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社會治理政策范文第1篇

關鍵詞：政策性金融機構;負向互動;社會控制;立法

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05

我國政策性金融機構改革發展20多年來，運營中出現的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。

我國政策性金融立法的呼聲，從業界到學術界一直持續不斷。專家學者從經濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據、結構框架和國際經驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。

一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎

社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環節，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續;而一旦打破了規范，就會表現出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯系，表現出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業、農村企業等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力;中小企業等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業性金融機構跟隨從事符合國家戰略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環;同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協同投資的結果便會降低被投資地區和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續發展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經營原則，主動與商業性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業性金融機構在宏觀經濟調控中內在不足的工具。若其經營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經濟中平等的發展權就難以得到保障。

從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規范的行為即群體越軌對社會規范的破壞更大。社會學家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統方式界定了規范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規定的實現其目標的手段。當規范目標與規范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業性金融機構有著根本差異，業務范圍理應依據明確的規范與之劃清界限，充分發揮在各自業務領域中的比較優勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規地同商業性金融機構展開不公平、不正當的市場競爭甚至“惡性競爭”，而且還將業務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規范政策性金融機構行為的角度出發，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩定且持續的社會規范所提供的外部制約環境即法律制度。

二、法律是政策性金融機構規范運作的有效社會控制手段

個人或群體違反其所應遵守的行為規范的行為是越軌行為，缺乏合理規則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發展，得以持續，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協調互動關系;明確規定各自利益競爭范圍，調節其利益關系。

另一位美國社會學、法學家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規章等來進行規范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。

現代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發達國家政策性金融法律體系的構建中也體現得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經營范圍、資金來源、監管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業金融公庫法》第一條便開宗明義地規定：中小企業發展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業的開發和社會經濟的發展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規范政策性金融機構同商業性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復興信貸銀行法》規定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優惠同商業銀行不公平競爭。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現金流量需要或財務省規定的其他要求。針對監管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規定了：該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。法律責任的追究和承擔則嚴格規定了政策性金融機構負責人和職員的經濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。

我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現了超越政策性業務范圍同商業性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規范政策性金融改革。

三、構建政策性金融機構法制體系是實現法治化的前提條件

市場經濟是法治的經濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現行的制度規則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發展前途必然是最終實現政策性金融法治。從實現我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。

（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制

影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規則。根據龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現和保障利益。即以法律的規定為依據，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發揮政府干預或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。

（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨

從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經濟發展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經濟與社會調節管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業性金融，促進這些特殊目標群體的經濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。

在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創設法律所預期實現的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現規范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續發展的目的，即權益和責任有機統一。尤其是必須堅持和體現國家政策導向與戰略意圖，持續發揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構

法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現代企業制度要求，建立起由董事會、監事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業部、銀監會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發展改革中對重大事項決策和協調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。

（四）規范政策性金融機構業務范圍和考核制度

政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業務體系。立法中要協調好政策性金融機構與商業性金融機構的經濟關系，即明確界定政策性金融機構的業務領域，防止其業務因利益集團的利益而發生偏離，避免政策性業務與商業性業務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩健度和國家政策實現度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區分政策性金融機構的政策性虧損和經營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經營性虧損部分必須依法追究相關人員的經濟與法律責任。

（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制

責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規范和依法監管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執行政府經濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。

參考文獻：

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

社會治理政策范文第2篇

關鍵詞政商關系社會組織國家中心制度環境政策參與

〔中圖分類號〕C912.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2016）04-0116-07

一、問題的提出

在市場化轉型的推動之下，政府改革了舊有的行政管理體制以適應市場經濟，并重新架設自身與新興私營企業主群體之間的關聯。通過將舊行業管理部門轉型為行業協會和推動成立新協會的方法，從1980年代開始中國逐漸建立起一套行業協會體系，作為政府與市場之間的橋梁與紐帶。正因如此，作為社會組織中重要而特別的子類型，行業協會從一開始就與政府關系密切，具有協助治理、促進經濟發展與整合新社會群體的重要意義。由此，研究者們感興趣的重要問題是：作為私營企業主的組織化團體和政商之間的橋梁組織，行業協會能否將來自社會的利益訴求輸送入政體，進而影響政府決策？對此一問題，既有研究提供了三種看法。

“國家支配論”者認為，行業協會處在強勢政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚體系中的政府工具而非真正意義上的利益中介組織。“庇護主義”視角則將行業協會視為政商之間編織社會網絡和促進非正式關系的平臺。“庇護主義”常被視為中國政商關系的核心特征之一，強調政商之間基于特殊利益而進行的交換行為，私營企業主依賴特殊主義關系來尋求官員的庇護，從而獲得資源、優待、許可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而發展起來的政策參與過程，即企業可經由直接游說來影響政府決策，行會商會等社會組織也獲得了一定程度的發言空間。因此，有研究者提出中國的政策制定過程已經表現出一定程度的多元主義特征，允許不同的社會行動者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.質言之，私營企業主可經由協會組織來影響政府決策，這種發現豐富了我們對當代中國政商關系的理解，在一定程度上突破了舊有的“國家支配”或“庇護主義”研究視角。但迄今研究者一般同意，中國的行業協會尚未發展成為能夠穩定影響政策的制度性力量，也不構成私營企業主表達利益訴求的首要途徑或發起集體行動的組織基礎。

本文的問題從這里開始：雖然整體上看行業協會在政策舞臺中處于邊緣位置，但是為何其中有一些協會能夠在政策過程中獲得位置？基于一項個案研究，本文試圖討論行業協會參與及影響政府決策的特征與條件。最近一些社會組織研究表現出一種“國家中心”視角，視國家制度為自變量，更細微地分析政府結構與制度環境對于社會組織生存或運轉的具體影響。本文持相同的視角，聚焦于層級政府結構這一核心背景。具體地說，本文分析了同一個大型私營企業在地方與中央政府層面上所采取的差異化策略，研究發現：在地方層級上，大型企業傾向于繞過行業協會與地方政府直接互動，行業協會更多是編織關系網絡的平臺，政商關系更接近庇護主義模式；但在國家層級上，企業卻更經常運用行業協會這一制度渠道，行業協會在國家層面上也更有可能獲得政策參與的制度化空間。原因在于，地方政府與中央政府的角色差異以及兩者提供的不同制度環境：基層政府優待那些顯著推動經濟發展的大型“龍頭”企業，積極為其提供多種便利，偏好通過直接溝通高效解決具體問題；而在中央層級上，政府則需要面對多種利益主體、協調不同訴求和維護社會整體利益，從而主動建立了更多的制度化商討程序。

社會組織種類多樣，其行動邏輯不可一概而論，而行業協會也是其中非常特別的一個類型。但本文所討論之外部制度環境與組織運轉之間的關聯，或對研究各類組織皆有啟發。

二、文獻綜述

1. 舊共識：強勢國家支配

行業協會研究發展已久，積累了許多個案研究。它們援引公民社會或法團主義之理論框架，爭論行業協會在國家與社會之間的具置，其自主性如何。但兩大視角都對行業協會薄弱的政策倡導能力做出了解釋。法團主義者視其為處在強勢政府控制之下的法團主義結構，即一種由國家授權與主導的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批評者甚至指出，行業協會缺乏自主性，實際上是政府結構的延展，執行自上而下傳達指令的功能，主要體現政府的意志，而難以將社會利益訴求傳遞進入政體。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.盡管公民社會論者試圖論證行業協會實際上具有一定程度的自主性，抑或犧牲自主性換取實際影響力，但他們大都同意國家在權力格局中的強勢地位，行業協會政策影響力有限。這些研究的分析重點立足于政權本身的特征，強調國家對于社會的強力控制，卻忽略了對社會行動者的分析。

