穩定性。如在農村出現“黨的政策象月亮，初一十五不一樣”的非議和“政策不兌現，一年變三變”的責難時有所聞，怕政策“變”在一定程度上成了深化農村改革的一大心理障礙。我國農業發展的歷史也表明：農業發展速度出現起伏、波動，在很大程度上應歸咎于缺乏基本法律規范，其結論是政策代替不了法律，只靠政策來指導農業發展實屬短期行為，其對策必須走以法治農之道路。實踐中，隨著農村改革的深入，農村商品化、社會化、現代化程度不斷提高，農業經濟關系越來越復雜，單純依靠政策往往難以協調、處理各方面的權利和利益關系，必須依靠法律才能界定好和理順錯綜復雜的農村經濟活動和農業經濟關系。實際上，發展農業，一靠政策，二靠科技，三靠增加投入，而這“三靠”都有個立法問題，需要由法律來保障，“還是靠法制靠得住”，②一方面通過法律形式把政策具體化、條文化、定型化，“政策之所以要運用法律形式固定下來和表現出來，就是因為它可以具有法律的明確性、穩定性和強制性，便于適用國家強制力來保證法律化了的政策的貫徹執行”；③另一方面科技興農、農業投入，現在的隨意性很大，更需要有明確的、完備的、可操作的法律規范。顯然，發展農業不僅要靠政策、靠科技、靠投入，而且更重要的是靠法律，這一觀念轉變尤為重要。

2．從管理農業只依靠行政手段轉移到管理農業不僅依靠必要的行政手段，而且更重要的是依靠經濟手段和法律手段的觀念上來。建國以來，我國農村經濟長期沒有脫離產品經濟的窠臼，農業始終依靠單一的行政手段進行直接管理農業。在過去高度集中的管理體制下，排斥法律的介入，由統一的行政意志來實現管理農業經濟，在一定的時期、一定范圍有其成功的一面，但計劃經濟基本上屬于人治經濟的范疇，因而它也存在著致命的弱點：⑴依靠領導者的權威和智慧，出現“權力不受監督和制約”，必須導致專斷和濫用，必須導致腐敗；⑵領導者個人的智慧和能力畢竟是有限的，領導者主觀隨意性在所難免，出現“張書記栽樹，李書記砍樹”或“張書記栽樹，李書記種草”等現象；⑶在民主監督機制不健全的條件下，領導者個人權威運用過程中的失誤不易查覺，查覺后也不易校正；⑷追求行政目的而不講經濟效益，易犯瞎指揮的錯誤；⑸容易形成“人治”，出現“權大于法”現象。農村改革前農業發展中的反反復復、大起大落已充分暴露了這種單純依靠行政手段管理農業的農業管理體制的局限性。我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，社會化大生產的基本特點就是分工越來越細、協作更加密切，生產、分配、交換、消費等社會再生產環節之間需要協調發展，整個社會再生產需要在穩定的經濟秩序的范圍內進行，否則社會再生產就會出現障礙。現在廣大農村的農民已經成為自負盈虧的商品生產者，要使所有的農民的行為遵循統一的規范，國家就需要進行各種干預和管理。國家干預和管理則必須采取行政手段、經濟手段和法律手段，這三者是相輔相成的，而且法律手段較之行政手段和經濟手段具有更高層次性和更特殊、更能接受的優點，一方面，以法律手段實行對農業的支持和保護以及農業發展，可以減少政府行為的隨意性和盲目性；另一方面，行政手段、經濟手段往往通過法律手段體現出來，如依法行政、各種經濟調節手段的運用都應當法制化；再一方面，法律手段有利于保護經濟手段和行政手段的有效運用和堅強有力。

