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當前，在城管執法過程中，經常會遇到一個違法行為可以依據不同法律規范進行處罰的現象，執法人員查處違法行為時也經常會發現該行為已經被其他行政機關依據其他法律規范進行了處罰，對于這些違法行為，城管執法部門能否依據不同法律規范進行多次處罰，其他部門已經處罰的我們還能否再處罰，一直是執法部門和執法人員爭論不止的問題，這一問題涉及到對行政處罰法“一事不再罰”原則的適用，現筆者就一事不再罰原則及其適用談一下自己的看法。

一、一事不再罰的概念及其含義

按照行政處罰法的規定，一事不再罰是指對違法當事人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一理由給予兩次以上罰款的行政處罰。它包括以下三重含義：

（一）一事不再罰針對的是當事人的同一個違法行為。同一個違法行為是指當事人實施了一個違反行政法規范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。理解這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。如屢犯屢罰的無照經營行為，就不是同一個違法行為，而是同一性質的多個違法行為。第二，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。比如某單位的兩個分公司，在同一天夜間被發現都在進行產生噪聲污染的施工作業，雖然法人都是同一個，但違法行為人是兩個分公司，所以這不是同一個違法行為。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。一次違法事件可能包括多個違法行為，如當事人酒后駕車撞在路燈桿上，造成路燈桿損壞，就是兩個違法行為（損壞市政公用設施和酒后駕車造成交通事故），但卻是一次事件。第四，同一個違法行為，指的是該違法行為的全過程，而不能人為的將過程分為相互獨立的幾個階段。例如當事人未辦理任何審批手續進行的違法建設，就是一個延續的、完整的違法行為，不能將其分解為未辦理用地許可證、規劃許可證和施工許可證的多個行為。當然，違法行為的全過程還指該違法行為的全貌，如果違法行為人就該行為向行政機關作了重大欺瞞，且該欺瞞導致行政機關對該違法行為的定性和處罰產生重大影響，則行政機關在第一次處罰后可以根據新查明的事實情況對違法當事人追加處罰。

（二）不同的行政機關不得以同一事實和同一理由再給予同一違法行為行政處罰。同一事實即是指同一個違法行為；同一理由是指同一法律依據。同一個違法行為對行政法規范的違反會出現以下四種情況：第一，同一行為違反了一個行政法律規范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個行政法律規范，由兩個以上行政主體管轄。第三，同一行為違反兩個以上行政法律規范，由一個行政主體管轄。第四，同一行為違反了兩個以上行政法律規范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂“競合違法”或“規范競合行為”。可見，同一個違法行為也并非是違反一個法律規范或一個行政管理關系的行為。但無論是受一個行政主體管轄還是受兩個以上行政主體管轄，都不能依據同一事實和同一理由再次處罰。

（三）一事不再罰中處罰的種類僅限于罰款。因為同一個違法行為有時僅違反一個法律規范，有時卻會違反數個法律規范，行為人的一個行為無論是違反一個規范，還是數個規范，受一個行政主體管轄，還是數個行政主體管轄，可以給予兩次以上的行政處罰，但如果是罰款，則只能一次，另一次處罰可以是拆除，也可以是沒收，還可以是行政拘留等。所以，行政處罰法規定一事不再罰的范圍是有限的，僅僅限制的是兩次以上罰款的行政處罰，而不限制其他行政處罰種類的第二次或多次適用。在這兒，一事不再罰僅指行政處罰，并不排除其他法律責任，不同性質的法律責任不能互相代替。例如，一個違法行為如果同時觸犯了刑法和行政法規，行政處罰不能代替刑罰，即不能“以罰代刑”，作出行政處罰后仍要追究刑事責任，但給予當事人罰款和行政拘留的，應當依法折抵相應罰金和刑期。

二、一事不再罰與相關概念的區別

（一）與并處的區別。并處是指同一機關對同一違法行為給予不同形式的處罰，這是法律、法規和規章所允許的。例如，國務院《城市市容和環境衛生管理條例》第三十四條規定，“有下列行為之一者，……除責令其糾正違法行為、采取補救措施外，可以并處警告、罰款”，警告和罰款就是允許并處的兩種不同處罰形式。

（二）與不同機關對同一行為進行不同處罰的區別。不同機關對同一行為給予不同的處罰也是法律、法規和規章所允許的。例如，國務院《城市綠化條例》第二十七條規定，“違反本條例規定，有下列行為之一者，……責令停止侵害，可以并處罰款；造成損失的，應當負賠償責任；應當給予治安管理處罰的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關規定處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，罰款和治安管理處罰就是不同機關對同一行為給予的不同處罰。

（三）與多個處罰以及合并處罰的區別。如果某一違法行為同時違反了數個法律規范，或者某一當事人屢犯同一性質的違法行為，就會引起多個處罰和合并處罰的問題。例如，某個體戶在禁止擺攤設點的城市道路上無照銷售食品，這一行為同時違反了工商、衛生、市容三個方面的行政法律規范，就可能同時受到工商、衛生、市容三個部門的不同處罰，這種情形屬于多個處罰。再如，建設部《風景名勝區管理處罰規定》中規定，“對違反本規定，同時又違反國家有關森林、環境保護和文物保護等法規的，由風景名勝區管理機構會同有關部門，參照相關法規合并處罰”，這種情形屬于合并處罰。象對屢犯屢罰的無照經營行為的處罰，就是對同一性質的多個違法行為進行的多個處罰。