2. 新發現：利益團體的政策參與及其條件

與此同時，一些以企業或協會為中心的研究則顯示，企業主集體行動和游說行為的確存在，通過利益團體來影響政策而非完全地依賴于庇護關系，這種組織化的利益團體行動已變得可見。高永強和田志龍的研究總結了國內企業介入政策制定過程的途徑，包括當選人大代表、成為龍頭企業、加入行業協會等等；其中，當選人大代表和成為龍頭企業是很少數知名企業才有的機會，小型企業因為缺乏地位和資源而更經常加入行業協會。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德發現在鋼鐵、電子與軟件行業中都有普遍的游說行為，但是軟件產業的行業協會相對其他兩大類更為活躍，更加能夠作為利益團體影響政策過程，因為新興軟件行業的企業規模相近而易于合作，且缺乏壟斷結構。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德與鄧國盛的一項量化研究則發現行業協會遠比個體企業更有政策影響力，后者是前者的數十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江華等人的研究則通過一組行業協會的比較分析，指出政策影響能夠發生的前提是協會與國家之間的“利益契合”，他們所使用的成功案例，是某國家級行業協會影響“家電下鄉”政策的事例。問題是，國家并非鐵板一塊利益一致的主體，其利益也并非不言自明，從而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架》，《社會學研究》2011年第3期。

重點是，上述研究所使用的成功個案都是國家級協會。甘思德曾推論，在底層政治中庇護主義關系發生的可能性更高。原因是在基層政治中，個別官員自由做決定的空間更大，議題往往基于具體利益問題產生，所涉及的利益主體也較少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假設，內維特認為基層工商聯更開放更能夠反映企業主的利益訴求，改革后的官僚晉升制度鼓勵基層官員追求政績以獲得晉升機會，因此地方政府更愿意受到企業家的影響，以推動地方經濟發展。在此，內維特引入了官僚制特征來解釋行業協會的政策空間。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黃冬婭則發現在地方層面上，行業協會、座談會等正式途徑的政策影響力薄弱，往往是其他渠道都走不通時的被迫選擇。當地方政府對于企業的依賴性很低且政策監控非常強，企業主就更可能通過制度化和組織化的正式渠道反映意見。黃冬婭：《企業家如何影響地方政策過程――基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》2013年第5期。這或許反映了地方層面的狀況，但卻可能低估了中央層面上國家級行會的行動能力。質言之，不同層級政府與行業協會的互動關系，仍有待深入探討。

3. 國家中心視角

強調政權特征的研究的確忽略了企業行為，但是以企業與協會為中心的分析卻也忽略了一個要點，即國家或政府特征的變化及其后果。既有研究對于國家主導地位的捕捉是正確的，但它們真正的不足在于，尚缺乏對于國家具體如何塑造社會利益表達機制的細致分析，研究者也還需要建立多層次的分析框架來呈現組織運行的復雜性，并解釋組織間差異。法團主義視角經常籠統地提起“強國家”，默認國家是一個高度內聚一致的結構。但實際上，不同層級的政府和部門都有自身的利益考量，從而在中國政策的制定與執行可能并不具有行政層級或者空間上的高度一致性，地方政府可能規避或扭曲中央政府的政策與指令。近期已有不少研究討論這種碎片化治理環境對社會組織的型塑作用。

安子杰認為“碎片化治理”結構為草根NGO提供了機會結構，草根組織的重要生存策略就是與某個下級政府或部門結成“權宜共生”（Contingent Symbiosis）關系，盡管中央政府的態度或許嚴苛，但是草根組織可爭取地方基層政府的默許和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希爾德布蘭特對草根組織登記狀況的研究則顯示，盡管中央政府希望社會組織都能登記在冊，但是基于政治經濟利益的現實考慮，基層地方政府與草根組織實際上往往并不致力于成為登記的合法組織，而層級政府結構之間的協調困難則為地方政府的自由處置權提供了空間。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵對三個地區業主委員會的比較研究顯示，在單級政府結構的城市，政府對社會組織有較高的滲透能力，政府有意愿并且有能力去進行社會管理，持續保持強政府弱社會的格局；而在具有多級政府結構的城市中，更高級別的政府反而對社會組織采取更為寬容甚至支持的態度，或是高級別政府可對下級政府產生限制，從而給社會自發力量的發展提供了機會。管兵：《城市政府結構與社會組織發育》，《社會學研究》2013年第4期。

本文亦從“國家中心”的視角出發，但試圖聚焦于層級政府結構的影響，證明在不同的政府層級上，行業協會所能獲得的政策機會和影響力之差異。

三、案例

本文選擇了民營企業L公司作為個案研究對象，它無論在地方還是在全國皆具有相當的知名度。發達資本主義國家的經驗表明大型企業擁有更多的政治杠桿，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中國那些對地方政府政績和收入貢獻明顯的大型知名企業往往更有政治影響力。黃冬婭：《企業家如何影響地方政策過程――基于國家中心的案例分析和類型建構》，《社會學研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在經濟格局中的顯著地位，使得它本身可以成為觀測企業政策參與行為的一個有效案例。同時，控制了企業規模也就是控制了該企業在政治經濟環境中的相對地位，從而本文可以更可靠地說明為何該企業的差異化游說策略來源于外部制度環境。

L公司于1990年代由集體企業改制為民營企業，歷經多年發展成為行業佼佼者，連續多年保持了產量和市場占有率的領先地位。L公司參與了國家行業標準的制定，并榮獲“全國優秀民營化工企業”“中國輕工業行業十強企業”等榮譽。為了降低生產與運輸成本，L公司通過招商引資項目進入A市并建立了分廠。L公司同時加入了A市工商聯和國家級行業協會，使得本研究可以比較它面對不同層級政府所使用的不同策略。本文的資料來源于2012年3月至2013年3月之間對A市政府、L公司、行業協會及企業主的田野調查。

1. 政績驅動下的地方政府：政企之間的直接聯系

L公司與基層地方政府之間的互動更偏好直接聯系，這實際上代表了特定制度環境中政商關系的一種類型，即大型企業與地方政府的互動模式。

（1） 政績驅動：“抓重點”的經濟發展策略

A市政府于2002年啟動了國有企業改制，此后民營經濟尤其是大型私營企業有了非常明顯的發展。經過逐年改革，當前民營經濟在A市已經占據主導地位，成為A市追求經濟發展的首要基礎。截止到2005年11月份，“民營企業占我市所有企業的比重在98%以上……在全市46家規模以上工業企業中，民營企業占32家，民營企業的貢獻率在70%以上”。《A市民營經濟調研報告》。

但是，A市所采取的發展策略并非指向所有民營企業，相反它偏好于地方經濟中的“優等生”，即地方大型知名企業或所謂“龍頭企業”。出于發展需求，地方政府需要大型企業來提升GDP、就業率和稅收。2011年，A市政府為了表揚那些推動地方經濟發展的大型企業，曾開列出一張“納稅光榮榜”，列出了A市前40名的納稅大戶，這些大戶2011年共納稅2.93億。如以2011年財政收入716億元計，則納稅光榮榜上的40家企業實際上貢獻了2011年A市財政收入的40%。其中，L分廠位列第9。在2012年的納稅光榮榜中，L公司則躍居第5。顯然，L公司對于地方GDP、財政收入和就業方面具有突出貢獻。如此，則不難理解地方政府為何對少數大型企業投入更多關注和政策優待。

