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行政處罰裁量權是指具有行政處罰職能的行政機關在法律、法規或者規章規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內，自主確定與違法行為的社會危害性相當的行政處罰種類或幅度的權力。一定的行政處罰裁量權是行政執法活動所必需的。但是，濫用處罰裁量權的現象時有發生，不僅背離了法治原則和社會公平正義之精神，引起了廣大群眾的不滿,損害了政府的公信力，破壞了經濟發展環境，而且影響了和諧社會的構建。天橋區政府對此高度重視，自*年6月以來，由區政府法制辦具體組織在全市率先開展了規范行政處罰裁量權工作。工作采取先行試點，后全面推開的做法，用大約一年的時間，進行了一些探索，并取得了一定成效。

一、深刻理解規范行政處罰裁量權的必要性和重要意義

黨的*大報告明確，要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。要推進依法行政，規范行政行為，加強行政執法部門建設，加快行政管理體制改革，建設服務型政府。這不僅是黨和政府對做好政府法制工作的總體要求，也是基層政府法制工作努力的方向。國務院《全面推進依法行政實施綱要》：“行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的式?！薄靶姓C關行使自由裁量權的，應當在行政決定中說明理由?！?年9月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發[*]27號），意見，要開展和加強對執法機關的行政裁量權細化、量化和規范工作，防止濫用行政裁量權。*年7月23日，全國市縣政府依法行政工作會議在濟南召開，會議將規范行政執法自由裁量權作為一項重要工作任務。*年8月17日，省政府辦公廳轉發省政府法制辦公室、省監察廳《關于開展規范行政處罰裁量權工作》的意見（魯政辦發[*]55號），對開展規范行政處罰裁量權工作作出專門部署。因此，開展規范行政處罰裁量權工作，是認真學習和領會黨中央、國務院關于推進依法行政，加強行政執法監督，規范行政執法自由裁量權的一系列指示和要求，落實黨中央、國務院和省政府的工作部署，加快推進依法行政進程的具體體現。

行政自由裁量權制度的立法本意是針對紛繁復雜和發展變化的各種社會現象，在立法不能完全調整的情況下，按照公平、公正、合理的原則，給予行政機關一定自由裁量權。行政處罰裁量權是行政自由裁量權的重要內容，是履行行政職能的需要，是尊重個體差別的需要，也是服務于個案正當性的需要，其存在具有客觀必然性。在行政處罰的執法實踐中，由于地域不同，且法律、法規、規章規定處罰條款繁多,行政處罰的適用多種多樣，加之行政執法人員執法素質、價值取向和能力不同，導致對法律法規的理解不同，這就給行政執法機關和執法人員的自由裁量留下很大空間，極易導致個別行政執法機關和執法人員濫用行政處罰裁量權。濫用處罰裁量權,很容易脫離法的本質，使依法行政偏離正常的軌道，其危害極其深刻，主要表現在：同一地區、同一種違法行為的處罰結果差異較大，損害法律的公平、公正性；在“合法”外衣的保護下濫用自由裁量權，辦人情案、關系案，滋生權力私有化；行政行為畸形化，侵害行政相對人的合法權益；引發“權力尋租”、“執法腐敗”，嚴重損害政府形象；破壞經濟發展軟環境，影響和諧社會建設。因此，規范行政處罰裁量權是十分必要的。

規范行政處罰裁量權，就是通過細化行政處罰裁量權的標準，建立相應的制約機制，最大程度地減少行政執法機關和執法人員行使自由裁量權限的空間，減少其執法的隨意性。規范行政處罰裁量權，可以防止行政執法人員在“合法”外衣的保護下不作為或者亂作為，保護公民的合法權益，維護政府的良好形象。規范行政處罰裁量權，可以使行政執法機構和人員根據實際情況，作出恰當合理的處罰，該重罰的不徇私，該輕罰的不加重，不該罰的不枉法，從而有序規范地解決問題，提高行政效率。規范行政處罰裁量權，可以使行政處罰公平、公正、公開進行，有利于促進陽光、誠信、高效、服務、廉潔政府建設。規范行政處罰裁量權，對于落實執法責任制，全面推進依法行政進程，優化經濟發展環境以及化解社會矛盾、構建和諧社會，都具有十分重要的意義。

二、規范行政處罰裁量權的實踐和做法

為做好規范行政處罰裁量權工作，天橋區政府對如何規范行政處罰裁量權工作進行了專題研究，確定了“兩步走”的工作思路，第一步先試點，通過試點總結經驗；第二步試點成功后，再全面推開。同時，突出抓好制度建設，注重建立長效機制，確保規范行政處罰裁量權工作取得實效。

