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各區、縣人民政府，市級各部門：

為切實解決集體林權制度中存在的深層次矛盾和問題，進一步解放和發展林業生產力，調動全社會參與林業建設的積極性，促進林業產業發展，增加農民收入，推進社會主義新農村建設，根據省政府《關于推進我省集體林權制度改革的意見》，結合我市實際，現就推進我市集體林權制度改革提出以下實施意見。

一、充分認識集體林權制度改革的必要性

我市現有林業用地面積133.42萬畝，其中集體所有林業用地面積126.45萬畝，占全市林業用地面積的94.78%，對全市林業發展起著極其重要的作用。改革開放以來，我市集體林業得到較快發展，但仍存在產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、權責利不統一、林權糾紛多等問題，影響了林農經營林業的積極性，制約了林業發展和林農增收。因此，通過集體林權制度改革將林權落實到戶、到人，還山、還林、還利于民，使廣大林農耕者有山、耕山有責、務林有利、致富有門，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的優化配置，是加快林業發展、振興林區經濟、富裕廣大林農的根本途徑，也是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的有效舉措，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。各級政府要站在戰略和全局的高度充分認識集體林權制度改革的必要性和緊迫性，切實做好集體林權制度改革工作。

二、指導思想、總體目標、基本原則和改革范圍

(一)指導思想

以科學發展觀為指導，明晰集體林地林木使用權和所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，推進綜合配套改革，消除林業發展的體制機制性障礙，促進傳統林業向現代林業轉變，為推進社會主義新農村建設作出積極貢獻。

(二)總體目標

爭取用2年半左右的時間，建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監管服務有效的現代林業產權制度，實現山有其主，主有其權，權有其責，責有其利，促進林業發展、農民增收。

（三）基本原則

1．堅持分類經營的原則，處理好生態保護與產業發展的關系。

2．堅持權益平等、以家庭承包經營為主的原則，處理好內部承包與外部承包的關系。

3．堅持以人為本、統籌兼顧的原則，處理好林農與集體的利益關系。

4．堅持尊重歷史、保持政策連續性的原則，處理好歷史與現實的關系。

5．堅持分類指導的原則，處理好統一部署與因地制宜的關系。

6．堅持依法辦事、“公開、公平、公正”的原則，處理好尊重群眾意愿與規范操作的關系。

7．堅持權責利相統一、質量與進度相統一的原則，處理好改革與穩定的關系。

（四）改革的范圍

林權制度改革的范圍主要是集體商品林及其林地、縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。

國有林場和村組合作營造且合同已到期的商品林，納入本次林權制度改革范圍；對權屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地、荒地,要通過改革,確權發證;對已明晰權屬的自留山、責任山，實行家庭承包經營的經濟林，國有、外資、民營企事業單位和個人依據流轉合同取得的集體林地使用權或林木使用權、所有權，應予以穩定完善；對抵押權未解除、權屬有爭議的林木、林地，通過協商能夠明確權屬、達成一致意見的，一并予以改革。

對經縣級以上人民政府規劃確定并界定的生態公益林，依法發放林權證，繼續執行國家天然林保護政策和公益林管護政策，可進行撫育和更新性質的采伐，不得進行商品性采伐。

三、集體林權制度改革的主要內容及配套政策

（一）查清資源

查清森林資源現狀，調整完善森林分類經營區劃，把公益林和商品林落實到山頭地塊，做好相應的區劃、界定工作，建立完善森林資源管理信息系統。

（二）明晰產權

在堅持集體林地所有權不變的前提下，將林地使用權、林木所有權和經營權明晰到戶或其他經營實體，確立農民（或業主）的經營主體地位并依法簽訂林地林木承包（流轉）合同，明確雙方權、責、利，及時進行現地勘驗，確定四至界限，依法進行林權登記，頒（換）發林權證書，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。明晰產權應區別不同情況，分別采取以下幾種方式：