這種倚重大型企業的發展策略在文件中表現得非常明確，“堅持市領導幫扶、聯系重點項目和重點企業制度……促進骨干企業和潛力企業做大做強。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等優勢骨干企業發展壯大，帶動中小企業和相關產業快速發展。……今年以來，全市共引進工業項目218個，協議資金174.2億元。同時，強化工業運行調度，重點對10個產值大戶、10個納稅大戶、10個重點技改項目、10個新開工項目、10個竣工投產項目為內容的‘510’工程，及時跟進調度，發現問題及時解決”。《A市報》2011年12月26日。文中所說L公司即本文討論對象。G、H、S三家公司則分列“納稅光榮榜”的第1名、第5名和第8名。實際上，在招商引資過程中，A市就已經為引進大型企業列出了低地租、稅收返還等政策優待；而在后續發展中，A市政府也為上述企業盡可能地爭取來自上級政府的各種名目的項目支持。“經市經信委會同相關部門審核后，先后向上申報了四批困難企業，目前S公司、F公司、L公司等21家企業經省政府認定為省級困難企業，對經認定為困難企業的，享受社會保險費緩繳、穩定就業崗位補貼政策，并可依法申請稅收緩繳和房產稅、城鎮土地使用稅減免，相關優惠政策已陸續惠及企業。……幫助Q公司、H公司從國家工信部爭取扶持資金228萬元、109萬元；幫助8個項目從省經信委爭取2012年財政專項資金169萬元；幫助4家企業申報進入2013年國家重點產業振興和技術改造項目庫……”②訪談對象2012M43，在線訪談文件。在這些文件中，可反復見到一些地方知名企業的名字，而受惠于各種項目的也始終是這少數大企業。

（2）政企之間個體化的直接聯系

地方政府需要處理來自于新私營經濟方面的事務，但是這并不意味著它一定會給予私營企業以更多制度化的利益表達空間，也不意味著利益訴求可以通過集體協商的方式解決。訪談顯示，在A市利用個體化的直接聯系更為常見，實際上A市地方政府的制度安排也更鼓勵政商之間的直接聯系。

A市地方政府建立了一些制度性措施來推動政商之間的直接聯系。例如“直通車”的制度，旨在讓大型企業的負責人與A市主要領導直接聯系。“實行市領導聯系重大項目責任制，建立‘一個項目、一名領導、一套班子、一套方案、一抓到底’的‘五個一’跟蹤服務工作機制”。②然而核心領導的數量畢竟有限，無法對接所有重要企業，A市同時也推進了一項被稱為“百名局長進企業”的活動。“從市直機關單位正職和副職、鄉鎮（街道）重要負責人中遴選出100名工作能力突出、責任心較強的領導干部，‘一對一’幫扶幫辦100家社會貢獻較大、發展潛力較好的企業，每位局長每季度至少3次主動到掛點企業走訪調研、幫助解決問題”。《A市報》2011年12月26日。企業規模越大，則分管領導的級別也越高。在“納稅光榮榜”中名列前茅的L公司，其分管領導是A市市委書記。L公司的管理者W也將其視為一種由制度保障的權力，若遇到問題，他可以直接給市委書記打電話匯報。雖然W也是本地工商聯的主席團成員，但他并不認為工商聯可以有效地解決實際問題。L分廠最開始時屬于外來廠家，對本地并不熟悉；駐扎幾年后，已經更好地卷入到了地方社會網絡之中，與各個政府部門的人變得更加熟悉，辦得更為容易。⑥訪談對象2012M41。

A市的經驗表明，地位顯著的大企業可能繞過協會而直接跟政府核心形成互利共生的關系，地方政府也更愿意與這些寡頭企業通過直接談判的方式達成利益平衡。這種“地方政府+龍頭企業”的經濟發展模式，和黃宗智等人在農業領域里所發現的“干部+大戶”的發展模式是一致的。黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是合理化嗎》，《開放時代》2014年第5期。就企業一面來說，個別化地與官員直接聯系，可以更直接迅速地解決企業所面臨的具體問題。就政府一面來說，地方政府的制度設置也選擇繞開經濟協會，而建立政府官員與企業之間的直接聯系。在這種情況下，行業協會更多是編織社會網絡的平臺，而非利益中介組織。可以說，不僅A市地方行業協會并沒有真正的資源和動力去追求制度化的利益表達，地方政府也沒有提供相應的機會結構。

2.公共利益導向下的中央政府：行業協會作為政企之間的制度化互動渠道

（1）行業協會作為政策參與管道

L公司同時也是一個國家級行業協會（R協會）的會長單位。L公司的總裁助理W，同時也是R協會的秘書。同樣是經由L公司，訪談則揭示出國家層級上一副不同的政商互動圖景。R協會正式成立于1996年，現有會員單位約500家。與對地方行會的評價相反，W認為在國家層面上R協會非常重要。這表現在以下方面：（1）協會會員的身份為企業與國家部門打交道提供了合法性，否則很難有一個合理身份與政府官員互動，或者根本難以得到見面機會；（2）以協會的名義，向各個國家部門提交報告或者提出針對性的利益訴求，這本身構成了非常重要的制度化管道。協會曾與農業部、發改委等多個國家部委聯系，以文件的形式向國家部委提交意見和建議。在這一方面，W表達了對于制度的信心，“形成文字的文件，無論是否能夠辦成，國家部門都會有所回應”。⑥

以協會秘書的身份，W曾被工信部領導約談。W與協會會長也曾經受邀參加農業部組織的研討會，并在會上做了發言。而農業部召開此次會議的通知文件則顯示，研討會除了邀請來自研究所的專家，也邀請了行業協會和行業內領先企業的負責人。換言之，政府部門一開始就已經主動將政治機會提供給了行業協會。

除了列席討論，R協會也主動頻繁地與國家部門取得聯系，表現出強烈的政策訴求，或就會員所受到的不公待遇進行申訴。該協會曾經成功推動有關企業品牌標識的國家政策。蚊香是該協會成員的主要產品之一。此前的國家政策把農藥和蚊香放在一起管理，因此對蚊香產品的要求與農藥相同，不允許企業把產品商標做成大字，且必須突出“蚊香”兩字。協會認為，這種做法不利于企業突出產品的品牌價值。在R協會的推動下，2008年農藥主管部門修訂了相關管理辦法，新管理辦法允許把產品商標字號也做成和“蚊香”字號一樣大。但是，R協會并不滿足于已經獲得的進展，在2012年向農業部提交了《有關〈農藥管理條例〉實施十五年來的成果及存在的問題與國家農業部所領導商榷》繼續申訴，“根據新出臺的〈農藥標簽和說明書管理辦法〉規定，要求企業商標放到邊和角的位置，‘含文字的，其單字面積不得大于農藥名稱單字面積’，這是非常不合理的……企業反響很大，幾經周折，最終為了照顧企業的意愿，才把它放寬到和產品名稱單字大小相等，相當于一毛錢人民幣大小，這還算是通過據理力爭后給予的‘特殊照顧’，但是卻補上了一個極不合理的規定，要求品牌必須放在標簽的邊和角的位置上。……此舉實施以后，企業反響很大，他們反復地向主管部門反映和交涉，均未得到重視。……一個政策制定者他們所制定出來的政策不僅背向了民意，也讓這些政策在貫徹實施過程中大打了折扣”。

（2）借助中央政府部門支持與地方政府抗爭

公共利益導向的中央政府需要權衡不同社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府不僅主動向行業協會開放了部分政策過程，更有說服力的案例是，它甚至在相當程度上支持了行業協會與偏離于中央政策的地方政府部門進行抗爭。