3．從只注重單一領域的農業立法轉移到樹立以農業法為基本法的全面農業立法軌道的觀念上來。目前在有限的農業法律中絕大部分是屬于保護農業自然資源的，同樣國務院頒布的行政法規也屬這一性質，如《土地復墾規定》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》、《水土保持法實施細則》、《森林法實施細則》、《森林采伐更新管理辦法》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》等等。農業立法單一，覆蓋面窄，與農村領域廣泛、農業經濟關系錯綜復雜對農村法制建設要求極不協調和適用，導致許多領域無法可依，給農業發展造成了制約。根據農村社會主義市場經濟也是一種法制經濟之要求，必須確立農業法是基礎法之地位，實際上《農業法》已具有農業基本法的性質，“《農業法》不僅是農業經濟活動的基本法律，而且也是制定各項農業經濟具體法規的法律依據”。④從農業法為基礎法的前提下，制定與《農業法》相配套的具有實質性事項規定和具體措施規定的各種農業法律法規，“建立和健全農業法律體系”⑤，使之農村各個領域真正實現有法可依，促進和保障農業持續、穩定和協調發展。總書記于1999年6月11日主持法制講座并作重要講話《大力加強農村法制建設》中明確指出“農業立法工作的總的目標，是建立和完善有中國特色社會主義的農業法律體系，加快制定和完善、規范農村政治、經濟、社會生活的法律法規”。

4．從農業立法和執法中只重狹益的部門利益轉移到重全局的整體利益的觀念上來。農業法律法規涉及面廣和涉及部門多，在立法上部門之間互相扯皮、討價還價，使有的法律遲遲難以出臺；有的雖然出臺了，但是它已成為各部門利益的調和產物，操作性和實踐性大打折扣，沒有達到預期制定時的立法目的。地方性法規的制定，更是部門之間權力與利益的再分配，出現在法規草案中不適當地擴大本部門的權力與利益，同時盡量減少甚至取消本部門應承擔的責任和義務，造成地方性法規難以操作。在農業執法上有的更是重部門利益，對自己有力，就執行；對自己不利，就不執行；有的甚至把改革和立法對立起來、改革和依法辦事對立起來，以改革之名“闖法律禁區”，以地方政策來取代“法律之規定”，實質上是為了部門利益而置法律于不顧。在社會主義市場經濟條件下，市場的統一性和秩序性，要求法制統一，樹立全國一盤棋觀念，克服把農業立法和執法作為固定和擴充本部門或本地方權力和利益的狹隘思想，從重全局的整體利益為之最高出發點，解決好中央和地方在立法和執法方面的權限，處理好各部門之間的關系，堅持法制統一。

改革開放*多年來，我國農業立法不斷加強，先后頒布實施農業法律法規20余部，初步建立起以《農業法》為核心的農業法律體系基本框架。尤其是新修訂的《農業法》、《草原法》和《農村土地承包法》的頒布，是我國農業法律建設史上的一件大事，必將對我國農業和農村經濟發展發揮重要作用。為了宣傳、貫徹、實施農業法律法規，進一步提高農業系統干部職工、農業執法人員的法律素質和依法管理水平，局黨組研究，決定舉辦全市農業法制培訓班。培訓之前，我先講兩點意見：

一、轉變觀念，提高對農業法制工作的認識

農業法制是我國社會主義法制建設的重要組成部分，在農村小康社會建設中具有重要地位和作用。加強農業法制建設，既是農村小康社會建設的重要目標，也是農村小康社會的保證條件。我國農業和農村經濟發展已經進入了一個新的階段，只有加強農業法制建設，才能保障農業和農村經濟的健康發展。農業執法是法律法規賦予農業行政主管部門的重要職責，然而由于認識不到位，一些地方沒有真正把自己視為執法主體，有時甚至主動退讓，遇到違法事件不積極去查處，沒有認識到不履行就是法律上的不作為。在社會主義市場經濟條件下，我們必須強化法制觀念，增強依法管理、依法決策的自覺性，認真履行法定職責和義務，不斷運用法律手段管理農業，樹立農業行政部門的執法地位和權威。

