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城市低保申請書范文第1篇

尊敬的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)：

你們好!

我叫xx，今年xx歲，我是一名下崗女職工家住在xxxx。現(xiàn)已離異，和女兒相依為命。如今的我由于身體不好，基本上干不了什么活，沒有什么收入來維持我們母女的日常生活。女兒大學(xué)的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)就只靠微薄的撫養(yǎng)費(fèi)和政府給的低保來勉強(qiáng)的維持生活，可以讓女兒讀完大學(xué)。我再次申請低保，希望社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)可以批準(zhǔn)，低保就像我們母女二人的救命草，就我們于水深火熱之中，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)就是我女兒學(xué)業(yè)生涯的再造父母，我一定把女兒教育成棟梁之才，回報(bào)社會(huì)回報(bào)幫助過我們母女的人。

此致

敬禮

申請人：xxx

xx年xx月xx日

城鎮(zhèn)低保申請書范文二：

xx路社區(qū)居民委員會(huì)：

我名xxx、女、今年65歲，家住xx路廉租房，兒子老大xx沒有工作，并且多年音信全無，領(lǐng)養(yǎng)一女也沒有固定工作和收入，長期在外，很少回家，我現(xiàn)獨(dú)自生活，眾所周知我身體有殘疾，身體又長期有病，不能干重體力活，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，前些年靠自己力所能及的幫做衣服救濟(jì)勉強(qiáng)糊口，，生活異常艱難。基本上沒有收入，這幾年全靠居民隊(duì)關(guān)愛，給我安排低保度日子，可是現(xiàn)在我身體健康情況更下降，眼睛視力也不好了，無法做針線活了，為此，特向社區(qū)居民委員會(huì)再次申請低保。請領(lǐng)導(dǎo)們考慮能不能給我增加一點(diǎn)低保金，我將萬分感激。我也想靠自己的雙手不給黨和政府增加負(fù)擔(dān)，但身體狀況、家庭的窘困、生活的艱難。實(shí)在是無可奈何沒有辦法，希望領(lǐng)導(dǎo)們能體察和批準(zhǔn)。

此致

敬禮!

城市低保申請書范文第2篇

2、寫好敬語，比如“尊敬的某某領(lǐng)導(dǎo)”。

2、介紹一下個(gè)人的基本情況和家庭以及家庭成員的基本情況。

3、重點(diǎn)介紹“導(dǎo)致生活困難的原因”。寫清楚家庭成員收入狀況、喪失勞動(dòng)能力沒有生活來源、主要?jiǎng)趧?dòng)者殘疾、家庭人均年收入低于XX市城鎮(zhèn)低保線等情況。

4、表達(dá)期望，希望能得到（城市）農(nóng)村的最低生活保障待遇。

城市低保申請書范文第3篇

為進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保工作，切實(shí)提高低保工作質(zhì)量和服務(wù)水平，根據(jù)《省居民最低生活保障工作規(guī)程》及全省社會(huì)救助規(guī)范化管理會(huì)議精神，現(xiàn)就進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保管理工作要求如下：

一、嚴(yán)格按照程序受理、調(diào)查、評議、審核

凡共同生活的家庭成員人均收入低于戶籍所在地城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)居民，均有權(quán)直接向其居住地所在的鎮(zhèn)政府提出最低生活保障申請；申請時(shí)以家庭為單位，按規(guī)定提交相關(guān)材料，書面聲明家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況，并由申請人簽字確認(rèn)。

1、受理。戶主或者其委托人以家庭為單位向戶籍所在地鎮(zhèn)人民政府直接提出最低生活保障書面申請，鎮(zhèn)民政辦對提交的申請材料進(jìn)行審查，材料齊全、符合要求的應(yīng)當(dāng)受理，并向申請人出具書面受理通知書。申請人提供的申請材料不齊全或者不符合要求的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場一次性告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容；不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。申請人明顯不符合最低生活保障條件的，工作人員應(yīng)當(dāng)當(dāng)場告知申請人不予受理，并且說明理由。

所有復(fù)印件清晰，加蓋“經(jīng)核對，與原件一致”印章，民政工作人員簽名。

2、備案。對最低生活保障經(jīng)辦人員和村（居）民委員會(huì)干部近親屬的最低生活保障申請，要單獨(dú)登記備案。

3、審核。

（1）調(diào)查。鎮(zhèn)人民政府民政辦公室受理申請后，要組織鎮(zhèn)2名以上工作人員進(jìn)行入戶調(diào)查，調(diào)查入戶率要達(dá)100%，并做好《家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查報(bào)告》的記錄，家庭經(jīng)濟(jì)收入計(jì)算參照《縣城鄉(xiāng)居民最低生活保障對象家庭收入核算暫行辦法》，調(diào)查人員和申請人分別對調(diào)查結(jié)果簽字確認(rèn)，調(diào)查人員對調(diào)查結(jié)果負(fù)直接責(zé)任。

（2）民主評議。家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查完成后，鎮(zhèn)人民政府民政辦公室應(yīng)當(dāng)組織民主評議。評議小組由鎮(zhèn)人民政府工作人員、村（居）民委員會(huì)成員、熟悉申請人家庭情況的黨員代表、居民代表等人員組成，總?cè)藬?shù)不得少于15人。所有參加評議人員應(yīng)當(dāng)對評議結(jié)論簽字確認(rèn)，評議結(jié)論無論同意與否，都要將完整材料報(bào)送鎮(zhèn)人民政府。

（3）公示。各鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)將申請人家庭基本情況、家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查結(jié)果、民主評議結(jié)論及舉報(bào)聯(lián)系方式等信息，在申請人家庭常住地所在社區(qū)（自然村、組）張榜公示，公示時(shí)間不得少于7天。對于群眾有異議的，應(yīng)當(dāng)再次調(diào)查核實(shí)并且重新公示。

鎮(zhèn)人民政府委托村（居）民委員會(huì)協(xié)助進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、組織民主評議和張榜公示，要有《委托授權(quán)書》，其間發(fā)生的法律及行政行為糾紛依法由委托機(jī)構(gòu)承擔(dān)。《委托授權(quán)書》要一并公示、存檔。

各鎮(zhèn)人民政府民政辦公室要在受理申請之日起15個(gè)工作日內(nèi)（不含公示時(shí)間），根據(jù)調(diào)查、評議、公示情況提出書面審核意見，并且連同申請人材料一并報(bào)送縣民政局。情況較為復(fù)雜的，可以適當(dāng)延長審核期限，但是延長期限最多不超過15個(gè)工作日。

二、嚴(yán)格縣級(jí)審核、審批、公示

1、縣級(jí)抽查、入戶調(diào)查審核。縣民政局對各鎮(zhèn)人民政府報(bào)送的材料進(jìn)行審核，并且按照不低于30%的比例進(jìn)行入戶抽查；對登記備案的最低生活保障經(jīng)辦人員和村（居）民委員會(huì)干部近親屬的申請應(yīng)當(dāng)全部入戶調(diào)查。

2、批前公示。對擬予批準(zhǔn)的，及時(shí)通知鎮(zhèn)人民政府民政辦公室在申請人家庭常住地所在社區(qū)或者自然村（組）將擬批準(zhǔn)家庭的戶主姓名、保障人口、家庭收入及擬補(bǔ)助金額張榜公示，公示期不得少于7天。

3、審批結(jié)果的送達(dá)。公示期滿無異議的，作出書面批準(zhǔn)決定，《城鄉(xiāng)居民最低生活保障待遇批準(zhǔn)通知書》由鎮(zhèn)民政辦送達(dá)，并且向申請人發(fā)放《最低生活保障金領(lǐng)取證》；有異議的，縣民政局會(huì)同相關(guān)鎮(zhèn)人民政府對申請人家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況作進(jìn)一步核查，并且根據(jù)核查結(jié)果及時(shí)作出批準(zhǔn)或者不予批準(zhǔn)的決定。對不予批準(zhǔn)的，《城鄉(xiāng)居民最低生活保障待遇不予批準(zhǔn)通知書》由鎮(zhèn)民政辦送達(dá)。

三、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理

1、定期報(bào)告制。最低生活保障家庭要向鎮(zhèn)人民政府民政辦公室定期報(bào)告家庭人口、收入和財(cái)產(chǎn)狀況變化情況。各鎮(zhèn)民政辦要將低保政策宣傳到位，引導(dǎo)低保家庭如實(shí)報(bào)告。

2、定期復(fù)核制。鎮(zhèn)人民政府民政辦公室要對最低生活保障家庭進(jìn)行定期復(fù)核，復(fù)核由鎮(zhèn)人民政府牽頭組織，由2名以上復(fù)核人員采取入戶調(diào)查、鄰里走訪等方式實(shí)施，復(fù)核人員和最低生活保障對象應(yīng)當(dāng)分別對復(fù)核結(jié)果簽字確認(rèn)。

（1）家庭成員中有重病、重殘人員并且收入基本無變化的最低生活保障家庭，每年復(fù)核一次；

（2）短期內(nèi)收入變化不大的最低生活保障家庭，每半年復(fù)核一次；

（3）對于收入來源不固定、成員有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)條件的最低生活保障家庭，原則上城市按月、農(nóng)村按季復(fù)核一次。

3、送達(dá)制。對作出最低生活保障金增發(fā)、減發(fā)或者停發(fā)的決定，在作出審批決定的當(dāng)月書面通知最低生活保障對象，并且說明理由，由鎮(zhèn)民政辦送達(dá)《城鄉(xiāng)居民最低生活保障金增、減、停發(fā)通知書》，同時(shí)注銷《最低生活保障金領(lǐng)取證》。

4、審驗(yàn)制。對通過定期復(fù)核的最低生活保障家庭，在其《最低生活保障金領(lǐng)取證》上加蓋審驗(yàn)合格印章。

5、隨機(jī)抽查制。縣民政局會(huì)同相關(guān)部門建立隨機(jī)抽查制度，每年抽查數(shù)量要不少于最低生活保障家庭總數(shù)的20%。

6、長期公示制。各鎮(zhèn)民政辦按要求就最低生活保障對象的家庭成員、收入情況、保障金額等在其家庭常住地長期公示。公示中應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)最低生活保障對象的個(gè)人隱私，不得公開與最低生活保障無關(guān)的信息。縣民政局每個(gè)季度組織人員進(jìn)行抽查，并將抽查結(jié)果進(jìn)行通報(bào)。