殺蟲氣霧劑是R協會成員的一種重要產品。根據2005年頒布實施的《危險貨物品名表》，氣霧殺蟲劑被認為危險貨品，其運輸條件從而受到嚴格限定，在運輸過程中經常遭到查扣。2011年，協會曾向交通運輸部和公安部提交一份報告，申訴不斷有企業向協會反映，產品多次遭到公路檢查部門的查扣且罰款數額巨大，依據都是認定氣霧殺蟲劑為“危險貨物”。但報告同樣援引了一份由交通運輸部、農業部、公安部和國家安監總局“四部委”聯合的文件，指出近期被扣查的殺蟲氣霧劑產品屬于“低毒”或“微毒”等級，按規定應當視為普通貨物管理。除了為扣查的貨物正名和替會員申訴之外，協會還指出，國家政策在地方層面得不到執行的根本原因，蓋由于個別地區，視之為創收手段。除了與上述出現偏差的基層政府行為抗爭，協會亦努力從根本上改變相關立法。協會曾于2006年6月向總理和回良玉總理直接反映過，并促成了對《危險貨物品名表》的修訂和前述“四部委”聯合文件的出臺。直到2012年，“我們……經歷了艱難險阻，甚至還麻煩了、回良玉兩位總理，在交通部陳正才處長的支持下，最終實現了這個承諾，GB12268《危險貨物品名表》不但得到了修改，而且還專門為此制定了新的國標，在國標中殺蟲氣霧劑被列入豁免范圍……今后殺蟲氣霧劑可以作為普通貨物運輸，有法可依，暢通無阻”。R協會2012年度工作報告。

然而，國家層面上的政策變革并不意味著地方政府的直接執行。地方政府和官僚機構的各個部門都面臨自身的約束與利益追求，從而可能根據地方或部門利益而選擇性地執行或者闡釋來自上層的政策指令。在中央政府與地方政府的做法發生矛盾時，協會還可能向高層級的政府部門尋求支援，以對抗基層政府。

L市技術監督局根據2005年國務院頒布施行的《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》（以下簡稱《條例》），把氣霧殺蟲劑視為“危險化學品”，并以包裝紙箱生產企業必須取得“全國工業產品許可證審查中心”（以下簡稱“全許辦”）頒發的“危險化學品許可證”為由，對沒有辦理該證的企業罰款5到20萬元。涉及此案的企業向協會反映情況，而協會則在接到反映后立刻向國家技術監督局發函進行質詢和抗辯。在給國家技術監督局的文件中，協會指出這是“一起用法不當，濫用執法權事件”，《中日雜家衛函字[2012]第26號》。沒有法律依據，也未完全理解《條例》。文件力證氣霧殺蟲劑不屬于危險化學品，并為每一項理由附加了法律或者事實上的依據。這一份文件，同時抄送了省級技術監督局、市級技術監督局、農業部辦公廳、工信部原材料司等國家部門。國家技術監督局接到抗辯，“收到函件后高度重視，相關領導立即作出了批示，責成所屬的執法司督辦”。R協會2012年度工作報告。結果，L市技術監督局沒能在國家局那里獲得支持，轉而向“全許辦”請示。但是，“全許辦”倒反過來向協會咨詢，協會即提供了相關的法規文件，向“全許辦”說明殺蟲氣霧劑不屬于“危險化學品”是有法律依據的。基于此，“全許辦”最終明確裁定，復函L技術監督局殺蟲氣霧劑并非危險化學品。

上述案例說明，中央政府部門經由行業協會對社會利益訴求做出響應，以及該國家級協會對于其會員的重要意義。它也說明了L公司在不同層級政府那里所使用的差異化策略，它在地方層面或享有直接聯系的優勢，而在國家層級上卻很依賴協會這一組織化團體。

三、總結與討論

基于上述個案研究，在國家中心視角之下，本文討論了層級政府結構對行業協會政策參與行為特征與結果的型塑。在基層政府層面，對于在地方經濟體系中占據了優勢地位的企業而言，政商之間個體化的直接聯系成為主要互動模式；在國家層面上，制度化的聯系變得更為穩定，經由行業協會與中央政府部門互動是重要的制度化途徑。對此，本文提出的解釋是：制度化的協會體系在國家層面更為有效，原因是地方政府與中央政府的不同利益導向與角色。在強烈的政績驅動下，地方政府傾向于盡可能有效率地推動經濟發展，從而在策略上偏向于抓重點企業促發展，通過直接溝通的方式來解決諸多具體問題，即使這具有較高的尋租風險。這一策略的后果是，地方政府會忽視甚至無視那些在地方經濟中沒有重要地位的小型企業。相比之下，“中央政府關注的是全局性的戰略利益，推動整個社會的經濟增長是其根本目的。中央政府可以認為是最大的公共利益維護者”。汪錦軍：《縱向政府權力結構與社會治理：中國“政府與社會”關系的一個分析路徑》，《浙江社會科學》2014年第9期。從而，中央政府需要權衡多數多種社會主體的意見，并盡可能地考慮社會利益的需求。因此，中央政府會主動地開放國家層面的議題設定過程，通過行業協會這一制度設置提供機會結構給予企業，并對后者做出積極響應，甚至支持行業協會與偏離于中央政策的地方政府部門做抗爭。

本文的發現或具有以下啟示：

第一，本文的研究進一步探索了將國家中心視角引入社會組織研究方面的意義，分析政府的制度特征如何具體型塑社會組織形態。不把政府結構視為鐵板一塊已是老生常談，但更重要的是看到碎片化政治的具體后果。它在縱向上帶來了不同節奏的制度發展，從而使國家與地方的政治生活表現出重要差異。如考夫曼所說，“結社生活的影響更多依賴于其所置身的官僚制結構和政治體系，而非結社或者網絡的屬性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.認為國家提供的制度環境可塑造社會生活，實際上是把國家作為自變量，社會組織是國家體制、架構和文化的一個后果，并非總是它的原因。這種扭轉因果關系的視角，帶來了豐富的研究可能。國家體制的構造、定位與運轉邏輯之于社會組織的意義與限制，值得深入討論。

第二，在政治社會學的視野里，社會組織具有三方面的重要現實和研究意義：社會運動的動員基礎、利益群體的訴求表達和提供社會服務。當前國內研究視野格外注重于社會組織的公共服務遞送功能，而對其他兩方面的討論相對較弱。以會員為基礎的行業協會具有更強的利益訴求導向，從而本文對它的討論可對既有研究構成補充。

第三，本文印證，私營企業主的政治行動模式具有多樣性。即便是同一行動主體，基于其所處的制度環境的差異，它也可能會采用不同的政治策略。更為重要的是，本文說明了當前中國政商關系轉型的一個新方向，即通過集體組織進行政策參與的維度。這是超出了既有理論框架的經驗進展，值得更多地關注。

社會治理政策范文第3篇

一、貫徹科學發展觀的要求，樹立“以人為本”的政府管理理念

黨的十六屆三中全會提出，“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。并提出了“五個統籌”的新發展戰略，其核心貫穿了“以人為本”極賦有人文主義精神的治國、執政理念。按照科學發展觀的要求，我國地方政府強化社會管理和公共服務職能，首先應樹立“以人為本”的政府管理理念，充分體現全心全意為人民服務的宗旨，實現由權力本位向權利本位，政府本位向社會本位，官本位向民本位的轉變。其次樹立“以人為本”的政府管理理念，地方政府還應在三個方面進行理念更新。一是調整政府職能的“價值觀”。如何更好的為社會、為公民提供公共服務，是現代政府最基本的價值理念。因此，地方政府應注重提供與公民生活密切相關的公共產品和公共服務，將地方財政投入的重心轉向公共基礎設施、基礎教育、醫療衛生、社會福利和社會保障等方面，進一步提高公民素質和生活質量。二是樹立利民便民的“服務觀”。地方政府部門要改變以往“朝南坐”的工作作風和方式，主動“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部門“門難進、臉難看、事難辦”的現象，簡化辦事程序，優化辦事態度，提高辦事效率。三是堅持造福人民的“政績觀”。建立注重社會效果和公眾滿意程度的地方政府政績評價制度與評價體系，對地方政府的政績評價不僅要看GDP的增長，而且還要看經濟社會是否得到協調發展，社會日益增長的公共需求是否得到滿足，人民群眾生活水平和質量是否得到提高；要將為民服務，為民執政作為政府管理的本質要求，把著力解決關系人民群眾切身利益、改善和提高人民群眾生活水平作為地方政府工作的出發點與落腳點，努力建設一個憂民所憂、樂民所樂的服務政府。

