機關行政職能調研報告
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為全面優化投資環境，創新行政運行機制，根據市委年初的安排，阜康市編委辦對全市市直黨政、人大、政協、群團、辦事處共計56個單位的職能運行情況進行了調查摸底，并從今年四月份起全面啟動清理行政職能、調整"三定"規定（方案）工作，此項工作分宣傳動員安排部署、全面自查、審核論證和總結完善四個階段，有計劃按步驟進行，取得了階段性成效，現將采取的措施和幾點思考與大家共勉。
一、基本情況
列入此次修訂范圍的市直黨政、人大、政協、群團、辦事處等52個單位共核定領導職數157名；核定編制706名，其中：行政編制543名，領導單列編制23名，機關后勤62名，機關自定編制70名，事業編制8名。
二、主要措施
*年的機構改革距今已近五年之久，在這五年中，中國加入世界貿易組織，市場經濟體制得到進一步完善，一批法律法規、政策相繼出臺或得到修訂，政府的角色急待進一步轉變，為此，阜康市編辦采取實地走訪、座談會、問卷調查、個案分析等多種方式對市直行政機關自*年以來的職能運行情況進行調查摸底，發放收回《市直機關職能運行情況調查表》56份；組織專人深入各單位召開座談論證會，先后召開部門座談會22次，參會單位49個；先后收回各單位對行政職能的清理調整意見書（附有詳細依據）152份。通過深入細致的調查研究，比較全面的掌握了市直行政機關的基本情況和職能運行的現狀，分析并歸納出行政機關職能運行中存在的問題有：自*年機構改革至今，大部分部門的職能配置、科室設置和人員編制已與現今工作需求不相適應，不能滿足當今社會發展的需求，在職能分工方面還需進一步明確，依法行政水平還需進一步提高；個別部門的職能發生不同程度的弱化和轉移，有的甚至在體外循環；部分部門之間職能交叉、推諉扯皮，管理脫節；機構設置重復等等。認識到這些問題不管是歷史原因所致，還是形勢變化導致，都已不同程度的影響到了行政職能的正常發揮，各項事業的進步，乃至經濟和社會的快速發展，清理行政職能已到了刻不容緩的地步。
在此基礎上為盡快研究提出清理行政職能的對策，研究出臺了《關于開展市黨政群機關職能運行調研和修訂"三定"方案工作的安排意見》和《阜康市"三定"方案修訂工作領導小組辦公室工作計劃》，明確了此次工作的指導思想、原則、目標和實施步驟。
（二）從依法審核入手，明確政府各部門的行政職權和行政功能
按照全面清理的原則，領導小組辦公室成員在各單位按照學習討論、成立機構、展開自查、定稿上報四個步驟開展自查工作的同時，認真領悟動員會上主要領導的講話精神、學習研究*年黨委和政府所確定的各部門的"三定"方案和國家、自治區自*年以來新出臺、修訂的法律、法規、政策，對于各單位根據新的依據和現行工作任務提出的清理職能意見，按照分工與合作的要求與所負責單位指定的方案起草人當面溝通，分期分批對其進行審核。以州、市級文件、部門行業文件作為輔助參考，以國家、自治區法律、法規、政策、實施辦法（管理條例）作為主要依據，將各單位所提供的依據逐一審核、篩選、分類。對于部分單位所上報的不符合法律法規規定的、自行設定或無正規憑據增加的行政職能都依法予以改正、修改、取消或者廢止；對于部分單位改變*年方案中已有職能的表達方式，試圖作為新增職能或強化的職能以求增加科室或增加編制的行為，認真與原方案逐條分析對照，當面予以糾正；對于部分單位將法律法規斷章取義或以部門的文件反復要求，試圖只分擔對自己有利的職能而承擔更少的責任時，辦公室成員將國家的大法和地方的實施辦法認真對照，通篇均衡，在反復審核的基礎上召開論證會議予以定奪。對于爭議較大的方案，采取深入其單位召開部門論證會議的方式，進行修改意見的交流與反饋。通過審核，使各部門的職能界定趨于清晰，趨于明確，為清理工作的實施奠定了基礎。
（三）從促進政企分開入手，理順政府與企業、事業單位及市場的關系