四、規(guī)范檔案管理

縣民政局和各鎮(zhèn)民政辦分別對居民最低生活保障工作資料歸類、建檔。檔案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)齊全完整，不得隨意涂改；檔案整理應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范，不得隨意變更；檔案保存應(yīng)當(dāng)安全有序，不得隨意銷毀。

1、審批類檔案。包括申請書原件，戶籍證明、身份證明、婚姻狀況證明、疾病證明、房產(chǎn)證明、房屋租賃協(xié)議、殘疾證明、土地承包經(jīng)營證明等材料的復(fù)印件，家庭經(jīng)濟(jì)狀況書面聲明，家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查授權(quán)書，家庭收入情況證明，入戶調(diào)查表，民主評議記錄，公示記錄，最低生活保障審批表，定期復(fù)核記錄，停發(fā)、增發(fā)、減發(fā)最低生活保障金審批表等。

2、日常管理類檔案。包括最低生活保障有關(guān)政策文件，會(huì)議記錄，工作請示、報(bào)告、總結(jié)、批文、信函，各類統(tǒng)計(jì)表，最低生活保障對象家庭備案表，最低生活保障對象參加公益勞動(dòng)記錄等。

3、上報(bào)材料要求

（1）新增最低生活保障對象審批類：包括申請書原件，戶籍證明、身份證明、婚姻狀況證明、疾病證明、房產(chǎn)證明、房屋租賃協(xié)議、殘疾證明、土地承包經(jīng)營證明等材料的復(fù)印件，家庭經(jīng)濟(jì)狀況書面聲明，家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查授權(quán)書，家庭收入情況證明，入戶調(diào)查表，民主評議記錄，公示記錄，最低生活保障審批表，定期復(fù)核記錄（各類材料式樣另發(fā)）。

（2）增發(fā)、減發(fā)、停發(fā)表最低生活保障金審批類（整戶死亡的只報(bào)停發(fā)表）：申請書、相關(guān)證明、家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查報(bào)告、增、減、停發(fā)最低生活保障審批表（各類材料式樣另發(fā)）。

五、規(guī)范處置

城市低保申請書范文第4篇

自1992年山西省佐云縣試行開展農(nóng)村低保（最低生活保障簡稱低保）工作以來，全國各地農(nóng)村在2000年以后逐步建立農(nóng)村低保救助制度，2007年全國實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。據(jù)國家審計(jì)署2012年第34號(hào)文件《全國社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果》顯示：截至2011年底，全國城市和農(nóng)村低保對象分別有2256.27萬人和5298.28萬人，分別比2005年底增長7.25%和551.04%；城市和農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平分別由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全國城鄉(xiāng)低保資金支出1284.14億元。低保作為再次分配的重要手段，體現(xiàn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)“兼顧公平”的理念，對于農(nóng)村貧弱階層的救助彰顯了國家的道義擔(dān)當(dāng)和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，并發(fā)揮著維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略，因而，農(nóng)村低保在我國是一項(xiàng)具有扶弱濟(jì)貧、救助倫理性質(zhì)的重要政治制度。每年近千億元的農(nóng)村低保資金在基層是如何運(yùn)作的、效果如何是關(guān)系國計(jì)民生、社會(huì)穩(wěn)定的重大問題。下面以C市鸚洲鄉(xiāng)為例展現(xiàn)中國農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀并分析其中存在的問題與原因。

C市鸚洲鄉(xiāng)共有耕地22724畝（其中水田2300畝），17個(gè)行政村，8238戶，27174人（農(nóng)業(yè)戶7635戶，農(nóng)業(yè)人口26271人）。鸚洲鄉(xiāng)比鄰C市，交通便利，以農(nóng)業(yè)種植為主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平處于C市中上等。C市2005年試行農(nóng)村特困救助政策，2007年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全面覆蓋。鸚洲鄉(xiāng)共有低保706戶，1128人；五保戶225人；殘疾人口604人，其中享受低保的有258戶，264人。C市2013年7月農(nóng)村C類低保標(biāo)準(zhǔn)是97.3元/月，臨時(shí)救助金2600元/年。按照《C市農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施辦法（試行）》及有關(guān)規(guī)定，鸚洲鄉(xiāng)的社會(huì)救助原則和社會(huì)救助制度如下。社會(huì)救助基本原則：1、應(yīng)保盡保原則；2、屬地管理原則；3、分類救助原則。救助制度主要有：1、城鄉(xiāng)低保救助；2、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助；3、臨時(shí)困難救助；4、其他配套救助包括水電醫(yī)療教育等。由于醫(yī)療救助主要發(fā)生在特定家庭，其他配套救助也不經(jīng)常發(fā)生，本文主要以農(nóng)村低保制度為考察對象，展示社會(huì)救助制度在基層的實(shí)踐現(xiàn)狀。

本文的任務(wù)是呈現(xiàn)農(nóng)村低保制度運(yùn)行現(xiàn)狀，為此，筆者在鸚洲鄉(xiāng)政府和鸚洲鄉(xiāng)夏村進(jìn)行了累計(jì)25天的駐村調(diào)研，本文材料皆源于此。本文綜合運(yùn)用定性方法和定量方法，在全面了解村莊情況的基礎(chǔ)上，對夏村的低保數(shù)據(jù)、低保戶信息做了統(tǒng)計(jì)。然后運(yùn)用半結(jié)構(gòu)訪談方法，向村干部、村民逐一核實(shí)低保戶信息，并對特殊低保戶（關(guān)系保、維穩(wěn)保）做了個(gè)案訪談。通過對村組干部、低保戶、普通村民等不同對象的訪談，本文盡量全面真實(shí)地反映農(nóng)村低保運(yùn)行的現(xiàn)狀和村民的態(tài)度。本文結(jié)構(gòu)如下：第一部分是背景介紹；第二部分描述分析在地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作中“關(guān)系保”和“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生及其對農(nóng)村低保分配的影響；第三部分重點(diǎn)描述國家民政部門通過制定一系列具體的低保措施試圖以規(guī)范化打破異化農(nóng)村低保制度的地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，然而基層組織在低保規(guī)范化過程中卻面臨著反規(guī)范化的尷尬現(xiàn)象；第四部分重點(diǎn)關(guān)注低保制度規(guī)范化中最為重要的民主評議制度和動(dòng)態(tài)管理制度實(shí)踐，并指出農(nóng)村正在形成新低保觀念；第五部分是全文的總結(jié)和政策建議。

二、權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的低保

夏村處于鸚洲鄉(xiāng)腹部地帶，共有283戶，943人，7個(gè)村民小組，實(shí)有耕地面積938畝，年人均收入6300元。村中長期在外務(wù)工人員200多人，50歲以下中青年人大都在C市打零工，在家務(wù)農(nóng)的大都是50歲以上的中老年人。

夏村2005年左右開始進(jìn)行農(nóng)村特困救助工作，2007年全市建立農(nóng)村低保全面覆蓋時(shí)夏村的低保工作才正式運(yùn)轉(zhuǎn)。夏村最早的5戶低保全都是殘疾家庭，低保金剛開始一個(gè)月10元錢，有些村民嫌錢少放棄申請。后來隨著低保金慢慢漲到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越來越看重低保。低保成為一種炙手可熱的公共資源，知情的農(nóng)民想盡辦法通過正當(dāng)或者非正當(dāng)途徑爭取低保名額，低保競爭也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具體的民主評議、入戶調(diào)查、結(jié)果公示等低保實(shí)施制度，農(nóng)村低保的分配秩序是相當(dāng)混亂的。

同類的既有研究觀察到了低保成為村組干部的工作手段，但并沒有注意到私人關(guān)系（尤其是上級(jí)官員的關(guān)系）對低保資源分配的影響，更沒有關(guān)注到縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)村組織在低保制度運(yùn)作方面的不同邏輯。在本文中，筆者提出“權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”作為理解農(nóng)村低保運(yùn)行現(xiàn)狀的分析框架。

（一）“關(guān)系保”的產(chǎn)生

“熟人社會(huì)”是一個(gè)差序格局式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，將個(gè)體與他人的關(guān)系形象地比喻為投入水中的石子所激起的由近及遠(yuǎn)的波紋。自然村是一個(gè)熟人社會(huì)，但由多個(gè)自然村組成的行政村由于信息阻隔卻是一個(gè)“半熟人社會(huì)”，打工潮的興起、社會(huì)人員的流動(dòng)性增強(qiáng)更加劇了“半熟人社會(huì)”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之間雖認(rèn)識(shí)卻不熟悉，更不了解對方的脾氣性格、家庭關(guān)系等信息。分散居住、流動(dòng)性強(qiáng)的夏村便是此種意義的半熟人社會(huì)。在半熟人社會(huì)，群眾相互之間不太講面子、輿論約束力較低，加之與既有研究關(guān)注到村民小組中低保的分配策略不同，夏村低保的分配權(quán)并沒有下分到各個(gè)小組，而是一直掌握在村兩委手里，因而，私人關(guān)系的影響尤為明顯。

夏村2007年開始實(shí)行低保時(shí)，低保規(guī)則比較混亂，低保公示制度形同虛設(shè)，很少有人清楚地知道誰在享受低保待遇，隱秘的低保成為非體制精英的資源和少數(shù)貧困者的福利。利用關(guān)系資源產(chǎn)生的低保戶本文稱之為“關(guān)系保”。依據(jù)“關(guān)系”的遠(yuǎn)近，夏村關(guān)系保的關(guān)系分為村內(nèi)的關(guān)系和村外的關(guān)系兩類。逐戶核對信息發(fā)現(xiàn)夏村39戶65人低保中，真正屬于“關(guān)系保”的有7戶，其中夏德佳一戶是憑關(guān)系獲得應(yīng)該享受低保的正常戶。7戶關(guān)系保的情況以及村民反應(yīng)如下。

1、夏德朝，一個(gè)女兒，他們的親戚L在市檢察院工作，親戚L找區(qū)民政局干部打了招呼，夏德朝夫婦2010年評上低保。在2012年低保清理中，村委會(huì)決定取消夏德朝的低保名額，保留夏德朝妻子的低保名額。