（一）制定方案，先行試點。*年9月，在歷時三個月的充分調研的基礎上，天橋區政府辦公室印發了《天橋區規范行政處罰裁量權試點工作實施方案》（濟天政辦發[*]70號），確定在區環保局、區勞保局和區計生局進行試點工作，同時成立以分管區長為組長的規范行政處罰裁量權工作領導小組，辦公室設在區政府法制辦，并明確了指導思想、目標要求、實施范圍和工作任務及步驟。按照《實施方案》的要求，召開了全區規范行政處罰裁量權工作試點單位工作會議，就相關工作進行統一安排和部署。各試點部門迅速行動，分別成立本部門規范行政處罰裁量權工作領導小組和辦公室，從本系統中抽調精干力量，對本部門、本系統實施的法律、法規和規章帶有幅度的處罰條款進行梳理細化。*年1月，區政府法制辦主動邀請濟南市政府法制辦領導到我區就試點工作給予指導，區政府分管領導介紹了整體工作情況，區政府法制辦和各試點部門匯報了工作進展情況，市政府法制辦領導對試點工作給予充分肯定，并對做好下一步工作了意見和建議。區政府法制辦根據領導要求并結合工作進展，充分發揮職能作用，靠上指導，加強工作調度和監督。對出現的問題，早發現、早解決；對涌現出的好做法好經驗，及時宣傳和總結。試點部門區環保局經過認真研究和摸索，從本部門實際出發，總結出了“一個文件”、“一個冊子”、“一個片子”、“兩張表格”和“兩塊板子”的簡易操作模式，并建立和完善相關制度給予保障。通過三個月的試點工作，群眾和行政執法人員都很贊成，社會反響較好，領導小組及時進行了分析總結，試點工作取得預期效果。

（二）多措并舉，全面推開。根據前期試點情況，*年3月，天橋區政府辦公室印發了《天橋區全面開展規范行政處罰裁量權工作實施方案》（濟天政辦發[*]9號），對在全區全面開展規范行政處罰裁量權工作進行了部署。

一是召開動員大會，搞好宣傳發動。規范行政處罰裁量權需要探索的東西多，可借鑒的成熟的做法少，同時，涉及面廣、原則性強、社會普遍關注。為了扎實有效地開展此項工作，區政府于*年3月6日召開了全區政府法制工作會議暨全面開展規范行政處罰裁量權工作動員大會，分管區長作了動員講話，領導小組成員和各行政執法部門參加了會議，試點單位作了經驗介紹。會議就規范行政處罰裁量權的意義、指導思想、工作任務、制度建設和組織領導等作了全面部署，并要求各單位各部門于今年6月份基本完成工作任務。同時，借助區政府網站和其他媒體進行宣傳報道，為開展工作營造了良好的輿論氛圍。

二是加強組織領導，督促工作落實?！秾嵤┓桨浮反_定由區規范行政處罰裁量權工作領導小組統籌協調，對規范行政處罰裁量權工作進行檢查、督導和考評。全區各有關部門和單位都要按照工作實施方案，成立各自領導小組及其辦公室，全面負責規范行政處罰裁量權工作的組織、協調工作。同時，各部門要抽調精干力量，成立專門工作組，并加大對相關人員的業務培訓，培訓內容涉及到有關法律、法規、規章和規范行政處罰自由裁量權工作的指導思想、工作目標、主要任務、步驟方法和具體要求，確保工作的有效開展。

三是梳理細化處罰內容，制定統一標準。各部門各單位按照及時、便民、處罰相當和處罰與教育相結合的原則，進一步梳理細化行政處罰條款，對標準相近的處罰裁量權行為，盡量依據一個處罰標準進行合并。對行政處罰裁量權行使的條件、運行的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等，作出準確、科學、詳盡的規定。具體做法是：1、行為人有輕微的違法行為，沒有給他人或者社會公共利益造成危害后果的，不予行政處罰。2、行為人有違法行為，法律、法規、規章規定從輕或者減輕處罰的，按最低限處罰。3、行為人有違法行為，法律、法規、規章沒有從輕或者減輕處罰規定的，確定一種處罰和一個罰款標準。4、行為人有違法行為，法律、法規、規章規定罰款標準幅度較大的，根據情節，規定一個罰款數額、比例或倍數。5、多部法律、法規、規章設定的相同的違法行為和多個處罰標準的，可以合并使用一個標準。6、違法行為涉及國家安全、公共安全、人身健康、生命財產安全等事項的，可按較高的標準處罰。為確保制定的處罰標準符合實際情況、便于操作，各單位采取職能科室認真細化、有關人員研究論證、廣泛征求多方意見、分管領導嚴格審查、領導班子集體決定的辦法，力求達到科學、準確、詳盡的目的。按照實施方案的要求，最后再由區政府規范行政處罰裁量權領導小組辦公室審核同意后公布實施。