1.已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。

2.分包到戶的責任山要保持承包關系穩定。上一輪承包到期后，原承包合同基本合理且執行較好的可直接續包；承包合同不完善的要進行完善；對合同不合法的要依法糾正，重新簽定承包合同；面積、四至不清楚的，在進一步勘驗、明晰產權的基礎上完善承包合同；對已經續簽承包合同，但不到法定承包期限的，經履行有關手續，可延長至法定期限；農戶不愿意繼續承包的，在對原合同約定的權責和義務清理后，可交回集體經濟組織另行處置。

自留山、責任山已“兩山并一山”的，應保持穩定；自留山、責任山被集體以行政手段收歸統一經營，若2/3以上群眾要求歸還的，應當歸還農戶經營。

3.對目前尚未確權到戶的集體山林，按現有戶籍人口折算人均山林面積，確權到戶。

4.對集體統一經營的山林，宜統則統，宜分則分。采取何種形式，根據多數群眾的意愿確定。對繼續實行集體統一經營的，要按照“分股不分山，分利不分林”的原則轉換經營機制，實行股份合作，均股均利到人到戶，明確經營主體，財務單獨核算，收益按股分配。凡未投資入股的單位和個人，不得在集體統一經營山林收益中分利。對利用貸款營造的集體山林，在落實經營主體時，必須按照“債隨林權走”的原則明確債務償還主體，落實抵押物。

5.對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式經營。可以通過招標、拍賣等方式依法承包給本集體經濟組織內部成員或其他社會經營主體；也可以由集體組織統一開發后，再以適當方式確定經營主體；或者將宜林荒山荒地承包經營權折股分配給本集體內部成員后，再實行承包經營或股份合作經營。在同等條件下，集體經濟組織內部成員享有優先承包權。

6.對已經依法流轉的集體山林，經營者的合法權益應得到切實維護。對單位和個人買斷、租賃、承包、入股經營的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護；對群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則妥善處理；對明顯不合理，嚴重侵害集體和村民利益、經協商難以達成一致意見的，可通過司法程序解決。集體山林流轉的收益應主要用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。無論采取何種形式，都要召開村民會議或村民代表會議經2/3以上成員或者村民代表同意。

對林權證上的面積以習慣面積記載或因其他原因致使記載面積與實際面積有出入的，在發生林地流轉或征占用林地時，一律以實測面積為準。

（三）放活經營權

1.允許按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，采取轉包、出租、互換、轉讓等方式進行林權流轉。但權屬不清、有爭議以及法律法規明確禁止流轉的集體山林除外。凡自愿流轉的要簽訂流轉合同，及時辦理林權變更登記手續。已經流轉但手續不完備的應當補充完善。

2.集體統一經營的山林流轉原則上須進行森林資源資產評估。流轉前必須在本村進行公示，經2/3以上村民同意后，按規定報鄉（鎮）人民政府批準并向縣級林業主管部門申請辦理林權變更登記手續。個人或其他經營主體的山林流轉是否評估，由其自主決定?？h級人民政府和林業主管部門要完善流轉體系，做好流轉服務工作。條件成熟的可以組建林業產權交易市場，為有流轉需求的各種主體搭建交易平臺，提供信息、政策咨詢、資產評估、產權交易、林權變更登記等服務。

3.放活木竹經營，改革對木竹及其制品的運輸管理。允許林權所有者自主銷售；對在房前屋后、自留地、自留山、非林業用地上生產的木材，不納入木材生產計劃管理，允許憑村、組證明辦理木材運輸證，依法上市銷售，實行產銷直接見面。

（四）落實處置權

1.對已明晰權屬的自留山、責任山及外資、民營企業等單位和個人營造的林木及附著物、林下資源、森林景觀資源，依法落實業主處置權益。林地使用權和林木所有權可依法繼承、抵押、擔保、入股，可作為合資、合作的出資或合作條件。允許合理利用林地資源開展林下種養業，開發森林旅游業。