二、加快政府職能轉變，優化政府職能配置

政府職能是政府機關依法對國家政治、經濟和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。它反映著國家公共行政管理的基本內容和活動方向，是公共行政管理活動的依據和前提。也是深化行政體制改革和推進政府管理模式創新的關鍵。政府職能不是一成不變的，它隨著經濟、政治、文化等條件的變化而調整和轉變，以適應社會發展的需要。根據當前我國經濟、社會發展需要，加快地方政府職能轉變，優化政府職能配置，關鍵是要處理好“四大關系”。

一是在政府與企業的關系上。地方政府的職能主要是轉到為企業服務和為企業創造良好發展環境上。進一步放開政府不該管、管不了的事，真正變管理為服務，變直接管理為間接管理，不干預企業生產經營和投資決策等微觀經濟活動，要切實落實企業的經營自主權，企業對政府的責任主要是依法經營和依法納稅。

二是在政府與市場的關系上。地方政府工作的重點是營造公平、公正、公開的市場競爭環境，充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用。凡是市場機制能發揮積極作用的，政府的影響要越少越好，政府應遠離直接配置資源，不要成為資源配置的主體，要從社會資源的分配者變為監管者。同時，應依法對市場主體及其行為進行監督和管理，維護公平競爭的市場秩序，形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與的市場監管體系，依法打擊制假售假、商業欺詐等違法行為。建立健全社會信用體系，實行信用監督和失信懲戒制度，努力營造“懂信用、守信用、用信用”的社會氛圍。

三是在政府與社會的關系上。地方政府要為人民群眾提供安居樂業的社會環境和生活環境。政府應通過制定社會政策和法規，依法管理和規范社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，完善社會保障體系，維護社會公正和社會穩定；加強社會治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財產安全以及其他合法權益的實現；強化危機管理意識，加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。同時，地方政府工作的重點、政策支持的重點、財政保障的重點要進一步向社會事業、公共事業發展傾斜，向基礎設施、公共設施建設傾斜，向生態建設、環境保護傾斜，向擴大社會就業、改善困難群眾生活傾斜，切實為社會提供更多的公共產品和公共服務。

四是在政府與社會組織、中介機構的關系上。地方政府要更大程度地發揮社會組織、中介機構的功能和作用，將政府所承擔的某些技術性、行業性、服務性、協調性職能轉交給社會組織、中介機構承擔。同時加大規范和監管力度，切實解決“養人”和收費兩個突出問題，推動社會組織、中介機構健康發展。通過處理好上述“四大關系”。加快把政府職能真正轉到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務為主上來，特別是強化政府的社會管理和公共服務職能，努力創造良好的發展環境、社會環境，更好地為人民群眾服務，著力解決民生問題。

轉貼于 三、推進政府管理方式創新，提高服務質量和行政效率

政府管理方式，是政府機關及其公務人員，為貫徹管理思想、執行管理功能，提高管理功效和實現管理目標所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的總稱。政府管理方式是實現公共管理理念和目標的重要途徑，也是實現政府職能的保障。在政府管理方式上，長期以來，我們習慣于自上而下的行政權力和行政手段進行管理，這種“指揮式”、“控制式”的管理方式與市場經濟要求不相適應。特別是在加入WTO后，中國經濟將更加廣泛而深入地融入經濟全球化進程，地方政府面臨的不再是一個相對封閉的國內市場，而是一個強調法律規則、公平競爭、優勝劣汰的開放的世界市場。因此，地方政府必須更加注重運用法律手段和經濟手段管理社會經濟事務，尤其是管理方式必須從“管”字當頭的控制型政府管理方式向立足于服務和監督的服務型政府管理方式轉變。

當前和今后一段時期，地方政府管理方式的創新不僅要參照WTO規則和精神，而且也需要順應國際公共管理改革的潮流，從中國實際出發，積極借鑒外國有益做法。當前發達國家城市政府公共管理改革的一個重要方面就是實現公共服務社會化，通過這一途徑來改變長期以來政府管理的方式，以提高政府治理的整體水平。無論是公共服務社會化，還是建立“服務型政府”，都應從以下十個方面入手，使我國地方政府管理方式能夠體現國際潮流和改革的前瞻性：（1）增強服務意識。加入世貿組織后，地方各級政府部門及其公務員如何適應WTO規則，轉變工作作風，增強服務意識，從過去“直接管理經濟”逐步轉變為“服務于經濟”尤為重要。只有“服務式”管理才能適應市場經濟發展的需要，適應開放性的世界市場。當前，地方政府部門尤其要為企業應對WTO 的挑戰提供良好的外部服務，比如，給企業提供咨詢和建議，使企業充分了解和利用好WTO過渡期條款。同時，通過制定產業發展規劃，國內外市場動態等信息，為企業判斷市場走向，開發新產品提供服務，幫助企業積極拓展國內外市場，為企業盡快提高市場競爭力創造外部環境。此外，政府還要為國民以及外商服務好，以吸引更多的外商來我國投資經商辦企業。（2）積極發揮政府導航者作用。政府不應是無所不在的劃漿型政府，而是能夠制訂合乎公平合理游戲規則的掌舵型政府；政府的主要功能不僅是服務的提供，更重要是確保服務的持續。（3）鼓勵公民參與公共事務。政府應提供有效的意見管道，鼓勵民眾關心并參與公共事務，將民間力量導入社會發展的網絡之中，形成共同治理結構。（4）形成公共服務的市場競爭機制。競爭意味著活力，競爭有助于公共服務品質的提高。地方政府應拋棄公共服務的獨占心態，鼓勵民間參與提供公共服務，以此刺激政府改善管理，提高質量。在公共服務主體上，不搞一刀切，而是從實際出發，能夠由私人和非盈利機構承擔的就交給它們去承擔，反之，則由政府來承擔，發揮政府（公共域）、企業（私人域）和社會（第三域）三方的積極性。政府在改革公共服務供給的時候，可以把某些事項轉讓給私人部門，也可以轉讓給非贏利機構，三類組織承擔最適合自己的工作，實現彼此的優勢互補。（5）政府運作以目標和任務為導向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令規章，地方政府要以人民的利益為依據，在合法范圍內，行政人員以達成目標為指引，發揮創意，以彈性、有效、便捷的方法完成任務。（6）以顧客為導向。政府以創造民眾利益、服務民眾為目的。用市場的觀點來說，就是針對顧客的需求來提供服務。因此，地方政府應以顧客為導向，檢討并改變傳統服務生產和提供的方法，建立顧客回應系統，傾聽顧客的意見，滿足顧客的要求。（7）政府財政應強調如何開源，而非一味重視節流。傳統財政理論強調節約開支，未來的地方政府要強調如何增加利潤的觀點，政府部門應發揮企業經營的精神，進行有效的投資，以獲取更多的收益，解決財政困境。（8）前瞻性政府。事先的預防重于事后的補救。政府要重視戰略思考和長期規劃，能夠針對未來可能發生的問題，事先作出妥善的對策。（9）分權化的政府。地方政府要講求分權的管理理念，授權下級政府或派出機關發揮因地制宜的功能，對內講求參與管理，授權于下級，通過集體努力提高行政效率。（10）市場取向。未來的地方政府是積極、主動、非官僚化的，它運用市場的力量，鼓勵民間扮演過去政府承擔的部分角色，使民間機構共同分擔營運的風險，協助政府處理公共事務，促進政府機關提高行政效率。