（三）加強制度建設，建立長效機制。規范行政處罰裁量權，必須健全規章制度，建立長效機制，才能確保這項工作取得實效。根據《實施方案》要求，主要是建立以下制度：1、行政處罰的調查、檢查、告知、聽證、審核、批準、備案和結案等具體制度。2、行政執法公示制度。各行政執法部門將本部門負責實施的法律、法規和規章名錄以及執法范圍、執法程序、執法權限、處罰種類與幅度向社會公示，并接受社會監督。3、事先和事中報告說明制度。凡需作出行政處罰決定的，辦案人員要向本部門案件集體討論機構報告擬對行政相對人的何種違法行為給予何種處罰以及掌握何種處罰幅度的理由、事實根據和法律依據；行政處罰對行政相對人權益影響較大的，行政執法人員要向當事人說明法律根據和裁量理由。4、重大行政處罰案件備案審查制度。行政執法部門在以下處罰決定送達之日起15日內報區政府法制辦備案：個人罰款金額在1萬元以上和法人或者其他組織在10萬元以上的處罰行為；責令停產停業的行政處罰；吊銷許可證者執照的行政處罰；法律、法規、規章有明確規定或者可能在社會上產生重大影響的行政處罰決定。5、行政執法案卷評查制度。各行政執法部門對公民、法人或者其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書要立卷歸檔。區政府法制辦定期組織對行政執法案卷實施評查，案卷評查結果作為行政執法責任制評議考核的重要依據。6、錯案追究制度。按照《山東省行政執法錯案責任追究辦法》規定，凡經法院判決或者行政復議決定撤銷、變更的，各級人大及其常委會組織的行政執法檢查中發現并認定有錯誤的，政府法制部門在行政處罰決定備案審查中發現并認定有錯誤的，有關機關受理投訴發現并認定有錯誤的行政處罰決定，由政府法制、人事、行政監察機關等有關部門對相關責任部門給予限期整改、通報批評、取消評比先進資格等處理，并根據情節輕重對行政執法人員給予批評教育、離崗培訓、調整執法崗位、暫扣或吊銷行政執法證件、行政處分等處理。

（四）加強培訓，提高執法人員素質。強化行政執法人員培訓，提高他們的思想素質和執法水平,是防止濫用行政處罰裁量權的關鍵。為保證執法人員正確理解和全面把握實施要求，促進其自覺的貫徹執行，區政府著重加強了對行政執法人員的培訓，培訓不重形式，只求實效。各部門也把規范后的處罰內容編印成冊，使全體執法人員熟悉掌握法律法規和行政處罰裁量權的相關規定及執行標準，使每一位行政執法人員，以對法律負責、對事實負責、對相對人負責的強烈責任心，公平、公正的辦好每一件行政處罰案件，切實維護法律的尊嚴和人民群眾的合法權益。

三、規范行政處罰裁量權的效果及思考

經過一年多的努力，規范行政處罰裁量權已初見成效，具體表現在：一是提高了執法工作水平和質量。使行政處罰有據可查、有章可循，實施行政處罰更加公平、公正，行政執法辦案過程中出現的行政相對人申訴、申請聽證、復議以及訴訟的案件明顯減少。二是增強了依法行政考核工作的公正性和透明度。依據細化后的處罰標準，政府及社會各界對各部門行政執法的監督更加方便和有效，區政府對行政執法部門的依法行政工作考核項目也有了明確的依據。三是提升了政府的良好形象。通過規范行政處罰裁量權，執法腐敗和以權謀私現象大大減少，有力地防止了違法亂紀行為的發生，保護了執法人員，提升了政府形象。四是優化了經濟發展環境。招商引資項目和數額不斷增多，為全區經濟發展注入了強大活力。五是促進了和諧社會建設。通過規范行政處罰裁量權，實現了執法人員與執法對象的和諧，執法權力與公民權利的和諧，執法權力與執法責任的和諧，推進了行政執法環境的和諧，進而推動了“和諧天橋”建設。

