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改革開放以來，在沿海經濟特區的示范效應作用下，各地各式各樣的以發展經濟為核心的技術開發區、經濟開發區、工業園區等蓬勃發展。這些開發區的建設與發展,為當地的經濟發展帶來巨大的活力,但同時也帶來了一些新情況和新問題。

一、開發區的經濟社會特點

一是外向型經濟突出。開發區針對區內企業的經濟結構及發展規劃，突出發展外向型經濟，形成區內產品生產加工配套、技術優勢互補、行業競爭“多贏”的招商引資機制，外商、外企、外資、外才、外貿都有一定的規模和布局，直接促進了區內經濟社會發展。

二是環境型關系優良。和諧的人文、社會、市場、生態、生活環境是每個開發區發展的基石，不可動搖。為營造好環境，常常在政策上優惠，工作中優先，以實現“雙贏”互惠。在增強“吸引力”上下功夫，創造好留住創業者的環境，實現能人創業、創成業的基調。

三是開拓型效能到位。開發區管理機關的工作是開放型的、富于挑戰，行政相對人思想開放、市場開發開放、人才技術開放。開發區管理機關必須與此相適應,以開放開拓的姿態，打造自身廉潔、高效、文明、和諧的服務形象。到開發區投資的企業，在辦理土地規劃、生產許可等審批手續時，效率奇高，甚至“一站式”、“一次性”即可。

四是創業型氛圍濃厚。開發區是新區，新的產業鏈正逐步形成，人氣逐旺，區內企業人員創業意識強,創業行為普遍,這種創業活動既富于冒險性，又富于機遇性，不少創業者更是在開發區掘到“第一桶金”，在區內形成創業“滾雪球”效應。

五是建設型物流頻繁。落戶企業的開工建設，市政基礎設施建設等如火如荼，開發區引進的一些新產業、新人才、新技術，以及各種新的經濟活動，無疑都不同程度地豐富了區內的物流，加劇了物流的循環，從而不斷形成新的循環秩序，打破舊的物流循環平衡，推動了產業鏈的形成和發展。

二、開發區執法工作形勢

開發區的快速發展及其因發展而固有的經濟社會特點，對行政執法工作的影響是直接而深刻的。在執法工作實踐中，既有困難，更有困惑；既有疑難，更有責難；既有矛盾，更有“斗爭”。開發區管理規定的盲區普遍存在，使我們不得不對開發區行政執法實踐中存在的問題進行思考，查找原因。

（一）執法工作中的主要矛盾和困難

在開發區的行政執法實踐中，經常需要處理的是“情與法”、“人治與法治”、“依權與依法”、“依下法與依上法、國法”的辯證關系。這無疑是執法工作中最棘手的問題。

一是執法遇干擾。政府部門的行政執法與開發區的行政管理矛盾是普遍存在的一個問題。一般情況下，政府部門的行政執法范圍未延伸到開發區，而開發區管理機關因不具備行政執法主體資格，難以實施有效的行政管理。如開發區市政建設施工，往往未取得市有關部門審批許可，而自行批準建設，有的為節省開支，提高效率，往往不按照法律規定的程序，進行建設等等。這些違法行為被發現后予以制止或處罰時，不僅當事人求情，而且往往有第三方、第四方甚至是相關職能部門出面說情，造成有關法律規定在開發區難以全面施行的現象。

二是執法受限制。法規規定與開發區有關政策的矛盾。國內外一些知名企業，落戶開發區時享受到了國家和省、市賦予的相關優惠政策，但大多數是辦事手續上的便捷，稅收、土地使用等方面的優惠，而涉及到企業的安全生產、環保設施建設、市容、規劃建設等問題，也采用慣性思維“定勢”，認為政府部門也應該照顧。即使有的企業對行政執法部門指出的問題表示認可，但行政執法部門也不能貿然采取措施糾正整改。

三是執法低效益。法規規定與開發區城市建設管理理念的矛盾。在城市規劃和建設方面，開發區通常都是高規格的，甚至請發達國家的專家進行設計規劃，城市道路、綠化等市政建設也是高品位的；在城市管理上，一般參照發達國家或發達地區的標準和要求，但實際投入卻比較少，導致規劃建設“進口”，管理制度“國產”的不適應現象。開發區大多處于城鄉結合部，租住房屋人員、自由職業人員、失地農民較多，是城市環境的重要影響者，開發區管理部門對這些人員缺乏必要的公益宣傳教育、管理制度和疏導措施。對房屋租賃、從業資格、擺攤設點、失地農民房屋建設等行為，難以實施有效管理。