二、強化培訓，提高人員素質

農業部門各級領導干部、執法人員是農業事業的管理者，其法律素質的高低、法律意識的強弱，直接影響著農業法制工作的深入開展。新的形勢對廣大農業管理工作者提出了更高的要求，不僅要求我們業務熟練，懂技術，懂管理，還要求我們知法、懂法、守法，用法律手段規范和管理農業和農村各個領域的活動。然而，在農業執法過程中，一些執法人員法律素質不高，業務不夠熟練，不同程度地存在違反程序、取證走過場、運用法律不準確、甚至執法違法等現象。因此很有必要舉辦農業法制培訓班，加強對領導干部和執法人員的思想政治教育、職業道德和法律知識教育，強化干部職工的依法行政觀念，樹立正確的權力觀，增強服務意識和責任意識，不斷提高執法人員的執法能力和執法水平，為公正執法、文明執法奠定良好的基礎。在提高農業系統領導干部和執法人員素質的同時，還要加強對農資生產、經營人員進行有計劃的培訓，增強廣大生產經營者的法律意識和遵紀守法的自覺性。

這次培訓時間短、任務重，為了保證學習效果，請大家關掉通訊工具，認真聽講，記好筆記。希望通過這次學習，能夠增強我們的法制觀念和依法行政的水平，同時，也希望以這次培訓為契機，在全市農業系統形成學習法律、宣傳法律、執行法律、遵守法律的良好氛圍，為我市農業結構調整和農村經濟的發展做出積極貢獻。最后，祝培訓班圓滿成功！

xxx農業局2005年農業法制工作意見

各縣（市）區農業局，局屬有關單位：

為進一步加強農業法制工作，提高農業部門依法行政水平，加強農業法監督與管理，努力把我市農業法制工作提高到一個新水平。現就2004年農業法制工作提出如下意見：

一、指導思想

2005年農業法制工作總的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹十六大和十六屆四中全會精神，圍繞農民增收、農村穩定的目標，積極轉變政府職能，推進機關工作法制化，切實加強農業執法的監督管理，規范執法行為，提高執法水平，嚴厲打擊制售假農資的違法經營行為，為促進我市農業發展，保障農村穩定做出我們應有的貢獻。

二、提高認識，切實加強農業法制工作

這次會議是經局黨組研究決定召開的，主要內容是：貫徹落實全省農業政策法規工作會議精神，研究我市下一階段的農業政策法規工作。剛才，閆科長傳達了省平頂山會議精神，各縣都對前段工作進行了匯報，并就如何做好下步工作講了很好的意見。尤其是靈寶市和湖濱區，轉變觀念，調整思路，加大執法力度，積極探索綜合執法的新路子，取得了明顯效果，他們的經驗和做法值得學習和借鑒。下面，我受局黨組的委托講幾點意見：

一、轉變觀念，增強法制意識

當前，我市農業和農村經濟正處在新的發展階段，隨著社會主義市場經濟的不斷完善和依法治國方略的深入實施，加強農業法制工作，依法保護農業生產安全、保護農民合法權益，已成為農業部門的一項重要職能。但由于認識不到位，農業部門沒有真正把自己視為執法主體，有時甚至主動退讓，遇到違法事件不積極去查處，往往是工商、技術監督等部門去查處了我們才知道。而沒有認識到不履行就是法律上的不作為，如同公安局不管社會治安，醫院不給病人看病一樣，農業部門不認真執法就是失職、瀆職。新修訂的《農業法》專門增加了“執法監督”一章，明確規定：“縣級以上地方人民政府農業行政主管部門應當加強規劃、指導、管理、協調、監督、服務職能，依法行政，公正執法”。我們必須清醒地看到，農業執法是法律法規賦予農業行政主管部門的重要職責和權力，從保障和促進農村改革、發展、穩定的大局出發，提高對依法行政重要性的認識，解放思想，轉變觀念，強化法律意識，增強依法行政的自覺性。要把農業執法工作列入重要議事日程，一把手親自抓，負總責，從過去主要抓生產轉向抓市場、抓流通、抓執法、抓管理上，用法律手段規范和管理農業和農村各個領域的活動，保障農業結構調整的順利進行，保護農民的合法權益。