2.在堅持采伐限額管理的前提下，加快森林分類經營區劃界定，調整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限額有結余的，經省級林業主管部門認定后可以結轉下年度使用；工業原料林采伐限額有結余的，經省級林業主管部門認定后可以結轉到限額執行期內的以后各年度使用。對個人及其他經營主體的工業原料林，在不突破采伐限額管理的前提下，要足額滿足采伐指標，符合條件的即申即批，采伐年限和采伐方式由其自主決定；對雜竹采伐不納入采伐限額進行管理，也不辦理采伐證；對撫育間伐指標不足的可以占用主伐限額指標，仍不足的，可以逐級上報追加指標；對新建速生豐產用材林、短周期工業原料林基地達到3000畝以上的，單獨編制森林采伐限額，且其采伐方式、采伐年限按照批準的森林經營方案執行；對毛竹和胸徑10厘米（含10厘米）以下的撫育間伐材不納入木材生產計劃管理；對在非林業用地中培育的人工商品林不納入采伐限額和木材生產計劃管理；對人工培育的珍貴樹種用材林按一般樹種商品林進行管理。

（五）保障收益權

1.農戶經營自留山的收益歸農戶所有。農戶經營承包林地的收益除按合同約定交納林地使用費和國家設定的規費外，歸農戶所有。嚴格執行國家關于取消農業特產稅等各項稅費政策，依法制止、查處亂收費、亂攤派行為。除國家和省政府規定的涉林收費項目外，各地自行制定的收費項目一律取消，以切實保障林業經營者的收益權。

2.落實征占用林地補償政策。對通過家庭承包取得的林地，在承包期內發生征占用林地的，其林木補償費應支付給林木所有者；林地補償費按有關政策法規規定和發包、承包雙方合同協議比例執行。

3.落實稅收優惠政策。對從事木竹生產的單位和個人自產自銷的原木、原竹獲得的收入，依法免征增值稅。對以“三剩物”和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品實行增值稅即征即退。對所有企事業單位種植林木、發展林木種苗以及從事林木產品初加工獲得的收入，依法免征企業所得稅。

4.建立森林生態效益補償機制。多渠道籌措森林生態效益補償專項資金，用于公益林的補償。

四、集體林權制度改革的方法步驟

按照省政府的統一安排，我市將在貢井區開展集體林權制度改革試點工作。其他區縣應認真開展調查研究，摸清現有集體山林的經營管理狀況，了解群眾對開展集體林權制度改革的想法與意愿后，可選擇一至二個鄉鎮先行試點。全市集體林權制度改革工作將在今年全面推開，明年全面完成。

集體林權制度改革是一項十分復雜的系統工程，涉及面廣、政策性強、技術要求高、矛盾糾紛多，情況千差萬別，既要積極推進，又要慎重穩妥，嚴格按步驟進行，具體分4個階段進行。

第一階段：宣傳發動，開展培訓。通過各種形式廣泛宣傳改革的意義和方針政策，發動廣大群眾踴躍參與和積極支持改革，為改革營造良好的輿論氛圍，使廣大群眾自覺成為改革的支持者和參與者。同時分級培訓業務骨干，使各級參與改革的工作人員和基層干部切實掌握改革的政策原則、技術標準、方法步驟并能在改革中正確運用。

第二階段:調查摸底，制定方案。各區縣、鄉鎮應在轄區內開展深入細致的調查摸底工作，掌握本轄區集體林權的現狀、存在的問題以及群眾意愿等相關情況，結合本地實際，制定本級集體林權制度改革實施方案。區縣改革方案報市政府批準后實施；鄉(鎮)和農村集體經濟組織改革方案分別報上一級人民政府審批并報上級集體林權制度改革領導小組辦公室備案。農村集體經濟組織的實施方案報批前，必須經村民大會或村民代表大會2/3以上討論通過。