2、路杰，兩個(gè)女兒，上面領(lǐng)導(dǎo)給區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)打招呼，他家里條件雖然不夠享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申請是自上而下的，從區(qū)民政局領(lǐng)取申請表，到村委會(huì)蓋章。如今與夏德朝一樣，路杰的低保名額被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其為關(guān)系戶。

3、馬大梅，兩個(gè)兒子，一個(gè)在區(qū)電業(yè)局工作，一個(gè)在市政協(xié)為領(lǐng)導(dǎo)開車，家庭條件很好，馬大梅夫妻兩人都享受城市低保，一人一月180元。對此，村民普遍有意見。

4、劉四妹，馬大梅的兒媳婦，40多歲，一個(gè)女兒，在村里當(dāng)過隊(duì)長，現(xiàn)在市里打工，通過朋友關(guān)系從區(qū)民政局獲得一個(gè)低保名額。

5、夏德佳，犯有殘疾，他外甥是臨縣的民政局長，夏德佳夫婦二人的低保指標(biāo)是通過上級(jí)關(guān)系指派的。但村民都對此毫無異議。

6、唐法妹，夏村的老支書的妻子，三個(gè)兒子，其子經(jīng)濟(jì)富裕，大兒子開廠年收入上百萬。據(jù)村民反映，此戶是現(xiàn)任村委會(huì)為感謝老支書對他們工作的支持而給老支書的關(guān)系保。

7、夏佳志，現(xiàn)任村支書夏德金的叔叔，兩個(gè)女兒，其中一個(gè)招有上門女婿。夏佳志為了評低保，天天到支書家里去倚老賣老地罵。村委會(huì)其他干部為顧全支書面子，就給了夏佳志夫婦低保名額。

這些屬于較為明顯的關(guān)系戶，還有一些比較隱形的關(guān)系戶，那就是村內(nèi)與村干部關(guān)系不錯(cuò)的人，他們家庭條件不好也不差卻能夠打球獲得低保名額。這些村內(nèi)的關(guān)系戶在2012年市民政局清理11類低保人員時(shí)受到了削減。村內(nèi)關(guān)系戶的產(chǎn)生是村落社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生性因素所致，村干部可以隨機(jī)應(yīng)變做出增減安排以平衡村內(nèi)關(guān)系、應(yīng)對上級(jí)政策，一般不會(huì)引致紛爭。村落之外的關(guān)系大都來自于上級(jí)行政官員，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出村干部的管理能力范圍（有些只需村里蓋章，并不占用村里的低保名額），況且村委會(huì)跑項(xiàng)目、要資源還要去找這些上級(jí)部門，因而不敢得罪、也不愿意得罪上級(jí)部門。因此，村落之外的關(guān)系成為村落低保公平失衡的“硬”因素。

（二）“維穩(wěn)保”的產(chǎn)生——社會(huì)救助中的維穩(wěn)運(yùn)作

據(jù)鸚洲鄉(xiāng)民政所所長說，現(xiàn)在除了城鄉(xiāng)低保、臨時(shí)特困救助外，民政所還列出了“第四類低保”——“維穩(wěn)保”。據(jù)統(tǒng)計(jì)2011、2012年鸚洲鄉(xiāng)社會(huì)救助資金中用于維穩(wěn)工作的超過40萬元。而通過維穩(wěn)渠道獲得社會(huì)救助資金的人全都是上訪者。地方政府為了“息訪”不惜動(dòng)用體制內(nèi)的社會(huì)救助資金來進(jìn)行“利益誘導(dǎo)”和“精英俘獲”，于是在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中維穩(wěn)保得以產(chǎn)生，社會(huì)救助制度成為維穩(wěn)制度的犧牲品。C市《低保責(zé)任追究制度》中明確禁止將低保作為治理資源或者工作手段，但是在基層治權(quán)弱化、治理資源日益匱乏維穩(wěn)責(zé)任又沒有減輕的情況下，地方政府只好動(dòng)用國家這筆“善款”來支付維穩(wěn)成本。這成為社會(huì)救助制度異化的上層原因。本節(jié)以鸚洲鄉(xiāng)的經(jīng)驗(yàn)材料為例來展現(xiàn)社會(huì)救助中維穩(wěn)運(yùn)作。

目前中國社會(huì)救助資金共有4類：城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和臨時(shí)救助。農(nóng)村五保和醫(yī)療救助都是有外在條件約束、無法更改的，低保和臨時(shí)救助兩類資金卻可以改為他用。如今鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的社會(huì)救助指標(biāo)有維穩(wěn)保12戶、臨時(shí)特困救助75名，其中用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助金占全鄉(xiāng)的50%以上。如果加上各村用于息訪的低保名額，全鄉(xiāng)的維穩(wěn)保遠(yuǎn)不止12戶。鸚洲鄉(xiāng)用于維穩(wěn)的臨時(shí)特困救助資金全部被軍人上訪群體吸納，除此之外，鸚洲鄉(xiāng)政府逢年過節(jié)都會(huì)給上訪者一些慰問金，這部分資金也出自社會(huì)救助金，具體情況如表2。

目前鸚洲鄉(xiāng)的上訪群體共有13個(gè)，可以分為5大類。第一類是因土地問題產(chǎn)生的上訪群體，又可細(xì)分為3個(gè)群體：第1個(gè)群體是由于城區(qū)擴(kuò)建征地拆遷引發(fā)的農(nóng)民上訪，這一群體所引發(fā)的上訪，由經(jīng)管站和包片干部負(fù)責(zé)，不進(jìn)入鄉(xiāng)辦；第2個(gè)群體源于村組之間的公共面積分配，例如道路、河流、溝渠，征地拆遷引發(fā)的利益之爭，是組與村集體之間的爭奪；第3個(gè)群體是村民個(gè)人間土地糾紛所致，稅費(fèi)時(shí)期一些人將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，但是沒有過戶，土地征收引發(fā)利益之爭。

第二類群體是軍人群體，共有7個(gè)群體：越戰(zhàn)軍人；越戰(zhàn)臨戰(zhàn)人員；原第五通訊團(tuán)；抗美援越群體；52師特種工程兵；涉核工程兵；原新疆軍區(qū)8師22團(tuán)涉核、參戰(zhàn)退役軍人。

第三類是涉法涉訴群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第四類是民辦教師和幼師群體，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。第五類是企事業(yè)單位下崗職工和畢業(yè)包分配的統(tǒng)分生，統(tǒng)計(jì)為1個(gè)群體。

群體上訪很容易形成，因而成為地方政府維穩(wěn)工作的重中之重。地方政府會(huì)千方百計(jì)地去息訪，向上訪者許諾低保指標(biāo)、臨時(shí)救助資金就是主要工作手段之一。但是，基層政府以利益“收買”上訪者只能達(dá)到一時(shí)的平安，并不能保證成功息訪，政府不斷的利益許諾卻會(huì)一次次抬高上訪者的“息訪要價(jià)”。臨戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人夏村夏得意為了退伍補(bǔ)助金多次組織上訪，終于在2011年為該群體成員贏得臨時(shí)特困救助2600元。臨時(shí)特困救助顧名思義是臨時(shí)性的，但他們卻認(rèn)為自己應(yīng)當(dāng)年年都有，因此第二年再次上訪。2012年8月1日上午，以夏得意為首的10名臨戰(zhàn)軍人到區(qū)政府集訪。鄉(xiāng)政府和各村干部在其到達(dá)區(qū)政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，鄉(xiāng)綜治辦主任馬先鋒和各村治保主任均提前在區(qū)政府等待，變集訪為陪訪并妥善處理了這次集訪。這次集訪事件的解決條件就是夏得意等人成功獲得了年年都有的特困救助資金，如同謝榮秋獲得了制度性保障的低保一樣。謝榮秋是鸚洲鄉(xiāng)民辦教師上訪牽頭人，他多次上訪“要挾”政府給予他夫妻二人低保名額，2013年上半年，謝榮秋通過不斷上訪成功獲得低保名額，這是民政所2013年的12個(gè)維穩(wěn)保之一。

在鸚洲鄉(xiāng)辦訪談時(shí)，綜治辦主任馬先鋒接到夏丕理索取低保名額的電話。夏丕理是鸚洲鄉(xiāng)越戰(zhàn)軍人上訪群體牽頭人，鄉(xiāng)政府為了安撫他，在2010年給他一個(gè)低保名額。現(xiàn)在夏丕理家庭條件好了，子女都在外打工，也建了二層樓房。可是在2012年年底，夏丕理卻向綜治辦主任馬先鋒提出了新的要求，“給我老婆搞個(gè)低保，我就不跑了（上訪）”。馬先鋒當(dāng)時(shí)沒有明確回復(fù)，讓他先打報(bào)告再說，這是政府慣用的拖延法。在此次通話中，馬先鋒表示不滿足低保辦理標(biāo)準(zhǔn)：有工作、有二層樓房、收入中等水平以上，但夏丕理立馬以上訪作為要挾。

“馬主任，怎么還搞不成？我等幾天就要去北京了，你看，馬上就8·1了。”

“兄弟，莫著急。現(xiàn)在低保都要民主評議，不評議是違法的。民主評議會(huì)有十幾個(gè)人，等我再做工作。”

“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”

……

政府為了達(dá)到維穩(wěn)目的許諾給上訪牽頭人（上訪精英）好處，希望息訪或者策略性的渡過特殊時(shí)期（如“兩會(huì)”時(shí)期）。結(jié)果，上訪人在與政府的互動(dòng)中形成了“上訪--給好處-息訪-再上訪”的循環(huán)模式，并且在每次的下一個(gè)循環(huán)中上訪人都提出更高的訴求。如果政府不滿足上訪者的要求，他們就會(huì)到更高的政府部門越級(jí)上訪，進(jìn)京上訪成為他們的殺手锏。夏丕理就是這套循環(huán)策略的典型實(shí)踐者，他以八一建軍節(jié)將要來臨為由要挾鄉(xiāng)政府給他低保名額，否則就去北京上訪。夏得意、謝榮秋、夏丕理等上訪牽頭人通過上訪不斷得到好處并逐步提出更高的要求，上訪的理由和問題本身已經(jīng)成為不再重要，通過上訪謀利成為目的，“謀利型”上訪由此形成。在基層維穩(wěn)體制中，政府不斷地切割社會(huì)救助資源這塊“慈善性”面包給上訪人，不但造成維穩(wěn)體制的扭曲而且進(jìn)一步加劇社會(huì)救助制度的異化。