二、加強農業政策調研工作

政策調研是制定政策、法律、法規的基礎性工作。農業政策法規系統作為政府的決策服務部門，肩負著深入調查研究，及時反映問題，提出政策建議的艱巨任務。去年，我市的農業政策調研工作開展得有聲有色，根據省農業廳的部署，市局擬定了22個調研題目，組織開展調查研究，并撰寫調研報告32篇，為領導決策奠定了良好的基礎。今明兩年，我們要圍繞農業增效、農民增收、農產品市場競爭力增強，著重關注、研究五個問題。一是農村小康社會建設與增加農民收入問題。由市局農經科牽頭，調查農民收入情況，分析農村小康建設現狀、存在問題和主要對策措施，提出有關政策建議。二是農業結構調整問題。由市局綜合科牽頭，調查了解農業結構調整現狀和存在問題，系統總結各地實踐經驗，提出戰略性調整的目標、任務以及有關操作性的政策措施。三是提高優勢農產品競爭力問題。由市局區劃辦牽頭，重點調研優勢農產品生產潛力、科技發展水平和貿易狀況，掌握大宗農產品的生產、價格、貿易、進出口情況等，提出擴大優勢農產品生產、出口的政策意見。四是創新農村經營體制，提高農民組織化程度問題。由市局農業農村工作科牽頭，對農業產業化經營中存在的問題，特別是如何落實政策，增強龍頭企業帶動能力和調動能力和市場競爭力等問題進行系統調查，提出具體政策措施。五是農產品質量安全問題。由市農產品質量安全監測中心牽頭，調查農產品質量安全檢測體系建設、檢驗檢測手段、產地和市場管理情況等，針對存在問題，提出農產品質量安全管理對策。各縣（市）區可以從中選擇1—2問題進行調研，也可以結合本地實際，擬定其他調研題目，組織開展政策調研，每年每縣至少提交1篇較高水平的調研報告。

三、加強農業法制體系建設

各自治區、直轄市及計劃單列市農業（農林、農牧）、農機、畜牧、獸醫、農墾、鄉鎮企業、漁業廳（局、委、辦），新疆生產建設兵團農業局，部內各司局、各直屬單位：

根據黨的十七屆三中全會關于加強農村法制建設的要求，為了深入貫徹落實科學發展觀，切實履行農業部門法定職責，全面加強農業執法，扎實推進農業綜合執法，進一步規范農村市場和生產經營秩序，保障農產品質量安全和農業產業安全，維護農民合法權益，促進農業農村經濟又好又快發展，提出如下意見。

一、深刻認識新形勢下加強農業執法的重要性和緊迫性

（一）加強農業執法是促進農業農村經濟發展的迫切要求。當前我國農業農村經濟發展處在新的歷史起點，新的形勢迫切需要加強農業法制建設，為促進城鄉統籌發展、提高農業綜合生產能力、維護農民合法權益提供有力保障。農業執法是農業法制建設的關鍵環節，是保障農業農村經濟發展的重要手段。各級農業部門要以加強和改善農業執法為重點，全面推進農業法制建設，提高農業依法行政水平，更好地促進農業穩定發展、農民持續增收、農村全面進步。

（二）加強農業執法是解決農業農村突出矛盾的迫切要求。近年來，農產品質量安全事件和假劣農資坑農害農案件時有發生，嚴重影響了農業發展和農民增收，損害了農民利益，危害了人體健康。嚴厲打擊違法行為，規范農資市場和生產經營秩序，確保農產品質量安全和農業產業安全，是新時期農業部門的一項重要而緊迫的任務。各級農業部門要正確認識和準確把握農業執法面臨的新形勢，增強緊迫感和責任感，拿出新思路，采取新舉措，探索新機制。

（三）加強農業執法是轉變農業部門職能的迫切要求。目前由農業部門負責執行的農業法律和行政法規共有38部，總體上看，法律法規賦予農業部門的法定職責得到了較好履行。但是，由于存在認識不足、體制不順、力度不大、手段不強等問題，影響了一些地方農業部門及時、全面地履行法定職責，導致有些職責履行不到位。全面履行法定職責，既是法律法規賦予農業部門的法定職權，也是農業部門的法定義務。農業執法是農業部門法定職責的重要內容，也是履行法定職責的有效途徑。各級農業部門要切實把加強農業執法擺上重要議事日程，確保各項法定職責得到全面履行，農業法律法規得到有效實施。