第三階段：明晰產權，核發證書。由村民委員會組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，張榜公布。由村委會或村民小組與農民簽訂（換簽、補簽）林地承包合同書并將權屬落實情況登記造冊一并報鄉（鎮）人民政府初審，經區（縣）林業主管部門審核后報區（縣）人民政府核發（換發）林權證書。同時要建立健全鄉（鎮）、村（組）林權檔案管理制度，確保集體林權檔案的完整、準確與安全。

第四階段：檢查驗收，總結完善。加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由縣級集體林權制度改革領導小組制訂標準及時組織檢查驗收。市集體林權制度改革領導小組組織抽查。

五、加強集體林權制度改革的組織領導

(一)加強領導，精心組織。各級政府要把集體林權制度改革提上重要議事日程，由政府主要領導負總責，分管領導具體抓。建立“市加強指導，區縣直接領導，鄉（鎮）組織實施，村組具體操作，部門搞好服務”的工作機制，精心組織，周密安排，集中時間和精力開展工作。市政府成立由分管副市長任組長，林業、發改、國土資源、農業、財政、民政、監察、司法、檔案、畜牧、稅務、金融等單位負責人為成員的集體林權制度改革領導小組，協調解決集體林權制度改革中的重大問題。領導小組辦公室設在市林業局，抽調專人組建林改辦負責日常工作。各區縣和鄉（鎮）政府也要成立相應的領導機構和辦事機構。

（二）加強部門協作配合，形成改革合力。各級、各有關部門要按照各自職能，履職盡責，緊密配合，形成改革合力。林業部門要發揮主管部門的作用，認真做好改革的各項基礎工作和服務工作，當好政府的參謀和助手。集體林權制度改革工作任務繁重，各級財政要把必需的工作經費納入年度預算，按進度足額撥付，保證改革所需。監察部門要對改革實施全過程監察，嚴肅查處改革中出現的各種違法違規案件，確保改革依法依規進行。檔案管理部門要把林權改革檔案的收集是否完整、整理是否規范、保管是否安全、利用是否方便作為重點，加強對基層林權檔案管理工作的指導。發改、國土資源、農業、畜牧、司法、民政、金融、工商、稅務等部門和單位要各負其責，通力合作，共同為集體林權制度改革搞好服務。

(三)落實責任，嚴格考核。集體林權制度改革是一項時間長、任務重、涉及各種利益格局的復雜工作。要落實責任制度，層層簽訂責任書，嚴格考核。對完成工作任務好的，由財政安排一定的資金給予工作補助；對工作不認真、不扎實的單位和責任人，要予以通報批評，并責令限期整改。

（四）加強管理，防止亂砍濫伐。各地要認真吸取過去一些地方因分山到戶、放松管理而出現亂砍濫伐的教訓，針對集體林權制度改革中出現的新情況、新問題，積極探索新形勢下加強森林資源保護管理的有效措施和辦法。要按照分類經營的要求處理好管理與放活的關系，始終堅守“生態受保護”、“農民得實惠”這兩條基本準則，堅守住生態安全的底線，防止亂砍濫伐。引導農民在自愿的基礎上建立防止森林火災、防止亂砍濫伐、防治病蟲害的聯防組織。切實落實森林資源保護管理領導責任制，堅持采伐限額管理制度和憑證采伐等制度，依法嚴厲查處借集體林權制度改革之機亂砍濫伐等破壞森林資源的行為。林業科技推廣部門要加強技術指導，做好技術示范，指導林農大力發展竹產業和工業原料林。

（五）嚴肅紀律，確保穩定。要把嚴肅紀律、保護森林資源安全、維護社會穩定貫穿改革的全過程。高度重視群眾來信來訪，做好信訪接待和矛盾糾紛排查調處工作，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。各級干部特別是領導干部要以身作則，帶頭執行政策和紀律，做到公開、公平、公正，決不允許利用職權為個人或親友在改革中謀取私利。對出現的違法違紀、損害群眾利益的行為要堅決嚴肅處理，確保改革順利進行、社會和諧穩定。