（三）村落的反應(yīng)：抵制與順從

無論是關(guān)系保還是維穩(wěn)保都致使低保分配公平失衡，在村落內(nèi)部引起強(qiáng)烈的反應(yīng)。如果說村干部利用低保制度對上級(jí)權(quán)力關(guān)系作出了抵制的努力，那么在維穩(wěn)壓力體制下，村級(jí)組織又不得不“順從”上級(jí)政府，同樣將低保作為息訪的重要手段和治理資源。下面是一些村民的態(tài)度以及在低保制度規(guī)范化后村干部的應(yīng)對措施。

評議組成員X：“關(guān)系戶公布了，也沒有人敢說，都不愿得罪人。又不是我評的，上面指派的。”

評議組成員Y：“即使有反對意見，也沒人敢說。我要得罪了他，他、他兒子、他孫子全家人都恨我。兩三年來，沒人干這事。散會(huì)了，有人會(huì)在下面說‘他怎么吃低保？’”

普通村民A：“人都有顏面之情。錢不是拿的我的，與我無關(guān)。村干部都不愿得罪人。”

普通村民B：“低保養(yǎng)懶漢，有錢有勢的人才吃低保，這本就是一個(gè)不公平的社會(huì)，你們千萬不要跟村干部說是我說的。”

關(guān)系戶的關(guān)系大都來自市、區(qū)等政府部門，面對這些關(guān)系村委會(huì)一般是無可奈何的。

村支書說，“2010年之前，低保管理的確不規(guī)范。嚴(yán)格地說，村里也可以不蓋章子，你村里不蓋章子，我區(qū)民政局也不會(huì)同意。這里面有上下級(jí)關(guān)系，村里有難處”。

為了抵制住上級(jí)政府部門的關(guān)系，村干部采取了一系列的應(yīng)對措施，并逐漸取消一些關(guān)系戶的低保名額。從2011年開始，凡上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)打招呼要求夏村村委會(huì)給予低保通融的，夏村支書都要求申請人將領(lǐng)導(dǎo)的簽字復(fù)印件留在村委會(huì)備案。這部分地化解了來自上面的壓力，但同時(shí)也得罪了上面的領(lǐng)導(dǎo)。夏支書說，“我又不是想著升職的鄉(xiāng)干部。得罪領(lǐng)導(dǎo)，他們能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“招呼”擋回去，并不是所有的村支書都有這樣的勇氣和能力，因?yàn)楝F(xiàn)有制度框架下，村的發(fā)展需要依靠外部力量尤其是上級(jí)政府的支持。更重要的是，村委會(huì)雖然可以利用低保制度來抵制上級(jí)關(guān)系的干擾，但卻無法抗衡整個(gè)維穩(wěn)體制。在縣鄉(xiāng)政府都將低保作為一種治理資源的情形下，村兩委也別無他選。

夏村5組夏春珍的丈夫時(shí)期在廠礦工作，后來去某校讀書，讀書畢業(yè)后未分配工作。1983年分田到戶之后，他到處上訪說自己是有單位的，要國家分配工作。上級(jí)政府為了息訪，2007年區(qū)民政局給夏村村兩委打招呼解決了夏春珍夫婦二人的低保名額。

夏村目前正在上訪的是在江上開砂船的夏明。夏明是因?yàn)檎D砂船運(yùn)輸影響了生意而上訪的。夏明說，市、區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都口頭答應(yīng)讓他一家吃低保；但夏德金支書要領(lǐng)導(dǎo)的簽字。夏明找領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)們都不肯簽字。結(jié)果，夏明沒有通過村評議小組在2013年5月份的評審。夏德金支書說，夏明明年可能會(huì)通過低保評議，因?yàn)樗呐畠旱昧讼忍煨孕呐K病，他母親身體也不好。按照低保政策，夏明家庭條件在村落中屬于中等以上，即使女兒得了心臟病可以吃低保，但是母親卻不能因?yàn)樯眢w不好也吃低保。顯然，這是村支書為了息訪的一套說辭。

由上可知，中國低保制度在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)作并產(chǎn)生了關(guān)系保、維穩(wěn)保，村落社會(huì)的公平觀念遭到?jīng)_擊并給村委會(huì)工作帶來很大困難，低保成為“村莊第一難事”。村委會(huì)可以利用制度資源擋回上級(jí)的關(guān)系干涉，卻無法回避將低保作為治理資源去“息訪”的命運(yùn)。處于權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的農(nóng)村低保難以保持自身的救助倫理特質(zhì)，民政部門逐漸意識(shí)到這些問題并于2011年開始一系列具體可操作的低保實(shí)施辦法，試圖以制度規(guī)范化打破異化低保制度的權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

三、低保規(guī)范化的尷尬——以低保公示和申請制度為例

為了抵制地方權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對低保制度的異化，保證社會(huì)救助資金的救助倫理屬性和社會(huì)效果，自中央到地方的民政部門加緊制定各項(xiàng)低保制度，推進(jìn)低保運(yùn)作規(guī)范化。自2011年以來，C市出臺(tái)了一系列完善低保運(yùn)作的制度，包括：民主評議制度、《低保審核審批辦法》、《低保責(zé)任追究辦法》、《完善民主評議制度的通知》、《入戶調(diào)查制度》、《動(dòng)態(tài)管理制度》、《社會(huì)公示制度》、《群眾監(jiān)督制度》、《檔案管理制度》、《受理制度》、《舉報(bào)有獎(jiǎng)制度》等。C市民政局于2012年2月開始采用《全國最低保障信息系統(tǒng)》進(jìn)行社會(huì)救助資金社會(huì)化發(fā)放。可以說，C市的低保制度建設(shè)是較為全面、先進(jìn)和規(guī)范的。低保制度規(guī)范化一方面給基層低保實(shí)施填補(bǔ)了秩序與規(guī)范，另一方面也給基層政策執(zhí)行者帶來更多的尷尬：例如低保名單公示帶來的詰難；村干部“做作業(yè)”任務(wù)量加大；低保申請表的信息涂改、亂填；評議代表的尷尬；關(guān)系戶的挑戰(zhàn)等。下面對前三項(xiàng)作簡要論述，后兩項(xiàng)在其他部分論述。

（一）公示引發(fā)的詰難

自2011年民主評議制度實(shí)施以來，村兩委必須改變以往有公示制度無公示內(nèi)容的做法，對評審結(jié)果予以7天公示，讓村民充分享受低保信息知情權(quán)。C市低保公示制度要求：村委會(huì)要對評議結(jié)果張榜公示7天，無異議后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門審核；鄉(xiāng)與村委會(huì)成員組成調(diào)查小組，進(jìn)一步進(jìn)行評議，張榜公示7天，無異議后報(bào)區(qū)民政局審核；區(qū)民政局審批，在區(qū)救助網(wǎng)站進(jìn)行為期7天的張榜公示。之前一直作為“村莊秘密”的低保名單一公布在夏村就引起了軒然大波。

盡管行政村是一個(gè)半熟人社會(huì)，自然村卻是一個(gè)熟人社會(huì)，村民之間彼此了解情況，知道哪家經(jīng)濟(jì)條件差、誰家有病人、誰家有什么關(guān)系在外邊。看了低保公示名單，村民一邊驚訝他怎么能吃低保，一邊又在盤算著這家人的關(guān)系在哪里。“吃低保”的觀念逐漸進(jìn)入村民的腦海，村民之間相互猜測、傳言、攀比。有些村民到村干部家里以詢問政策的名義要低保，有的村民干脆直接以年老體弱多病等理由要低保，更有那些村莊狠人明示或者暗示村委會(huì)給他低保才會(huì)獲得他的支持。關(guān)系（維穩(wěn)）戶等不該享受低保的人享受了低保，導(dǎo)致低保成為一項(xiàng)沒有倫理性的資金資源，任何人都可以去爭取。面對村民的詰問，村干部要么說這是上面的指示，要么說按照政策辦事你也可以申請，村干部的底氣不足影響著村兩委的權(quán)威和信譽(yù)度，加大了村莊未來工作的難度。

如前文提到的夏佳志夫婦是因村委會(huì)為顧全村支書面子而獲得低保名額的，這一被公示便引起了村民的詰難。村民對村干部發(fā)出的詰難的本質(zhì)上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指標(biāo)分配挑戰(zhàn)了村民的樸素公平觀念。管理低保申請的王會(huì)計(jì)說，低保工作成為“天下第一難事”，天天都有人到村委會(huì)為低保的事情吵吵鬧鬧。

（二）“做作業(yè)”任務(wù)加重

在夏村調(diào)查的25天里，筆者幾乎每天都能看到4個(gè)村干部到村委會(huì)填寫各種表格“做作業(yè)”。為了達(dá)到辦公現(xiàn)代化，村委會(huì)特聘了一個(gè)辦事員夏坤。50歲的夏坤會(huì)運(yùn)用電腦，他因?yàn)榛加蟹谓Y(jié)核病全家3口都享受低保待遇。夏坤雖然名義上是被聘任的辦事員，但實(shí)際上相當(dāng)于一個(gè)村干部，村內(nèi)的文案工作都由他負(fù)責(zé)，所以在村委會(huì)我們也經(jīng)常看到他的身影。

自2011年C市實(shí)行《全國最低保障信息系統(tǒng)》后，村會(huì)計(jì)每月都要上報(bào)低保信息。除了做好網(wǎng)絡(luò)信息登記外，村委會(huì)還要從低保檔案管理上進(jìn)行規(guī)范化，從低保申請書的填寫到評議過程中的計(jì)票、最后的公示結(jié)果等材料都要以“規(guī)范化文本”留檔保存。一份低保申請書共8頁，包含申請書個(gè)人自述、低保申請表（包括收入、家庭成員）、家產(chǎn)備案、區(qū)低保申請對象調(diào)查材料（村組、鄉(xiāng)、區(qū)三級(jí)調(diào)查記錄）、審批表（村、鄉(xiāng)、區(qū)的審批意見），最后還要附一張所有評議人都簽字的民主評議表（2011年是30個(gè)代表）。這些材料本應(yīng)由低保申請者填寫，但申請者大多是老年人，他們要么不會(huì)寫字、要么不會(huì)規(guī)范填寫，對于殘疾人、精神病人這就難上加難了。加之，低保申請材料要求信息準(zhǔn)確無誤，填寫任務(wù)就自然落到了村干部的肩上。申請人自述欄目一般是個(gè)人情況、家庭情況、申請理由，在調(diào)研過程中，我們看到申請表的填寫筆跡較為類似、行文邏輯、風(fēng)格也多有雷同，經(jīng)過核實(shí)確實(shí)是村干部代勞，有的是村干部按照村民的申請自述抄寫的，也有村干部在當(dāng)事人申請書上修改的。