四是執法有真空。法規規定與對駐區企業“保護”政策的矛盾。開發區及政府對進區企業都有一些保護性政策。但行政執法部門對企業依法進行相關檢查時，企業一般都會以這些“保護”政策為由，拒絕檢查；對檢查中發現的一些問題，也以“保護”政策為托詞；甚至有的企業連進門都困難，成為“法外之國”。

（二）行政執法問題產生的主要原因

開發區行政執法存在這些問題，有其深刻的社會和體制方面的原因。開發區處于我國改革開放的前沿，經濟社會變革轉型的試驗區，國家對其管理體制未作統一規范，這必然會產生一系列的沖突與矛盾。原有的管理體制，管理理念受到沖擊，新的管理體制和理念仍在不斷地建立。

一是開發區行政管理體制不健全。開發區的特點決定了開發區的行政體制的實用型、精簡型、高效型。開發區的行政管理部門職責主要是為開發區的招商引資服務，有的雖然也兼顧一些社會事業管理功能，但往往也只能起到應急作用。如社會公共事業管理，開發區設立的職能部門少，有的也僅僅是由一、二個人兼職負責。失地農民的就業問題，應是開發區突出的社會問題，但有的開發區根本沒有把失地農民的就業培訓、就業服務等迫切的問題納入經濟社會發展的統籌規劃并付諸實施。導致的結果是，一方面，失地農民上街擺攤點，搞一些小經商活動，甚至搞違法建房用于出租，以維持生計；另一方面，開發區統籌發展城鄉社會事業的行政功能不健全，對失地農民除了給予一次性的經濟補償之外，無法實施有效的管理，也只能聽之任之了。

二是開發區對經濟社會統籌發展的認識較為片面。開發區是為發展經濟而設立，這就從一開始便注定開發區工作的片面性，注定了其發展思路的狹隘性，開發區人及非開發區人都很容易陷入這樣的認識誤區，即使有所認識，有所醒悟，但由于開發區經濟發展指標有增無減，以致于片面理解：用發展的辦法去解決發展中的問題。這導致對一些階段性的問題未能采取有效措施加以解決。什么是發展？中央對此已經很明確：即堅持以人為本，全面、協調、可持續的發展。片面追求發展，無疑與科學發展觀不相符合。開發區行政執法中存在的問題，從一個方面反映了開發區統籌城鄉發展、統籌經濟社會發展的片面性。

三是開發區法制建設相對落后。沿海經濟特區的發展，離不開中央在政策上、在法制建設上給予的支持。全國人大及其常委會賦予經濟特區城市經濟立法權，使這些地方在經濟社會發展過程中遇到問題和困難時，可以通過立法加以調整解決。而這幾個特區城市也高度重視法制建設，有健全的政府法制機構、高素質的政府法制隊伍，通過努力，他們也做出了出色的政府法制工作。但是在內地的開發區，都隸屬于當地政府，在現有的法律框架下建設發展，在法制建設上中央并沒有給特權，致使開發區在經濟發展、改革開放中，解決遇到的新情況新問題時，往往又突破了法律規定體系，使開發區的建設與管理陷入守法與創新的“悖論”之中。

三、解決開發區執法問題的對策與建議

維護開發區的快速發展，對行政執法制度進行調整改革，既是現實的要求，更是長遠發展的需要。抓住這一機遇，用好這塊試驗田，創新開發區行政執法體系建設，對國民經濟發展和社會文明進步具有深遠而重大的意義。

（一）建立適合開發區特點的執法監督體系，從源頭上解決“不作為”的問題

依法治理是行政執法部門的根本指導方針，開發區的行政執法問題有時就背離了這一方針。從源頭上看，我們必須面對開發區打破常規式快速發展的現實，解放思想，實事求是，不斷改革創新，建立健全符合開發區特點的執法監督體系。一是設立行政執法監督機構。開發區自身沒有設立人大組織，其行政部門也不是嚴格意義上的政府部門，不具備嚴格意義上的行政執法職能；另一方面，上級政府派駐的行政執法部門也需要得到監督。因此，建議在開發區設立執法監督機構，負責對開發區管理機構的行政執法行為進行監督；人大加強對開發區的行政執法監督，同時加強對開發區行政執法、行政執法監督研究，完善相關法律法規制度。二是建立嚴格的行政執法制度。樹立平等對待每一個行政管理相對人理念，堅持依法執法、公平執法、文明執法，克服“法外開恩”問題。全面推行行政執法責任追究制度，把執法責任分解到每個執法人員和崗位，對行政執法內容、程序及行為規范進行全面監督。三是修改和完善法律法規。針對開發區行政執法實踐中存在的問題及解決思路、辦法，及時制定有關法律法規，從根本上解決開發區行政執法工作遇到的新情況新問題。