四、完善政務公開制度，增強政府公共政策、法規和行政過程的透明度

政務公開是指公共部門通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務運作過程，公開有利于公眾實現其權利的信息資源，允許其通過查詢、閱覽、復制、下載、抄錄、收聽、觀看等多種形式，依法利用公共部門所掌握和控制的信息，依法對公共部門權力運作進行監督。完善政務公開制度，對于我國地方政府增強權力運行的透明度，強化社會管理和公共服務職能，建立公正透明的行政管理體制，提高公共行政效能具有極其重要意義。當前完善政務公開制度，應采取以下幾個方面對策和措施：在信息公開方面，剛剛的《上海市政府信息公開規定》明確，凡與經濟、社會管理和公共服務相關的政府信息，均應予以公開或者依申請予以提供；政府信息公開還應當及時、便民。這項規定在全國省級政府中首開其例。上海市認為，在責任政府、服務政府和法治政府的建設中，法治政府是基礎，而信息公開、透明又是法治政府的基礎，建立一個信息透明的政府刻不容緩。

1．在思想層面上，加強思想政治工作，充分認識政務公開的重要意義。推行政務公開是一項關聯度大，影響面廣的行政改革，它涉及公共部門及其工作人員的思想觀念、管理方式和工作作風的根本轉變。由于傳統思想觀念和權力作用的影響，政務公開會受到公共部門及其工作人員本能與非本能的抵制和阻礙。因此，需要地方各級公共部門領導重視做好思想政治工作，使公共部門工作人員充分認識政務公開的重要性和必要性，破除恩賜觀念，樹立服務意識；拋開應付式的政策觀念，加強制度建設意識，為推行和深化政務公開營造一個良好的思想認識氛圍和工作環境。

2．在技術層面上，繼續推進政府上網，整合政務公開各種技術形式的功效。要加強政務公開部門對地方政府上網工程的領導權，尤其加強對政務信息的內容規范和管理；要不斷提高和深化政府信息網絡建設，不僅要靜態地公布政務信息，而且要加強動態政府的上網，實現政府職能上網，建立真正的電子政府、智能化政府；要加強政務信息的安全管理，不斷提高反病毒、反黑客技術，保證信息網絡的安全；制定相應的管理法律法規，對政府信息網絡的建設、管理、維護、內容和形式的規范進行必要的規定和約束，保障政務信息網絡的規范安全運行。

社會治理政策范文第4篇

關鍵詞：性別比；社會總動員；政府治理；公眾參與

中圖分類號：D924.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）03-0020-03

在自然情況下，出生人口性別比正常范圍為103―107（女=100）。自1982年全國第三次人口普查發現出生人口性別比開始偏高以來，我國已經經歷了近30年的出生人口性別比偏高且持續上升過程，特別是最近5年來，出生人口性別比一直維持在120以上（除2006年外），居高不下。目前，我國已成為世界上出生性別結構失衡最為嚴重的國家之一。出生人口性別比長期持續偏高，不單純是嚴峻的人口問題，更是重大的社會問題，事關男女平等和計劃生育兩項基本國策的落實，對建設社會主義和諧社會將產生直接和深刻的影響。

一、治理現狀

自上世紀90年代以來，我國政府采取以嚴肅查處非醫學需要的胎兒性別鑒定和非醫學需要的選擇性別的人工終止妊娠（即“兩非”）為核心內容的公共治理政策，陸續出臺了一系列查處“兩非”的法律法規，包括嚴禁非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠手術，處方管理終止妊娠藥品和促排卵藥品，嚴禁溺棄、殘害女嬰和拐賣、綁架婦女兒童的犯罪活動以及歧視、虐待生育女嬰婦女等違法行為。同時，在全國開展婚育新風進萬家活動、幸福工程、春蕾計劃、利益導向和農村部分計劃生育家庭獎勵扶助等專項活動和社會公益活動。特別是2003年以來開展的關愛女孩行動，以人的全面發展為中心，以維護婦女和女孩的生存權、發展權、受保護權和參與權等基本權利和權益為目標，通過建立行為約束機制、利益導向機制和制度創新機制，改善女孩生存環境，遏制出生人口性別比繼續升高，促使出生人口性別比逐漸趨于正常，促進性別平等，構建和諧社會，為中國經濟社會協調可持續發展提供有利的人口環境。嚴格意義上，目前政府治理出生性別比偏高的對策可概括為兩個字:“疏”和“堵”。“疏”主要指構建新型的生育文化，“堵”主要是對醫療機構運用B超等儀器進行非醫學需要的性別鑒定進行監督和管理。但總體上，無論“堵”還是“疏”，實質上都是政府在唱“獨角戲”。當前的治理現狀主要有如下幾個特點：

第一，運動式治理占主導。目前，運動式治理已經成為政府治理出生性別比偏高常態化的路徑和策略。運動式治理具有間斷性、單一性和突擊性的特性，比如，集中打擊“兩非”行動，往往有具體的時間限定，行動的目標僅僅是打擊“兩非”，而推進社會性別平等則被認為不是(也無法是)行動需要考慮和解決的問題。

第二，性別比升高治理問題具有多樣性、復雜性、隨機性的特點。這使得政府的行為并非在所有的時候都能絕對無誤和有效，在某些情況下政府政策的失誤可能會加重出生人口性別比升高。事實上，實踐證明，不論是性別比升高治理目標的擬定還是政策工具的選擇，政府都要受社會政治、經濟條件和法律傳統的影響，這些因素都有可能干擾政府的選擇，使政府行為有悖性別比升高治理問題的初衷。

第三，性別比升高治理問題具有廣泛性和社會性。與傳統的人口問題相比，出生人口性別比升高損害的是相當地域范圍內不特定的人，往往涉及廣泛的社會利益，公眾才是出生人口性別比升高問題的直接受害者，所以，出生人口性別比升高問題的解決必須依靠公眾的廣泛參與和大力支持，過分強調政府的出生人口性別比升高管理權力而忽視公眾的參與，難以發揮公眾性別比升高治理問題的積極性，不利于實現性別比升高治理問題的目的。