當前，隨著市場經濟的進一步開放搞活，企業生產經營活動的自主程度、經營范圍遠遠超出了原有的空間，傳統的政府行政管理只能在企業經營活動的某個階段、某個環節上發揮一定的作用，這就迫切需要政府以企業是否需要和需要什么作為政府的職責，把經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務作為主要職能。在此次清理的過程中，阜康市編辦始終把握"由''''管、收、批''''的干預型越位政府進一步向''''扶、幫、助''''的服務型補位政府轉變"的原則，一方面加強經濟調控管理職能，加大對市經濟貿易委員會、市發展和改革委員會職能的重新審定和調整力度；另一方面清理出不該管、管不了也管不好的職能，將其都還給企業、市場、社會組織和中介機構。同時實行管干分離，將屬于服務性工作或實體的交事業機構承擔；切實抓好勞動就業、社會保障、教育、科技、文化、衛生、醫療、環保等各項社會事業的職能調整，將能通過市場解決的公共服務以適當形式推向市場。在依據充分的基礎上共整合職能200余條，同時將該下放的權利依法下放、該取消的審批事項堅決取消，已被取消的行政許可（行政審批）項目，其行政職能一并予以廢止或停止執行。將燃氣用具的生產管理職能、農機制造管理職能、煙草專賣執法職能、環境統計技術支持工作、市域經濟社會管理信息化工作和工農業科技推廣工作等職能堅決下放到企業或轉移到事業單位；取消了對廣告行業、拍賣業的監督管理職能、對鄉鎮企業的管理職能、對農業稅、牧業稅、農林特產稅的征收管理等職能；轉變了部分職能，如將原來對流浪乞討人員實行強制性收容遣送轉變為關愛性的救助管理；將對婚前醫學檢查許可轉變為婚前醫學檢查宣傳教育；對大中專、技校畢業生計劃分配職能轉變為對大中專、技校畢業生就業指導、推薦職能等等。從而進一步理順了各方關系，實現了向"有限責任政府"的進一步轉變。
（四）從清理職能入手，合理安排部門間的職能結構
按照決策、執行、監督相協調的要求，遵循"趨向綜合、宜粗不宜細"政府部門設置和職能配置的總體原則，在行政許可（行政審批）改革的基礎上，對各單位現行行政職能進行全面清理，重新調整部門間的職能結構，對部分不適應現今社會發展的職能和部門交叉的職能進行適應性調整，盡可能做到職能不重復，職責不交叉；對邊界模糊的政府職能嚴格劃分所屬部門，對需要多個部門完成的職能準確定位各自的權限和義務，同時注意加強部門之間的協作；將應由社會自我管理和調節的社會性事務交給社會中介組織。如按照職能歸一、歸口管理的原則將原市農業局承擔的農村富余勞動力轉移工作交由市勞動人事社會保障局承擔，將原市經濟貿易委員會承擔的城市解困工作交由市民政局承擔；又如在解決職能交叉問題方面，就科技局而言，根據國家技術監督局令第19號《農業標準化管理辦法》（1991），將原科技局承擔的農業、林業、牧業、漁業標準化工作交由質量技術監督局和農業、林業、牧業、漁業行政主管部門承擔；根據《中華人民共和國建筑法》第四條和建設部《村莊和集鎮建設管理條例》（1993）第六條，將原科技局承擔的小城鎮建設技術示范工作交由建設主管部門承擔，根據《中華人民共和國礦產資源管理法》第六條、《中華人民共和國水法》第三十二條和《中華人民共和國環境保護法》第十一條，將原科技局承擔的開展全市資源、環境等方面基礎性科學數據的調查、監測職能交由國土資源、水利、環保等部門承擔。還比如在確定職能分工方面，就環境噪聲的管理職能而言，根據《中華人民共和國環境噪音污染防治法》（1996）第六條，確定由市環保局負責統一監督管理環境噪聲，將原市環保局承擔的對社會生活噪聲污染防治的監督管理職能和交通運輸噪聲污染防治的監督管理職能分別交由市公安局和市交通局承擔等等。
阜康市編辦根據國家、自治區法律、法規和相關政策、文件精神，對52個市直單位的行政職能進行了認真核查，確定新增職能22項，劃入職能16項，劃出職能17項，補充*年機構改革遺漏的職能4項。同時進行配套改革，將中共阜康市委員會統一戰線工作部和阜康市民族宗教事務管理局合署辦公，實行一套人馬，兩塊牌子；撤消阜康市經濟體制改革工作領導小組辦公室，組建阜康市農村工作領導小組辦公室，掛經濟工作領導小組辦公室的牌子，與阜康市農業局合署辦公；撤消阜康市國有資產管理辦公室，將其職能劃入阜康市財政局。通過以上措施，進一步避免了黨委、政府領導交叉、重復配置和各種資源的浪費，提高了行政效率，使阜康市的機構設置、部門職能配置向"合理化"、"科學化"又邁進了一步。
三、清理市直機關行政職能的思考
阜康市市直機關行政職能雖然得到了一次全面的清理和調整，但仍需進一步優化和轉變政府職能，逐步實現從"無限責任"向"有限責任政府"轉變，從"管制政府"向"服務政府"的轉變。為此，筆者認為還須從以下幾方面努力，確保行政職能得以充分發揮，清理行政職能工作富有成效。
（一）進一步推進經濟管理職能部門和部分部門的機構改革