如：夏峰聲的申請自述：

我叫夏峰聲，男，1949年7月出生，今年61歲，家中兩口人，家住夏村2組。

我自幼弱智，結(jié)婚后有一個(gè)同樣弱智的兒子。妻子也因?yàn)槿绱思彝ズ臀译x婚，現(xiàn)家中一貧如洗，生活特別困難。特向社會(huì)救助局申請農(nóng)村低保，解決我和兒子的基本生活，請考慮批準(zhǔn)。

申請人：（空白）

2010年8月3日

申請人提出申請后，還要公示當(dāng)次所有申請人的信息和申請理由，以及最后的評審結(jié)果。低保工作每一步的規(guī)范化都有很多作業(yè)要做，文牘工作成為村干部的主要工作之一，坐辦公室成為村干部的常態(tài)，農(nóng)村組織工作方法由原來串家到戶“拉家常”逐步向現(xiàn)代化辦公形式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既需要村干部付出相應(yīng)的體力成本，還需要有熟悉現(xiàn)代辦公軟件的人員、辦公條件、辦公經(jīng)費(fèi)的保障。拿國家工資、坐班制辦公、明文公示信息等都是科層制的特征，村干部逐漸走向“準(zhǔn)官僚化”，在這個(gè)過程中他們所要做的“作業(yè)”會(huì)越來越多。

（三）規(guī)范化中的反規(guī)范化

夏村低保申請表中常見有被涂改、抹掉的地方，據(jù)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)這些多是不規(guī)范卻真實(shí)的信息。將真實(shí)信息涂改、在申請表上填寫虛假的信息以符合低保規(guī)范化的要求，便是反規(guī)范化。

低保申請表被涂改最多的地方是家庭人口、年總收入、年人均收入以及家庭成員情況。以2011年9月份的低保申請表為例：申請人夏德祥在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將兩行人口信息涂抹掉；申請人夏德喜，在家庭戶口一行涂改為1人，家庭成員情況一欄將1行人口信息涂抹掉，卻在個(gè)人自述里提到“妻子有患有病”，顯然，家庭成員一行被涂改掉的是妻子的信息。

在翻閱夏村低保檔案材料時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，凡是家庭戶口填寫超過1人的申請表幾乎都有涂改的痕跡，經(jīng)過涂改修訂后的申請表只能看到申請者本人的信息，這種涂改策略至少反映三個(gè)方面的問題：

第一，鄉(xiāng)村干部以人為單位而非以戶為單位分配低保指標(biāo)。按照低保政策規(guī)定，低保應(yīng)以戶為單位進(jìn)行分配，如果1份低保申請表里填寫該戶有2人而最后卻只給1個(gè)低保指標(biāo)，是明顯違反政策的。但在低保的實(shí)施中幾乎所有的農(nóng)村都是以人為單位而非以戶為單位進(jìn)行低保指標(biāo)分配的。一方面因?yàn)椤皯簟痹谵r(nóng)村難以確定，老年人與最小的兒子一般不分家，即使在生活中分家在戶口簿上也還是在一起的。如果將重殘的老人選為低保的同時(shí)還將他健康有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的兒子一家人也定為低保顯然有失公平。另一方面，低保名額增多之后，除村莊幾個(gè)絕對貧困戶外，再次確認(rèn)低保對象的難度加大，只要條件“湊合”、“說得過去”就行，那么低保就會(huì)向家有重病、年老體弱的農(nóng)戶傾斜，照顧弱者個(gè)人則體現(xiàn)村落的道義性，照顧全家則有違道義。夏村2011年開始將低保戶變?yōu)榈捅Ｈ耍逯v，“一戶若有7、8個(gè)人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映會(huì)更加強(qiáng)烈”。“低保戶變成低保人”這種帶有平均主義性質(zhì)的分配方案為一般村民接受、也利于村莊工作，具有一定的合理性和正當(dāng)性。

第二，涂改家庭人口信息，隱藏家庭人口結(jié)構(gòu)實(shí)情。低保政策要求“子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的家庭不在低保范圍內(nèi)”，如果子女有贍養(yǎng)能力，農(nóng)戶不能申請低保，因?yàn)槿魏稳说嚼夏甓加袉适趧?dòng)力的可能，在當(dāng)下國力有限的情況下，不可能將所有的養(yǎng)老義務(wù)都推向政府，中國農(nóng)村仍然要以家庭養(yǎng)老為主。申請表中被涂改的家庭信息掩蓋了家庭人口結(jié)構(gòu)，其中有些是子女有贍養(yǎng)能力的家庭、甚至有家庭條件不錯(cuò)的家庭，他們在申請書中隱藏了這部分信息，以獲得低保名額。即使是那些純女戶家庭，他們大都有自己的養(yǎng)老策略，比如招上門女婿、申請五保戶、跟著女兒過日子等。因此，沒有完整的家庭信息就無法了解低保申請者的真正家庭情況，關(guān)系保、維穩(wěn)保就可能產(chǎn)生。在缺失家庭信息的情況下將某人評為低保戶，甚至?xí)v容子女不養(yǎng)老的現(xiàn)象：“你看，我不贍養(yǎng)你，你還能吃低保”。表3中第3號(hào)龍多梅在2013年被評上低保就是因?yàn)閮鹤硬火B(yǎng)老、生活艱難。2012年龍多梅之所以沒有被評上，就是因?yàn)榇逦瘯?huì)有“縱容子女不養(yǎng)老”的擔(dān)憂。

第三，虛報(bào)收入信息。依照低保政策，收入在當(dāng)?shù)仄骄€以下的農(nóng)戶可以申請低保。于是為了獲得低保名額，村民在申請表里將家庭收入填的越少越好，在個(gè)人自述中將困境描述的越嚴(yán)重越形象越好。其實(shí)，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年農(nóng)村平均收入水平）的家庭，了解情況的村支書和村醫(yī)都說，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)全鄉(xiāng)沒有一戶符合低保戶標(biāo)準(zhǔn)的。在C市，1300元的生活標(biāo)準(zhǔn)很難說是符合現(xiàn)實(shí)情況的，這是鄉(xiāng)村干部和村民的共識(shí)。但是為了規(guī)范化申請者（更多是鄉(xiāng)村干部）就必須將家庭收入寫得低于平均水平，這就扭曲了低保信息，很容易誤導(dǎo)社會(huì)救助政策、阻礙其改善。

國家為了低保運(yùn)作規(guī)范化從而制定一系列詳盡的指標(biāo)，村干部和申請對象為了符合低保規(guī)范化政策而修改真實(shí)信息，結(jié)果低保規(guī)范化獲得的是“被裁剪的事實(shí)”，進(jìn)而出現(xiàn)規(guī)范化中的反規(guī)范化運(yùn)作。

四、低保民主評議與退出制度實(shí)踐

（一）民主評議的程序與實(shí)質(zhì)

中國農(nóng)村低保真正走向運(yùn)作規(guī)范化是從民主評議制度開始的，由村干部、小組長、人大代表、政協(xié)代表和群眾代表組成的民主評議會(huì)打破了以往由少數(shù)幾個(gè)村干部商量決定的低保評選機(jī)制，評議人人數(shù)和代表層次的增多促進(jìn)了低保評選的民主化。

2012年C市低保民主評議制度規(guī)定：第一，在人員組成上，必須由社區(qū)（村）主任、居（村）民委員會(huì)成員、居（村）民組長、人大代表、政協(xié)委員和有群眾基礎(chǔ)、有責(zé)任心、處事公正的村民代表組成；民主評議小組人數(shù)由8-10人組成，其中村（居）兩委成員不得超過4人。第二，要求低保申請人必須得票80%以上。政府還同時(shí)了與民主評議制度相匹配的其他制度如公示制度、入戶調(diào)查制度、群眾監(jiān)督制度、舉報(bào)有獎(jiǎng)制度等。公示制度是民主制度的重要內(nèi)容；入戶調(diào)查制度要求對于被評選上的低保對象鄉(xiāng)村兩級(jí)100%的入戶率、區(qū)民政局30%的入戶率抽查；群眾監(jiān)督與舉報(bào)有獎(jiǎng)制度從制度上保證了低保評選的公正性和透明性。

民主評議在剛開始實(shí)際運(yùn)作時(shí)，出現(xiàn)了不少問題。如2011年的第一次低保民主評議中，評議代表們的反應(yīng)如下：

村民代表C：“2011年的民主評議會(huì)，最后變成了走形式。鄉(xiāng)村干部講話，領(lǐng)導(dǎo)講話。張三主持，念名單，問代表們有沒有意見，沒得，就通過了。一上午就開完了。”

村民代表D：“2011年民主評議，我也是代表。2011年之前都是由村干部決定，組長都不參加決策。我對村干部說：‘你們以前搞人情保，現(xiàn)在上訪、告狀的多了，你們搞不下去了，找我們當(dāng)代表的得罪人！’”

2011年夏村低保民主評議小組成員共有30人，30人的民主評議小組顯然過于龐大，會(huì)議組織成本相對較高，會(huì)上也無法做到有效的評議。為了進(jìn)一步規(guī)范民主評議制度，2012年3月15號(hào)《C市社會(huì)救助管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)完善城鄉(xiāng)低保民主評議制度的通知》對人員組成、票數(shù)都進(jìn)行了規(guī)定。調(diào)整之后的低保評議小組共有10人，夏村評議小組中有3名村干部、3名黨員代表、1名組長代表、3名村民代表。據(jù)我們所知，除3名村干部外，7名代表中絕大多數(shù)是村民小組長，這些人村莊工作經(jīng)驗(yàn)豐富，相互之間配合默契，溝通交流起來成本較低。調(diào)整之后的評議小組更加具有活力和行動(dòng)力，民主評議制度也逐漸發(fā)揮功能，村民代表的反應(yīng)和低保評定的結(jié)果對此是明顯確證。