規范行政處罰裁量權幾乎涉及到政府各個行政執法部門，任務繁重，但意義重大，也感受頗多。一是解放思想是前提。解放思想是推動一切工作的“總閥門”，“總閥門”打不開，分析和解決問題就會就事論事，思想上搞通了，其他問題才能迎刃而解。思想決定境界，境界決定思路，思路決定出路。解放思想就是要求我們政府法制工作人員要擺脫傳統發展觀和政績觀的束縛，衡量政府法制工作不僅要看各項工作是否按時完成，更要看是否對經濟發展、社會進步起到了促進作用；解放思想就是要加大執法監督力度，拓寬執法監督渠道，擴大執法監督視野，對破壞經濟健康發展的各種違法執法行為進行嚴肅查處；解放思想就是要教育引導行政執法人員進一步樹立執法即是服務的觀念，摒棄執法狹隘化的傳統管理觀念束縛，規范執法行為，公正執法，文明服務。通過思想的解放和境界的提升，使我們思想觀念有新轉變，工作作風有新改進，重點工作有新突破。從當前社會現實看，某些執法人員濫用和亂用行政處罰裁量權的現象比較突出，認為自由裁量權是法律賦予執法人員的權力而“不能動”的思想、認為自由裁量權是以權謀私的最好手段而“不愿碰”的思想和認為自由裁量權條目繁多工作難度大而“不敢動”的思想不同程度的存在。規范行政處罰裁量權有困難、有阻力，但是廣大人民群眾反響強烈，是堅決支持的，做好這項工作對促進經濟社會健康發展和構建和諧社會是有利的，因此，我們就要解放思想，抓住時機，不僅要做，而且要全力做好。二是創新思路是關鍵。黃金有價，思路無價。工作要想有突破，就必須努力用創新的思路破解工作中的難題，用創新的辦法解決實踐中的矛盾。推動規范行政處罰裁量權工作的創新，很重要的方面就是要找準結合點、共振點和切入點，使規范行政處罰裁量權工作與社會貼得更近，與人民群眾聯系得更緊，與區委區政府中心工作結合得更好。首先，思路要清。明確目標，緊緊圍繞《實施方案》做文章，對照方案，梳理細化，建章立制，查缺補漏。其次，思路要新。堅持與時俱進，及時調整思路，在工作內容、工作機制、工作方式上大膽創新，努力探索出一條既符合總體要求、又符合各自特點的新思路、新方法。再次，思路要寬。努力在做好“規定動作”的同時，多一些“自選動作”，對實踐中碰到的問題給予充分關注，對人民群眾關心的問題給予足夠重視，多從制度和機制上加大探索力度。三是真抓實干是基礎。規范行政處罰裁量權，核心在于對帶有自由裁量權的處罰條款進行細化，明確具體的處罰標準和范圍、幅度，建立科學公正的行政處罰程序和制度，促進行政處罰行為規范化。要盡量把行政處罰的條款標準細化，使之具有較強的可操作性，并考慮到今后法律、法規和規章立、改、廢的實際情況，以匯編等形式將規范的成果予以匯總。要在細化處罰標準的基礎上，編撰本部門適用的行政執法人員手冊，將相關內容及時向社會公布，并建立規范約束的各項制度和監督制約機制。要結合行政執法案卷評查，將行政處罰裁量權的規范及其實施情況作為其中的重要內容，并將其納入行政執法責任制考核體系。四是加強領導是保證。天橋區政府在開展這項工作之初，就成立了以區政府分管領導為組長，區政府法制辦、區監察局、區人事局和部分執法部門為成員單位的領導小組，統籌協調，定期調度，整體推進。各部門也結合各自實際相應成立了領導小組，按照積極、穩妥、合法的原則，精心組織，扎實推進。

天橋區政府開展規范行政處罰裁量權工作雖然取得了階段性的成效，但是，也面臨不少的問題，主要是：規范行政處罰裁量權涉及的執法條款數量繁多，違法行為情節不一，在處罰標準的細化上還不能完全到位，難以做到恰如其分；規范行政處罰裁量權的相關制度還需要進一步充實，已建立的制度還需要進一步落實，特別是制定裁量基準的主體制度，執行的監督制約措施等還需要進一步明確地規定；規范行政處罰裁量權的新的細化標準出臺后，行政執法人員如何具體運用和操作，還需要在實踐中進一步檢驗和完善。下一步，我們將著重抓好總結和改進工作，通過邀請市、區部分人大代表、政協委員、法律專家和企業有關人員進行調研座談，走訪被處罰過的行政相對人，充分征求他們的意見和建議，適時對實施方案、相關標準及制度進行修訂。同時，拓寬視野，積極學習借鑒其他地區和部門的好做法、好經驗，為加快推進依法行政進程，建設法治政府作出應有的貢獻。