三、關于規范競合問題

案例：2004年3月份，王某未辦理用地審批手續和規劃審批手續擅自在自己承包的某村集體土地上建設廠房，國土部門以其未經批準擅自占用土地進行建設為由，依據《中華人民共和國土地管理法》的有關規定作出了罰款2萬元的決定。王某在法定期限內到銀行繳納了罰款，并到相關職能部門繳納了6000元的規劃調整費。2004年8月份，某市城管執法局在執法時，又發現了該處違法建設，經調查，王某不能提供《建設工程用地許可證》和《建設工程規劃許可證》，也未提供其他任何審批資料，某市城管執法局遂以其未取得建設工程規劃許可證為由，依據《中華人民共和國城市規劃法》的有關規定，對其作出了限期補辦規劃審批手續并罰款10萬元的行政處罰。王某不服某市城管執法局的處罰決定，認為其違反了“一事不再罰”原則，向某市人民政府申請行政復議。

象這種同一個違法行為，同時觸犯了兩個或者兩個以上行政法律規范的情形，學術界稱之為“規范競合行為”。對于這一行為是否適用一事不再罰原則，能否分別依據不同法律規范給予處罰，在學術界和執法部門都存在很大爭議。綜合起來，大致有以下幾種意見：第一種意見認為某市城管執法局的處罰正確，因為該違法行為同時違反了多個法律規范，侵害了多個不同的行政法律秩序，如果僅能處罰一次，則不足以制裁違法，也不能保護受到侵害的不同的行政法律秩序；第二種意見認為某市城管執法局的處罰錯誤，其違反了一事不再罰原則，其理由是該違法行為社會危害性有限，如此多頭處罰，于法有據卻于理不容，而且如果一個行為可按不同法律、法規和規章規定處罰兩次以上，那么隨著我國行政法律規范的日益增加，其后果將不堪設想；第三種意見認為完全可以給予處罰，因為這根本就不屬于規范競合行為，認為未辦理用地審批手續和規劃審批手續進行建設是不同性質的兩個違法行為；還有一種意見認為，國土部門的罰款數額太少，不能起到懲治違法行為的效果，某市城管執法局可以從重處罰，只是應當從中扣去國土部門的已罰數額。

分析以上幾種觀點，筆者認為第一種意見是錯誤的，因為一事不再罰主要是針對同一個違法行為有可能涉及幾個行政主體的管轄權，或者受多種規范約束，多個規范又由多個主體適用可能造成的多頭處罰、重復處罰而提出來的，如果任意處罰，將會給當事人帶來難以承受的負擔，也必將造成執法秩序的混亂；第三種意見也是錯誤的，因為同一個違法行為，指的是該違法行為的全過程，而不能人為的將過程分為相互獨立的幾個階段，第三種意見正是把一個處于連續狀態的違法行為分割為兩個相互獨立的違法行為；第三種意見的看法是正確的，因為違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個法律規范對同一違法行為規定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰，“規范競合行為”也同樣適用一事不再罰的原則。最后一種意見也是錯誤的，因為行政處罰的目的是為了制止并改正違法行為，在給予當事人一定的處罰后，應當督促其去補辦審批手續。即使是因為對當事人的處罰太輕，也不能對同一個違法行為作出兩次罰款的處罰，如果確有必要，也必須依法撤銷國土部門的行政處罰后，某市城管執法局才可以重新作出新的行政處罰。該案說到底是由于主管部門的監管不力，或者說是責任心不強，在作出罰款處罰并收取了當事人的規劃調整費后，未依法履行職責，為當事人補辦規劃審批手續造成的。

當然，結合行政處罰法第十四條的立法原意，如果只由一個行政機關給予一次處罰尚不能達到制裁的目的，可以由其他行政機關給予相關的行政處罰，后處罰機關在裁量處罰時，應考慮被處罰人已被處罰的因素，對行為人從輕或減輕處罰，不宜作出與前處罰機關相同或類似的處罰，以免重復處罰。如已對行為人給予罰款，行為人既然在經濟上已受到制裁，也就沒有必要再另處以罰款了，而應以本部門行政管理的法律、法規給予違法者其他形式的處罰。例如前面案例中提到的，既然國土部門已對該違法行為作出罰款的處罰，某市城管執法局就不能再作出罰款決定，但可以依據法律的規定，作出責令其限期完善規劃審批手續的處罰。再如，某商店違反規定，擅自占用人行道擺攤銷售假冒偽劣食品，城管執法部門以其在街道兩側擅自堆放物料為由，對其作出了罰款100元的處罰，衛生部門可以以其銷售不合格食品為由吊銷其衛生許可證，工商部門仍然可以因其銷售假冒偽劣商品而沒收其商品。