村民代表D：“當(dāng)面得罪人，誰都不干。現(xiàn)在都是選票，劃勾，票決，誰也搞不清楚是誰投的票。也有人私下打招呼，代表說‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。沒有選上的人，只好罵代表眼睛瞎了。民主評議效果好一些。”

2012年5月11日夏村進(jìn)行了2012年度第一次低保民主評議會(huì)議。由于2011年的低保民主評議與結(jié)果公示的“廣告”效應(yīng)，2012年上半年申請低保的人員一下子上漲到22人，低保申請人情況如表3。

2012年，夏村10人低保評議小組通過推選選出計(jì)票員、唱票員、監(jiān)票員，然后發(fā)票、投票。最后，通過80%投票率即8票以上的共有4名低保申請者，村委會(huì)在當(dāng)天即公布了選票結(jié)果，四名低保待遇獲得者得票情況如表4。

2012年度的評選結(jié)果是比較公平的，應(yīng)該獲得低保的家庭都順利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了關(guān)系保和維穩(wěn)保。在18個(gè)被篩選下來的申請人中，有村外政治精英夏愛軍向村支書打招呼的龍多梅，還有運(yùn)砂船上訪戶夏明的父親夏思真。這一評選結(jié)果得到了村民的認(rèn)可。

民主評議制度的具體操作規(guī)則確保了低保評定的程序公正，其實(shí)質(zhì)是為基層干部抵制外界干擾提供制度供給，即用一套制度規(guī)則將處于地方性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的評議組成員剝離出來，通過技術(shù)化的手段進(jìn)一步獲取結(jié)果公平。民主評議制度保證了低保進(jìn)入的公平競爭，卻難以保證低保退出渠道的順暢，因而并不能保證低保最終的公平公正。

（二）低保退出制度的實(shí)踐

低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理制度，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)低保家庭成員及其家庭經(jīng)濟(jì)的變化情況進(jìn)行分類復(fù)核，并根據(jù)復(fù)核情況及時(shí)報(bào)區(qū)民政局辦理低保金停發(fā)、減發(fā)或者增發(fā)手續(xù)。低保家庭應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)政府定期報(bào)告家庭人員、收入和財(cái)產(chǎn)情況，原則上城市按月、農(nóng)村按季度復(fù)核。（2013年《C市最低生活保障審核審批辦法（試行）》）按照動(dòng)態(tài)管理制度規(guī)定，農(nóng)村低保至少一年應(yīng)該微調(diào)一次，主管部門應(yīng)當(dāng)按照家庭人員、收入情況增加或減少低保戶。但是，低保制度在農(nóng)村實(shí)踐中卻出現(xiàn)以下現(xiàn)象：除極特殊的情況外，享受低保待遇成為終身制；沒有有效的退出機(jī)制。

在低保制度運(yùn)行近7年的時(shí)間里，夏村的低保戶如果不是一夜暴富是不會(huì)被取消低保待遇的。現(xiàn)在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事準(zhǔn)則，他們知道自己早晚要“下臺(tái)”和普通村民一樣生活，因而要為自己今后的正常生活營造一個(gè)良好的環(huán)境，結(jié)果低保成為一種“只進(jìn)不出”的制度。

村干部J：“國家低保本身是做好事，到村里成了壞事。低保成為村莊工作的第一大難題。前面評上的，除非死了，否則難以取消。例如Q，若取消她，她首先會(huì)認(rèn)為是我給取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又會(huì)得罪普通老百姓。”

評議組成員Y：“我若舉手建議把他的低保名額取消了，他自己、他兒子、孫子所有人會(huì)恨我一輩子。”

家庭條件轉(zhuǎn)好的低保戶或者關(guān)系（維穩(wěn)）保無法被取消，村中出現(xiàn)“家有小車吃低保”的怪異現(xiàn)象，這勢必造成村莊內(nèi)部的公平失衡和人心分裂，也使得低保動(dòng)態(tài)管理制度成為虛設(shè)。上級(jí)民政部門也逐漸察覺到這種現(xiàn)象、并提出了相應(yīng)的整改政策。C市在2012年就通過行政體制展開了“城鄉(xiāng)低保年審年檢排查工作”，提出重點(diǎn)清理11類人員。2013年“年審年檢工作”中又提出重點(diǎn)清理12類人員，要求“要把應(yīng)該納入低保的成員，以家庭為單位全部納入，不該享受低保的對象，全部取消保障待遇，切實(shí)提高我區(qū)城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理水平”。重點(diǎn)清理的12類人員如下：

（1）家庭經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，家庭人均收入明顯高于全鄉(xiāng)最低保障線。

（2）家庭成員中有自然減員未報(bào)告的。

（3）進(jìn)入社保領(lǐng)取退休工資后家庭月人均收入明顯高于最低保障線的。

（4）子女已成年且就業(yè)的。

（5）已領(lǐng)取企業(yè)退休生活費(fèi)，家庭月人均收入高于最低保障線的。

（6）外出打工，離開居住地3個(gè)月以上的。

（7）享受保障期間享受住房、建房、購買商品住房的；

（8）就業(yè)年齡內(nèi)，拒絕推薦就業(yè)的。

（9）子女有贍養(yǎng)能力，不履行贍養(yǎng)義務(wù)的。

（10）不如實(shí)提供收入情況，虛報(bào)、隱瞞或提供假證明的，對入戶調(diào)查人員態(tài)度惡劣，不積極配合的。

（11）因酗酒、賭博、吸毒致貧，通過教育仍不悔改者。

（12）通過信息比對的疑問人員。

鑒于上級(jí)政府的體制壓力，各鄉(xiāng)村基層組織積極開展低保排查工作，在工作能力范圍內(nèi)取消不符合規(guī)定的低保戶。村干部去低保戶家里做工作，勸其同意減少低保名額，但一般都遭村民拒絕。這時(shí)村干部往往或動(dòng)用私人關(guān)系勸說、或以其他把柄“恐嚇”、或許諾以另外的利益許諾而達(dá)到工作目的。2013年5月11日，夏村民主評議小組召開了低保年審年檢會(huì)議，做出取消7人低保的決定。7人中當(dāng)事人死亡的有4個(gè)，成員就業(yè)的有2個(gè)，家庭生活改善的有1個(gè)。具體公示如下：

公 示

村民主評議小組于2013年5月11日，召開民主評議會(huì)，經(jīng)13位民主評議小組成員投票，鑒于享受農(nóng)村最低生活保障的夏峰聲、文昌哥、夏德秋家庭中的戶主死亡，根據(jù)相關(guān)文件精神，其家庭低保自動(dòng)取消，其家庭成員按新增低保申報(bào)。華仟吉家庭成員華工力（精神病人）已死亡，其低保自動(dòng)取消，保留戶主及其他成員。5組低保戶程軍、6組低保戶夏坤，其子程濤、夏威已參加工作，取消程濤、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韻低保。現(xiàn)將評議結(jié)果公布如下：（同意票）

夏峰聲（2人） 13票 戶主死亡

文昌哥（2人） 13票 戶主死亡

夏德秋（2人） 13票 戶主死亡

華工力（1人） 13票 成員死亡

程 濤（1人） 13票 成員就業(yè)

夏 威（2人） 13票 成員就業(yè)

于美韻（1人） 7票 生活改善

夏村村委會(huì)

2013年5月11日

在2013年7月份的低保名單中，依然能夠看到第一節(jié)中所列6戶不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系戶的名單。村干部通過給夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他們妻子的低保作為妥協(xié)條件。馬大梅、劉四妹和唐法妹三人的低保依然保留，這不僅與他們的關(guān)系背景強(qiáng)硬有關(guān)系，也與他們的一人低保有關(guān)，村委會(huì)沒有與之“交易”的妥協(xié)條件。在2013年5月低保名額被取消的程濤、夏威、于美韻三戶中都仍有人在享受低保救助，三戶的戶主同意減少低保名額僅是“給村干部面子”。三戶中不乏有村干部的關(guān)系戶，相比村外的關(guān)系，村干部更容易處理村內(nèi)的關(guān)系應(yīng)對上級(jí)政策。

綜上所述，中國農(nóng)村低保制度運(yùn)行近7年，至今沒有形成一個(gè)良好的退出機(jī)制給我們的啟示有：

1、低保退出渠道淤塞，村民有低保終身制的觀念；

2、村干部怕得罪人的行事準(zhǔn)則加劇了低保進(jìn)出渠道淤塞的程度；

3、在壓力型體制下，上級(jí)政府的壓力能夠給鄉(xiāng)村以改革動(dòng)力并取得一定效果，重點(diǎn)清理12類低保對象的政策在夏村取得一定成效，為夏村低保退出機(jī)制的建立提供制度支持；

4、在清理不合格低保對象時(shí)存在關(guān)系硬的低保戶無法被取消的困境，上級(jí)政府官員的公權(quán)力通過私人關(guān)系對農(nóng)村低保的公平性構(gòu)成巨大威脅。所以，低保退出機(jī)制的形塑不僅要與村落社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相磨合，更重要的是要將上級(jí)權(quán)力關(guān)系關(guān)在法制的籠子里。

總之，低保退出制度是低保制度的重要組成部分，是低保分配公平性、還原低保救助倫理本性的重要保障，各級(jí)政府必須重視這項(xiàng)制度建設(shè)。

（三）新低保觀念的形成

農(nóng)村低保制度自2007年實(shí)施以來，村民由不知情到知情，由“瞧不起這點(diǎn)錢”到競相爭取，在政府努力構(gòu)建低保公示制度、民主評議制度建設(shè)的同時(shí)，村落中逐漸形成新的低保觀念并影響著村民的行為。從下面三個(gè)案例中，我們可以對此新觀念窺見一斑。

3組夏陽杰，80歲，有4個(gè)女兒2個(gè)兒子，兒女們?nèi)孔鲠t(yī)藥銷售生意，孫子們也都外出打工，家庭條件富裕。2011年，他向村兩委遞交了低保申請書。他認(rèn)為有的家庭條件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。