二、社會總動員的必要性和重要性

立足現實，綜合治理出生人口性別比問題進行社會總動員十分必要。

1.社會總動員有利于提高全社會出生人口性別比升高的危機意識。社會總動員的發展有賴于公眾出生人口性別比升高意識，反過來，社會總動員的完善又可以促進公眾提高出生人口性別比升高的危機意識，兩者相輔相成，互相促進。公眾出生人口性別比危機意識的提高使公眾不斷地反思自己的行為，這對國家治理出生人口性別比升高問題有著重大影響。危機意識使公眾樂于參與治理出生人口性別比的實踐，為社會總動員提供了群眾基礎。同時，社會總動員的發展在一定程度上又促進了危機意識的提高。人們最初對出生人口性別比升高問題的關注是自發的，隨著出生人口性別比升高危機意識的提高，公眾對出生人口性別比升高問題的關注才變為主動的、自覺的。為公眾創造參與性別比升高治理問題的機會，使公眾了解出生人口性別比升高狀況，自覺規范自己和他人的生育行為，可以使公眾對出生人口性別比升高由本能的、自發的關注轉變為主動、自覺的參與，有助于形成人人積極參與性別比升高治理問題的良好局面。因為，政策是公眾意志的體現，公眾出生人口性別比升高的危機意識引導著政府的政策，而且，公眾的出生人口性別比升高危機意識直接影響到治理出生人口性別比升高政策的實施效果。出生人口性別比升高最終損害的是公眾自己的利益，參與性別比升高治理是每一個人不可推卸的義務和責任，只有認識到了這一點，治理出生人口性別比升高才能變成每個人的自覺行動，性別比升高治理政策的實施才能順利；反之，如果人們的出生人口性別比升高意識淡薄，治理出生人口性別比升高的政策就很難實施。所以，每一項治理政策的制定和實施都離不開公眾危機意識的增強。

2.社會總動員有利于治理出生人口性別比升高法律法規的進一步完善。治理出生人口性別比升高法律在制定過程中會受到各種因素的制約，這就使得這一法律極易存在缺陷，且在實施過程中逐漸暴露。社會總動員不僅應貫穿于實施過程，而且應貫穿于治理出生人口性別比升高法律法規的立法過程。這樣，不僅能夠監督和促進這一法律的正常有效實施，而且也可以促進其日臻完善。此外，治理出生人口性別比升高是一項需要公眾普遍參與的社會活動。對出生人口性別比升高的治理僅靠政府是遠遠不夠的，社會總動員治理出生人口性別比升高也應成為其中的重要組成部分。缺少了公眾的參與，這個體系就是不健全的。有了強大的社會總動員無疑會增強治理出生人口性別比升高的力度，強化執法的效果。

3. 社會總動員有利于提高性別比升高治理活動的效率。生育過程中的出生性別選擇問題的發現和確認是治理出生人口性別比升高問題的重要一步，同時又是極為關鍵的一步。但是對于政府來說，在繁雜的社會事務中發現出生性別選擇行為并非易事。其中，難度最大的莫過于難以獲得及時、有效的信息:一方面，政府主管部門在大多數情況下只能獲得數量有限的信息；另一方面，政府部門獲得的信息在傳遞過程中，極有可能會因為各種的主客觀原因而改變。而社會總動員性別比升高治理問題可以改變這種情況。公眾遍布于社會各個層面和各個領域，最了解自己周圍的各種生育情況，因而，公眾傳達的信息最全面、最真實。而且，社會總動員性別比升高治理過程可以直接與政府等其他決策主體交流，提供真實有效的信息，有利于提高性別比升高治理決策的效率和科學性。

4.社會總動員可以促進性別比升高治理決策的執行。性別比升高治理政策的順利推行要以公眾的普遍接受和認同為基礎，社會總動員決策過程對于提高性別比升高治理決策的群眾基礎有重要的作用。一方面，社會總動員性別比升高治理決策擴大了決策者的范圍，增強了性別比升高治理決策的利益整合功能，因此，由公眾作為一方決策主體最能反映大多數人的意志，能更好地協調各種利益關系，從而增強公眾對性別比升高治理決策的認同感；另一方面，在性別比升高治理決策中讓公眾參與進來，讓他們有充分的自由發表自己意見和見解，可以使公眾認識到自己在性別比升高治理中的地位和作用，有助于提高公眾的人口計生意識和積極性；同時，通過這種參與方式取得的成果公眾也將更容易接受并更加珍惜。可見，社會總動員性別比升高治理決策過程，可以使公眾更加容易地接受和認同性別比升高治理決策，這種認同和接受會增進公眾對政府的信任感，以積極的態度推動性別比升高治理決策的執行，減少政府推進性別比升高治理決策的成本，大大提高決策的執行效力。

三、現有社會總動員的不足

現階段，我國性別比升高治理中的社會總動員存在著許多不完善的地方，其問題主要集中在以下幾個方面:

1.現有的一些關于社會總動員的規定，較為原則和抽象。現有的各級人口計生部門關于社會總動員出生人口性別比治理的規定，較為原則和抽象。社會總動員的途徑、形式和程序不明確，缺乏可操作性。如全國性的倡導性文件――《關愛女孩活動倡議書》中規定，性別比升高治理當有公眾的參與，但對通過什么樣的途徑推動公眾進行參與未作規定；規定有關單位、專家和公眾可以以適當方式參與性別比升高治理，但對“適當方式”也沒有明確的規定。

2.社會總動員沒有形成廣泛持續的規模。除了少數活動(如關愛女孩活動)，當前社會總動員性別比升高治理還沒有恰當的形式和適當的渠道，社會總動員沒有形成廣泛、持續的規模，沒有產生持久的效應。雖然一些文件中規定公眾可以通過聽證會、論證會和新聞媒體來參與性別比升高治理，但對于參與的途徑和方式沒有作具體規定，所以導致社會總動員性別比升高治理事務沒有形成廣泛和持續的規模。

3.社會總動員的范圍較窄。一般來說，廣義上的“公眾”是指社會的所有成員，包括政府、企業、組織、公民等。但在“社會總動員”中，“公眾”指的是與政府相對的其他社會成員，主要包括公民和人口計生組織。隨著社會的發展，人們逐漸認識到治理出生人口性別比升高不僅需要發揮政府的作用，而且需要發揮公眾的作用。社會總動員的范圍是指在性別比升高治理問題中，公眾可以在哪些領域加以參與。社會總動員性別比升高治理問題的能力和國家允許社會總動員性別比升高治理問題的程度是決定社會總動員的重要因素。我國現有的社會總動員性別比升高治理問題中一個重要的缺點就是社會總動員的范圍較窄。

4.缺少性別比升高治理知情機制。獲取出生人口性別比升高信息是社會總動員的前提，但是我國的出生人口性別比升高知情機制尚未建立。就知情權而言，我國性別比升高治理雖然初步確定了社會總動員的原則，但是在信息公開問題上的規定遠遠不夠。公眾對性別比升高治理信息的內容了解不深，在參加各種活動時就很難做出合理的判斷、提出合理的建議。

四、促進社會總動員的方略

明確了社會總動員的重要作用和存在問題后，需要考慮的就是公眾應該通過什么樣的方式參與決策。筆者認為，社會總動員性別比升高治理決策不以提出具體的政策、規劃和法律的制定、執行方案為手段，也不以設計具體的項目方案為己任，公眾擁有的是否決權，未經公眾同意的性別比升高治理政策、規劃、法律不得通過，未經公眾同意的項目不得開展。這是由公眾的社會地位所決定的。公眾不是法定的立法主體，不擁有制定法律法規的專門知識，不能制定具體的法律條文；公眾更不是設計專家，不能承擔設計和規劃項目的重任。公眾應對政府已經提出的決策方案加以分析和調查，通過聽證會、論證會和調查會等形式行使自己（下轉第33頁）（上接第21頁）參與決策的權利，從而在源頭上更好地參與性別比升高治理。

1.保障公眾充分知情。使性別比升高治理政策的制定過程得到公眾廣泛參與，就得激發公眾的參與興趣和熱情；要調動社會總動員的興趣和熱情，當然離不開公眾的充分知情和理解；要使公眾知情并且積極參與，就得做好宣傳與動員工作。公開透明是基本原則，政府所要做的是把信息準確地傳遞給公眾，采用的主要手段有公告、出版物、電視廣告、宣傳手冊、網站等。在向公眾宣傳中不能忽略使用民眾容易理解的語言，社會總動員不是專家論證，宣傳和介紹的語言要通俗易懂，把專業性的問題變成普通民眾能夠理解的大眾語言。