應進一步推進專業經濟管理職能部門的改革，在部門設置方面逐步減少、撤銷、合并經濟管理部門，在調整職能方面實現"兩個轉變"：從抓微觀管理向注重宏觀調控轉變，從忙于具體事務向注重決策轉變。在具體改革中，應撤消阜康市對外貿易經濟合作局（招商局），將其主要職能該下放企業的下放企業，該劃出的劃出，從根本上逐步弱化政府直接管理企業的職能，解決政企不分的問題，使政府集中精力抓好經濟社會發展戰略規劃和生產、流通等經濟領域重大問題的綜合協調等工作。
通過分析阜康市的"十一五"發展規劃和城市發展總體目標，即建設成為一個"現代化的生態旅游城市"可得知，阜康市現今乃至將來也不會走重化工業城市的路子，因此，遵循"趨向綜合、宜粗不宜細"的政府部門設置和職能配置的總體原則，針對科技局和農業局在農業科技工作方面的職能配置問題，可將市科技局和市農業局合署辦公。也可將農業、林業、畜牧業、漁業行政主管部門綜合設置，以便于統一規劃、統一管理，達到使阜康市的第一產業快速發展和綜合協調發展的目的。
另外，阜康市檔案局（館）（市委直屬事業單位）和中共阜康市委員會黨史地方志辦公室（市黨委直屬事業機構）這兩個單位的大部分業務需共同完成，一方是收集、整理資料，一方要查找、編撰資料，如合署辦公，可減少協調環節，提高工作效率，實現資源共享。
（二）培育和發展規范行業和中介組織
應加快發展諸如會計、法律、審計、公證仲裁、建設監理、房地產、認證培訓等中介機構以及一些行業或產業協會，把原來由政府承擔的一些資格資質認定類事項或一般職能，移交給其中比較規范、誠信度較高的中介組織或行業協會來負責，減少政府承擔過多的一般社會職能。可將阜康市司法局的內設機構公證處推向社會，改制為中介組織，將原市司法局承擔的具體社會性公證事務交由其承擔，從而進一步減輕政府負擔，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。行業協會或其他中介組織在完善自律機制的同時，有關部門要加強監管，可以通過提高準入門檻或負無限責任來保證其規范廉潔的運作，并徹底割斷與原來部門的直屬關系，防止一部分部門權力轉移到這些組織后運行失控，變成新的權力壟斷工具或與相關部門形成新的利益共同體。
（三）提高依法行政的水平
實踐證明，政府把法律作為履行其職責的主要依據，對于促進社會建設非常重要。*年以來，我國政府及其有關部門公布施行了、修訂了一批行政法規和專門規章，如《中國人民共和國審計法》（*年2月修訂）、《新治安管理處罰條例中國人民共和國治安管理處罰法》（*年3月1日施行）等等,就阜康市此次所涉及到的新出臺和修訂的法律法規就達10部以上。而近年來政府改革的推進，都是從上級政府開始改革，然后要求下級政府進行改革。但下級政府進行改革的內動力如何，自身是不是感到必須進行改革，并不清楚，只是按照上級要求進行改革。像阜康市這樣由于形勢所致，在自己條件成熟的基礎上，在區、州還并未提出明確意見的前提下，自覺進行清理和配套改革的縣市并不多，由此導致一些工作受到阻力。因此，國家應盡快制訂政府行政職能方面的法律法規，通過法律來明確界定各級政府和政府各部門的職能。因為要建設法治政府，首先政府的職能要法定，要使政府行為必須在法定的權限內，按法律規定的方式和程序進行行政管理活動。一是辦事權限合法。政府的權力依法設定，執法機關和行政機關必須依法管理社會、治理城市。實現政府機構組織、職能的法制化。二是辦事程序合法。政府行為依法運作，實現國家機構工作程序的法制化。要側重解決好決策與執行分開、立法與執法分開、管與干分開、收與支分開等方面的問題，真正做好秉公執法、依法行政。三是機構設置等方面合法。逐步把政府部門設置和撤并、內設機構設立及撤并、人員編制的增減納入法制程序管理，杜絕隨長官意志，頭疼醫頭、腳疼醫腳，隨意調整。也應運用法律手段來推進改革，初步形成與機構改革相配套的行政法規體系。
（四）加強評價監督體系建設
建立社會對政府職能運行情況的評價考核機制。要將機關行政職能和政府文件（除法律規定不宜公開外）全部向社會公開，對重大決策事項、重大建設項目、重大社會治安案件、重大自然社會災害、重大人事任免等要實行定期或不定期的公示或通報制度。要針對政府部門以及工作人員職責履行情況，制定一套嚴格的由社會和公眾參與的評價和考核指標體系、考評標準和方法。對不滿意率超過30%的單位或連續兩年不達標的單位，要限期整改，并追究單位主要負責人的責任。從考核主體來看，上級考核為主，人大和人民群眾的考核為輔，既考核經濟指標，又考核社會指標，從而，通過考核來促使政府職能轉變
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