姚愛珍，87歲，雖然兒子得癌癥去世了，但她有三個(gè)孫子，三個(gè)孫子家家都有小車，家庭條件富裕。姚愛珍在2012年也寫了低保申請，她認(rèn)為自己年級(jí)大了，喪失勞動(dòng)能力了，應(yīng)該國家來養(yǎng)老。

村民F說：“管他呢，申請寫一個(gè)，評上就評上，評不上就算了。國家的錢，又不是老百姓的，不要白不要。”

夏村6戶不符合規(guī)定的關(guān)系戶中除了劉四妹年齡40多歲以外，其他5戶全都是60歲以上的群體，而且全都以疾病或者病殘為低保申請理由。這些關(guān)系戶毋庸置疑在村落起到了不良的示范效應(yīng)。

通過表3可以看到2012年申請低保的村民有以下特點(diǎn)：

1、申請主體以老年人為主，22人中有18人高于60歲。

2、申請理由以患病為主，除序號(hào)1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病為由。

3、大都隱藏子女情況，只有序號(hào)5、12兩人提及子女贍養(yǎng)能力，其余20人沒有這方面的信息。

綜上，在低保實(shí)施過程中，村民逐漸形成新的低保觀念：無論兒女多少家庭條件如何，一旦年老體弱就應(yīng)當(dāng)享受低保，一旦享受低保就應(yīng)當(dāng)終身享受。低保金成為養(yǎng)老金甚至僅僅是一項(xiàng)公共資源，低保的救助倫理性質(zhì)被忽略。新低保觀念導(dǎo)致更多不符合條件的農(nóng)戶抱著僥幸的心理去申請低保，人人都抱著投機(jī)心理去占“公家”的便宜，“反正是國家的錢，不要白不要”，在低保規(guī)范化過程中增加更多不規(guī)范的內(nèi)容。

夏村的低保評議和退出制度實(shí)踐表明，如果國家給予基層組織足夠的權(quán)力和信任并加以監(jiān)督與約束，在村內(nèi)社會(huì)中就基本上能夠保證低保分配的公平性并有效防止低保制度異化。C市近年來在中央低保政策的指引下積極制定具體的低保落實(shí)措施為基層低保運(yùn)作的規(guī)范化提供了制度供給并取得一定成效。

五、問題與政策建議

綜上所述，當(dāng)下中國農(nóng)村低保制度在基層社會(huì)實(shí)踐中面臨以下6大問題。國家每年近千億元的農(nóng)村低保資金如果想要實(shí)現(xiàn)“再次分配兼顧公平”和保持基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的戰(zhàn)略，就必須針對以下6個(gè)問題從行政體制上下力氣整治、從制度上進(jìn)一步完善。

1、關(guān)系保。在地方權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，地方性權(quán)力往往能夠通過關(guān)系變?yōu)橘Y源，村莊內(nèi)的關(guān)系戶成為村內(nèi)低保分配公平的直接挑戰(zhàn)者。村干部對于村內(nèi)的關(guān)系往往能夠通過其他手段再次平衡，例如在C市采取重點(diǎn)清理12類人員的時(shí)候，村干部最好做工作的就是與自己有關(guān)系的低保戶。而村外的關(guān)系往往來自于上級(jí)官員，村干部難以有效處理，有這種關(guān)系的人一般家庭經(jīng)濟(jì)更好、對村落公平?jīng)_擊更大。因而，上級(jí)政府官員的私人關(guān)系通過權(quán)力網(wǎng)絡(luò)對基層低保的公平性產(chǎn)生更為強(qiáng)烈的沖擊。民政部門應(yīng)當(dāng)警惕這種隱形的利益關(guān)聯(lián)，將官員的權(quán)力關(guān)在法制的籠子里，同時(shí)加強(qiáng)低保信息的透明度以約束鄉(xiāng)村干部行為。

2、維穩(wěn)保。中國改革開放30年來，各級(jí)政府依然牢守“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考核體系。后稅費(fèi)時(shí)代，基層治理資源匱乏，而當(dāng)下中國的體制造成了高度的地方行政異化，制度的一系列行政、組織、資金、制度成本使得地方政府無力支持。地方政府只好截取社會(huì)救助資金，結(jié)果社會(huì)救助制度成為制度的犧牲品。原本是救助社會(huì)貧弱群體的公益資金成為地方政府花錢買平安、“收買”上訪精英的一種工作手段和治理資源。維穩(wěn)保是中國維穩(wěn)體制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基層政府喪失政治原則地工作方法，因而重塑基層政權(quán)的治權(quán)、治責(zé)是當(dāng)下中國基層政治的重要任務(wù)也是治理維穩(wěn)保的一劑良藥。

3、臨時(shí)救助資金管理體系不規(guī)范。臨時(shí)救助資金正是因?yàn)榫哂小芭R時(shí)性”特征，在申請對象、資金發(fā)放和后期審查管理中存在很大的漏洞，相比低保資金臨時(shí)救助資金更易被挪用，在鸚洲鄉(xiāng)50%以上的臨時(shí)救助資金被用于軍人上訪群體的“慰問”上，尤其應(yīng)當(dāng)引起相關(guān)部門高度注意。建議臨時(shí)救助資金按照低保資金的政策和制度來管理，加強(qiáng)監(jiān)督和審查。

4、低保規(guī)范化工作中的反規(guī)范化。民主評議、公示、監(jiān)督等一系列低保制度的試行，大大提高了低保管理的效率和規(guī)范化，也成為村莊低保民主評議小組抵制外界關(guān)系的有力制度資源。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到在村務(wù)工作規(guī)范化的過程中存在許多“裁剪事實(shí)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部為了滿足政府制度規(guī)范化的要求而“削足適履”，從而掩蓋了許多有效的真實(shí)信息，不利于公共政策的完善和執(zhí)行。建議民政部門做好調(diào)查研究，根據(jù)各地實(shí)際收入和生活情況制定低保申請標(biāo)準(zhǔn)，并建立真實(shí)信息保證制度，督促基層干部還原低保信息的真實(shí)性。

5、低保申請標(biāo)準(zhǔn)線偏低導(dǎo)致沒有標(biāo)準(zhǔn)。C市2013年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線為年人均收入1300元以下，這已經(jīng)不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入和消費(fèi)的實(shí)際情況。鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部都清楚，如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，全鄉(xiāng)恐怕找不到一戶符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶。既然沒人符合低保標(biāo)準(zhǔn)，你申請了，我也可以申請，于是引發(fā)低保申報(bào)者之間的惡性競爭。在低保申請表填寫中，村干部還要“指導(dǎo)”村民虛報(bào)、亂填收入。低保應(yīng)當(dāng)滿足人們生活的最低生活保障，測度、確立適當(dāng)?shù)牡捅?biāo)準(zhǔn)線是低保規(guī)范化的重要舉措，也是政府工作走群眾路線、貼近群眾生活的體現(xiàn)。

6、低保觀念混亂。無論是區(qū)、鄉(xiāng)、村干部還是普通農(nóng)民對于低保的認(rèn)識(shí)都存在觀念混亂的現(xiàn)象。官方組織將社會(huì)救助資金當(dāng)做治理資源和工作手段；農(nóng)民則將低保資金當(dāng)做養(yǎng)老金不管家境如何都會(huì)競相爭取，出現(xiàn)“國家的錢，不要白不要”的現(xiàn)象，低保的救助倫理性、公益性被自上而下地剔除了。低保觀念的形成重在基層政府的政策執(zhí)行效應(yīng)，只有從政府部門的官員個(gè)人做起，依法行政下功夫清理不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保戶，維護(hù)村落社區(qū)的公平觀念，才可能在村民中形成正確的低保觀念。

城市低保申請書范文第5篇

以“三個(gè)代表”重要思想和黨的十七大精神為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》和《青海省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程》，進(jìn)一步加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，不斷完善城市低保管理運(yùn)行機(jī)制，提高工作質(zhì)量和服務(wù)水平，努力促進(jìn)低保工作規(guī)范化、制度化和法制化。

二、調(diào)整的主要內(nèi)容

（一）建立健全低保工作機(jī)構(gòu)。在區(qū)民政局設(shè)立低保科，工作人員采取調(diào)配或招聘的辦法解決。街道辦事處（鎮(zhèn)）成立低保管理中心，由4—6人組成，街道辦事處（鎮(zhèn)）主管領(lǐng)導(dǎo)任中心主任，街道辦事處（鎮(zhèn)）民政（低保）專干任副主任，配備2—4名工作人員，工作人員從轄區(qū)社區(qū)居委會(huì)中抽調(diào)。街道辦事處（鎮(zhèn)）的民政（低保）專干以區(qū)民政局為主管單位，街道辦事處（鎮(zhèn)）協(xié)同管理。社區(qū)成立低保管理站，由社區(qū)居委會(huì)主任、社區(qū)低保委員、社區(qū)低保協(xié)管員組成，社區(qū)居委會(huì)主任任站長。

（二）調(diào)整工作程序。將社區(qū)居委會(huì)接受低保申請調(diào)整為街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心直接受理貧困居民的低保申請；將社區(qū)居委會(huì)組織入戶調(diào)查調(diào)整為街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心牽頭，社區(qū)居委

會(huì)低保管理站配合；將社區(qū)成立低保評審會(huì)調(diào)整為在街道辦事處（鎮(zhèn)）統(tǒng)一設(shè)立低保評審會(huì)，評審會(huì)和低保義務(wù)監(jiān)督協(xié)管員（以下簡稱低保協(xié)管員）人數(shù)根據(jù)街道辦事處（鎮(zhèn)）按照轄區(qū)大小、人口數(shù)量、低保人數(shù)等情況自行確定，并報(bào)區(qū)民政局批準(zhǔn)，市民政局備案。低保協(xié)管員按照《青海省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定由街道辦事處（鎮(zhèn)）重新公開聘任，任期一年，可連聘連任。評審會(huì)成員和低保協(xié)管員報(bào)酬由街道辦事處（鎮(zhèn)）審核，區(qū)民政局審批、發(fā)放。