2.鼓勵自由發表意見。社會總動員的形式很多，名稱各異，各式各樣的公眾咨詢、民意調查、公眾聽證、立法聽證、圓桌會議、民意調查、公共對話、政策論壇、網上參與等手段，具體采取哪一種方式，完全根據具體情況和實際需要，不拘一格，關鍵是能引起公眾的參與興趣、方便公眾廣泛參與、利于公眾暢所欲言地表達自己的看法。

3.發揮非政府組織和利益集團的作用。非政府組織由于其無黨派性和中立性，在動員和吸引社會總動員方面有獨特的優勢。利益集團在參與的代表性方面也有它的特點，它們往往代表或聯系著龐大的社會群體，有較強的組織動員能力，在政府政策的形成中，作為利益相關方，參與更加積極、更加活躍。

4.重視公眾意見。重視并積極吸納公眾的意見，才能持續提高社會總動員的興趣；如果把社會總動員僅僅當作一種形式或裝飾，那將會傷害社會總動員的熱情，并最終傷害到民主制度本身。良好的社會總動員原則還包括專心傾聽，將有形結果告知參與者，進行評估。將有形結果告知參與者，就是對參與者和民眾要有一個交代，有一定的反饋。評估就是衡量和檢查是否實現了預想的政策目標，是否出現了意外的后果以及過程本身是否有效，目的是根據需要微調或重新制定政策，參與的結果得對政策產生作用。

總之，完善治理我國出生人口性別比中的社會總動員，大力發揮社會總動員的作用，是我國治理出生人口性別比升高的重要手段。為了促進治理我國出生人口性別比升高，充分認識社會總動員的重要作用并在實踐中促進社會總動員的發展迫在眉睫，完善我國的社會總動員必然會為治理出生人口性別比升高帶來新的活力，推動我國性別比升高問題治理。

參考文獻：

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[2]吳帆.治理出生性別比失調公共政策的困境與“帕累托改進”路徑[J].人口研究，2010,(5).

社會治理政策范文第5篇

一、微時代背景下網絡社會呈現的新變化與新特征

網絡社會是在網絡環境中形成的公共領域和大眾空間。手機作為網絡終端的普及，極大地推動了信息獲取和社交行為的便捷，使網絡社會的輿論氛圍、傳播路徑以及公眾的行為邏輯和思維方式發生重要變化。

1.自媒體特征與自主開放的話語權。在微時代的網絡社會，人際交往突破時間與空間的限制，任何人都可以平等地成為信息的者和傳播者，信息不再由自上而下單一傳播，而是在多元互動基礎上交匯擴散。這種“人人都是記者”的自媒體特征使人們享有的話語權和獲取的信息量大大增加，也使民眾對政府活動和公共事務更加關注，話語數量和影響力往往爆發式增長。

2.信息內容的泛娛樂化與碎片化。以微信、微博、QQ等為代表的手機應用程序，在微時代以迅猛之勢占據了網絡社會的話語主陣地，甚至成為人們日常生活的必需品。手機掌控下的微時代，信息傳播被賦予了娛樂化的屬性，快餐式的網絡娛樂消費成為常態，廣場式的全民狂歡在網絡空間此起彼伏。與之對應，網絡信息傳播呈現碎片化，出現垃圾信息泛濫、熱點信息頻生的現象。

3.交互式的傳播方式和隱蔽性的信息源。從傳統治理環境下的人與人對話，到微時代的人機對話，政府、網民的互動進入了公開與隱蔽交織的網絡環境。這種博弈突破了現實條件下的身份、地域、層級限制，使信息來源呈現高度的隱蔽性，容易導致對網上言論的監督無門，使網絡成為滋生虛假信息的溫床。如微信的“搖一搖”功能，因其高度隱蔽，一度成為犯罪分子便捷的作案工具。

4.與現實社會的高度融合性和互動性。網絡社會是在虛擬的網絡空間里存在和發展的，由網民以虛擬身份進行社會問題的探討與交流，但卻是立足于社會現實，是社會現實的反映。微時代的到來和自媒體的興起，使網民的線上活動與線下生活高度融合，網民可以更輕易地通過社交網絡即時信息，召集具有相同意向的網民在線下群聚，演化為實際行動，甚至導致發生。

二、政府治理能力在微時代背景下面臨的問題與挑戰

微時代的到來正在深刻改變著政府和公眾話語權的整體格局，政府在網絡社會輿論中的參與更趨復雜、充滿變量，傳統的社會治理理念和方式面臨著新的問題與挑戰。

1.信息傳播的管控難度加大。網絡社會治理的首要問題，是對信息傳播進行有效管控。隨著自媒體的廣泛應用，信息的傳播與擴散異常迅速，真偽辨析難度更大、引導管控風險更高。從近幾年影響廣泛的網絡熱點事件的傳播處置過程看，政府部門對自媒體的應對與管控難度很大，往往是被動應對，甚至管控失效、負面效應激化。

2.網絡非理數量激增。手機的大范圍普及，使網民的主體趨向低齡化、低學歷化和低收入化。活躍于虛擬社會的“主人翁”，普遍存在公共理性不足的短板，容易將簡單問題極端化、個人問題社會化、民生問題政治化。以網絡謠言、信息欺騙和網絡暴力為代表的網絡非理日益增多，成為政府網絡社會治理的“三座大山”。

3.輿情危機應對能力不足。近年來，因政府不當決策或公職人員不當言行引發的網絡輿情危機事件層出不窮，就應對成效來看，雖有比較成功的案例將負面影響降低甚至正向化，但大都呈“自成自滅”的波浪式發展狀態，政府的應對措施實際是失效甚至負面的。究其原因，主要還是沿用傳統的“刪字訣”和“拖字法”，治理和應對能力不足，損傷了政府的公信力。

三、提升政府網絡社會治理能力的實現路徑與轉型對策

政府作為公共權力的行使者和公共利益的代表者，面對日益復雜、敏感的網絡社會形勢，必須優化治理、加快轉型，加強引導和規范，以實現善治。

1.加強網絡法制建設，推進依法治網。應盡快出臺一整套網絡法規體系，保證網絡信息在自媒體上的、運行、反饋和轉化有章可循、有法可依。要規范政府在網絡社會里的管制行為，約束公民在自媒體上的言行秩序，重視保護互聯網包括自媒體上的人格權和知識產權，防范和整治網絡謠言、人肉搜索、網絡暴力等非理。

2.加強網絡信息管理，優化自媒體環境。在網絡環境下，信息是最根本的介質。政府治理要重點打擊違法信息，澄清虛假信息，引導低俗信息，傳播正面信息。要注重從技術手段上加強對不良信息的防范和管控，有效管理搜索引擎、網絡媒體和電信運營商等，切斷不良信息的傳播渠道。

3.加強網絡資源整合，加大信息公開力度。要探索建立統一的信息標準體系和安全體系，創建基于大數據的政府公共服務移動互聯平臺，推進各級政府門戶網站、官方手機應用程序等對接共享，打造全方位、便民化、常態化的網絡問政體系，實現政府服務在自媒體平臺的整體拓展，發揮集群化和矩陣效應。

4.加強政府職能轉變，提高網絡技術水平。政府要及時轉變治理思路，基于微時代的網絡社會特質，對原有的互聯網管理部門和體系進行評估和優化，科學整合職能職權，提高黨政干部的網絡執政能力，培養網絡技術應用人才，建立多部門、跨區域的網絡治理協調聯動機制。

參考文獻

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