（二）建立適應開發區發展的政府職能體系，在行政過程中解決“濫作為”的問題

黨的十六大報告明確指出：“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能”，切實解決多頭執法問題。從開發區的長遠發展和現實情況出發，必須從改革行政體制入手，理順關系，搞好職能定位。一是深化行政管理體制改革。開發區的機構相對較精簡、高效，但因為開發區并非一級人民政府，行政執法受委托的情況較為普遍。因此，在行政執法領域，必須相對集中行政處罰權，以解決多級多頭執法問題。另一方面，在行政許可、審批領域，應實行權責分離，把行政許可、審批等權力轉化為管理責任，對掌握行政許可、審批權的領導及相關人員進行責任監督。二是構造和諧的政府職能體系。從維護政府良好形象出發，政府各職能部門要互相協調、溝通，建立定期聯系渠道，保證信息暢通和工作的有效配合。行政執法部門作為執行單位，要做到上下協調一致，橫向溝通到位，責任分工明確。三是積極妥善解決行政執法爭端。行政執法部門應建立矛盾糾紛分析預測機制，把宣傳教育擺在突出位置，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態。始終堅持以人為本的執法理念，服務群眾，服務社會，以扎實敬業的精神感染并贏得群眾和社會的理解和支持。

（三）建立符合開發區特點的執法效能體系，在執法實踐中解決“亂作為”的問題

評判行政執法效能，是對行政執法工作提出的新要求，必須從行政執法部門自身建設上尋求最佳方案，以整合行政執法機構為手段，以解決亂作為為目標，不斷提高行政執法效能。一是完善執法服務系統。在執法實踐中，既要依法用法，又要合理用情，貫徹“疏”的方針，發揮職能部門優勢，積極幫助群眾解決生產生活困難。如執法部門設立群眾來訪接待日、為民服務日、困難群眾走訪日等制度，建立舉報投訴電話、法律咨詢網站等服務措施，全面實行政務公開。二是建立執法保障體系。國務院辦公廳《關于繼續做好相對集中處罰權試點工作的通知》（國辦發[*]63號）對解決行政執法保障有明確規定，適用于開發區。比如“執法人員必須是公務員”、“集中行使處罰權的行政機關所需經費列入本機關的預算，由本級政府財政全額撥款，不得以收費、罰沒收入作為經費來源”等，這從根本上解決了執法人員身份和經費保障等問題。另外，在保障執法人員的人身安全方面，國務院也下發了相關文件作了規定。實際上，駐開發區的執法單位的工作經費保障還非常困難，有的行政執法部門對下屬單位不僅沒有撥款，而且有的還會要求其下屬單位上交一點；行政執法單位車輛、油料、通信、辦公等經費保障依靠自籌的情況較普遍，甚至制服因經費短缺都不能統一，執法人員節假日、夜間的加班補貼以及參照開發區工資福利待遇就更無從談起。因此，即使從誰受益誰保障的角度講，開發區都應把駐區行政執法單位的有關經費保障參照其所屬部門的標準納入年度財政預算。三是建設高素質執法隊伍。在開發區執法，對執法人員的個人素質也提出了更高的要求，比如需要掌握一定的外事規則，有一定的外語能力，對國家的對外開放政策有較全面的了解等；在文明執法方面也應具有較高的素質。因此，必須按照國家對公務員的管理要求，加強對執法人員的思想政治教育、職業道德教育和遵紀守法教育，加強領導，嚴格管理，促進嚴格執法、秉公執法、文明執法，提高執法水平。四是營造和諧執法環境。在開發區營造和諧執法環境意義重大。和諧執法不僅要求執法人員公平執法、依法執法、文明執法，而且要求行政相對人，包括開發區內的市民群眾、企事業單位懂法，并自覺守法，按章辦事。設想執法人員在外企執法發生腐敗現象，或對外企與國企不平等對待，外國朋友會怎么想?我們的招商引資環境又將受到怎樣的損害？行政執法部門平時應通過提高服務意識，對區內企事業單位和市民進行宣傳教育，拉近行政執法與市民的距離，加強相互的溝通和交流，打牢和諧執法環境的基礎。

開發區的執法問題和開發區的建設發展一樣，是動態的、高速變化的，但又是可預測的。我們要解放思想，與時俱進，用科學發展觀統攬全局，把握和處理好開發區的執法問題，為推進全民創業，構建和諧社會，實現全面建設小康社會的宏偉目標做出積極的貢獻。