三、調(diào)整后的工作程序

（一）申請。申請城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇實(shí)行申報(bào)制度。由戶主持相關(guān)材料向戶籍所在地街道辦事處（鎮(zhèn)）提出書面申請，街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心在2個(gè)工作日內(nèi)對所報(bào)材料初步審核后，協(xié)助申請人填寫《*市城市居民最低生活保障待遇申報(bào)、核查、審批表》（以下簡稱申報(bào)表），申請人應(yīng)本著城信原則填寫《申報(bào)表》。對不如實(shí)填寫相關(guān)欄目和欄目填寫不齊全，或不提供在職的家庭成員收入證明材料的不予受理。

（二）調(diào)查。街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心在社區(qū)居委會(huì)低保管理站的協(xié)助下，10個(gè)工作日內(nèi)完成對申請人家庭收入的調(diào)查核實(shí)工作，填寫《申報(bào)表》。

（三）評審。由街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心召開評審會(huì)，對申請享受低保的家庭進(jìn)行民主評議，并經(jīng)過無記名投票過半數(shù)的，社區(qū)居委會(huì)、低保評審會(huì)簽署意見，同時(shí)，在申請人所在社區(qū)內(nèi)張榜公布，公布期不得少于7日。對經(jīng)調(diào)查不符合條件的由街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心給予耐心解釋，并按程序報(bào)區(qū)民政局審核，由區(qū)民政局通過街道辦事處（鎮(zhèn)）書面通知申請人。

（四）審核。街道辦事處（鎮(zhèn)）在3個(gè)工作日內(nèi)完成審核工作。街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心將符合條件的人員情況報(bào)經(jīng)街道辦事處（鎮(zhèn)）行政會(huì)議研究后，認(rèn)為申請人家庭符合入保條件的，以街道辦事處（鎮(zhèn)）名義在各社區(qū)張榜公布，再次征求社會(huì)各界意見。張榜公布時(shí)間為5天，張榜公布期滿，群眾無異議的，由街道辦事處（鎮(zhèn)）匯總后，以街道辦事處（鎮(zhèn)）名義行文上報(bào)區(qū)民政局審批。上報(bào)材料包括申請人的原始資料和街道辦事處（鎮(zhèn)）研究入保對象情況及其結(jié)論性意見。群眾有異議的，由街道辦事處（鎮(zhèn)）責(zé)成低保管理中心進(jìn)行復(fù)查，根據(jù)復(fù)查結(jié)果重新進(jìn)行研究，并將研究結(jié)果再次予以公布。認(rèn)為申請人家庭不符合入保條件的，要進(jìn)行備案，并通過相關(guān)程序書面通知本人。

（五）審批。區(qū)民政局在收到街道辦事處（鎮(zhèn)）報(bào)送材料后的10個(gè)工作日內(nèi)完成審批，填寫《申報(bào)表》，將批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的結(jié)果函告街道辦事處（鎮(zhèn)），并在保障對象的區(qū)內(nèi)張榜公布，張榜公布時(shí)間為3天，張榜公布期滿，群眾無異議的，由區(qū)民政局通過街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心書面通知申請人，同時(shí)通知申請人所在社區(qū)居委會(huì)，并由社區(qū)居委會(huì)在計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)中錄入相關(guān)信息，發(fā)給《*市城鎮(zhèn)居民最低生活保障證》，從批準(zhǔn)之月起發(fā)放低保金。

管理審批機(jī)關(guān)根據(jù)審批需要，可通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭收入和實(shí)際生活狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。申請人要積極配合，如實(shí)提供有關(guān)情況。

（六）管理。低保對象由街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心和社區(qū)居委會(huì)低保管理站按照市民政局《關(guān)于對*市低保對象實(shí)行分類管理的通知》（寧民政［2005］106號(hào)）精神，對低保對象家庭進(jìn)行分類管理，以社區(qū)居委會(huì)低保管理站管理為主。社區(qū)居委會(huì)低保管理站要按照分類管理的規(guī)定，定期對低保對象進(jìn)行審核，并通過組織低保對象參加公益性勞動(dòng)等辦法加強(qiáng)對低保對象的管理。

四、工作職責(zé)

市民政局和區(qū)政府負(fù)責(zé)調(diào)整城市低保管理模式工作的組織協(xié)調(diào)，解決存在的困難和問題。區(qū)政府提供必要的工作經(jīng)費(fèi)。

區(qū)民政局負(fù)責(zé)低保對象的審批、低保工作人員的管理、培訓(xùn)，低保資金的管理等工作。負(fù)責(zé)對街道辦事處（鎮(zhèn)）低保工作專職人員的考核。

區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)區(qū)配套資金的落實(shí)到位并對低保資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心負(fù)責(zé)接受貧困居民的低保申請，做好登記備案，指導(dǎo)申請人填寫相關(guān)表格，在社區(qū)居委會(huì)低保管理站的配合下進(jìn)行入戶調(diào)查、組織召開低保評審會(huì)。對評審會(huì)意見進(jìn)行審查。根據(jù)考勤情況，發(fā)放低保義務(wù)監(jiān)督協(xié)管員和評審會(huì)成員的報(bào)酬。做好低保對象參加公益性勞動(dòng)、低保對象檔案、微機(jī)管理工作。

社區(qū)居委會(huì)低保管理站協(xié)助街道辦事處（鎮(zhèn)）做好申請人家庭情況調(diào)查和低保對象的定期審核工作。組織低保對象參加公益性勞動(dòng)，做好低保對象的管理以及低保檔案和微機(jī)管理等日常工作。

五、低保辦理中需要明確的幾個(gè)問題

（一）申請低保需要提供的材料。戶主本人的申請書、戶口簿、居民身份證、家庭成員的收入證明、有勞動(dòng)能力的申請人還應(yīng)提供所在社區(qū)勞動(dòng)保障工作站、街道辦事處（鎮(zhèn)）勞動(dòng)保障事務(wù)所的求職登記情況。對有勞動(dòng)能力的人員，確屬非本人原因暫時(shí)無法就業(yè)的，由街道辦事處（鎮(zhèn)）出具證明，方可申請和享受低保。申請人提供的申請材料齊全、符合法定形式的，街道辦事處（鎮(zhèn)）應(yīng)當(dāng)受理；材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)場或在5日內(nèi)告知申請人需要補(bǔ)齊的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即視為受理。街道辦事處（鎮(zhèn)）要做好受理申請的登記備案工作，接受申請后要由申請人本人簽字。

（二）受理時(shí)限。按照國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》和《青海省實(shí)施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》的有關(guān)規(guī)定，街道辦事處（鎮(zhèn)）、區(qū)民政局必須自接到申請人提出申請之日起的30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)審批手續(xù)。

（三）解決人戶分離問題。按照《青海省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程》第五條第三款的有關(guān)規(guī)定，跨區(qū)縣以上地區(qū)的人戶分離家庭，原則上在解決人戶分離前，不受理入保申請；因無固定住房不能辦理戶口遷移的，可持公安機(jī)關(guān)證明和原戶口向現(xiàn)居住地街道辦事處（鎮(zhèn)）申請入保。原居住地街道辦事處（鎮(zhèn)）低保工作部門要根據(jù)移地居住居民的要求，向現(xiàn)居住地低保工作部門提供該居民有關(guān)情況。個(gè)別無法解決人戶分離狀況，且租住地不穩(wěn)定，生活十分困難的人員，可向戶籍地街道辦事處（鎮(zhèn)）低保中心提出申請，由街道辦事處（鎮(zhèn)）按照程序辦理。

（四）不得享受低保待遇的情況。有下列情形之一的不得享受城市低保待遇：

1、家庭有就業(yè)能力的成員不自食其力的或無正當(dāng)理由兩次拒絕接受就業(yè)培訓(xùn)、推薦就業(yè)的。

2、家庭實(shí)際生活水平明顯高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的。

3、采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段，不如實(shí)提供收入證明等有效材料的。

4、無正當(dāng)理由兩次以上不參加公益性勞動(dòng)的，暫停其低保待遇。

5、無正當(dāng)理由，拒絕低保工作人員和“協(xié)管員”入戶調(diào)查或?qū)φ{(diào)查工作不予配合。

6、侮辱、毆打低保工作人員的。

7、雇傭他人從事經(jīng)營活動(dòng)的。

8、為改善居住條件而自行購買商品房（舊城改造拆遷房屋除外）、子女在私立學(xué)校就讀或出國留學(xué)、安排子女擇校就讀的。

9、因吸毒、賭博、等行為造成家庭生活困難的，其本人不得享受低保待遇。

另外,家庭擁有非經(jīng)營性汽車、摩托車等機(jī)動(dòng)車輛、移動(dòng)電話、空調(diào)、電腦等高檔消費(fèi)品的按日常費(fèi)用計(jì)算其家庭收入。

（五）建立社區(qū)公益性考勤登記制度。有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市低保對象要按規(guī)定參加社區(qū)公益性活動(dòng)（勞動(dòng)），公益性勞動(dòng)以治安、環(huán)保、衛(wèi)生等社區(qū)服務(wù)為主。勞動(dòng)時(shí)間原則上一月不少于兩次（或7小時(shí)）。禁止無勞動(dòng)能力的人員頂替家庭其他成員參加公益性勞動(dòng)。

六、工作要求

城市低保管理模式調(diào)整是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，各區(qū)要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌安排，有效實(shí)施，確保機(jī)構(gòu)健全，管理到位，操作規(guī)范，群眾滿意。

（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各區(qū)要從“三個(gè)代表”重要思想和關(guān)注民生、解決民生、改善民生的高度，深刻認(rèn)識(shí)做好這項(xiàng)工作的重要性、緊迫性和艱巨性，要切實(shí)加強(qiáng)對低保管理模式調(diào)整工作的領(lǐng)導(dǎo)，制定具體的實(shí)施方案，認(rèn)真安排，落實(shí)責(zé)任，扎扎實(shí)實(shí)做好調(diào)整低保管理模式工作。同時(shí)，區(qū)政府要把低保工作納入對街道辦事處（鎮(zhèn)）的目標(biāo)考核，對于因錯(cuò)保、漏保、行政不作為等造成群眾上訪的，經(jīng)查證核實(shí)后，扣除街道辦事處（鎮(zhèn)）相應(yīng)的目標(biāo)考核分。

（二）做好宣傳動(dòng)員。各區(qū)要充分利用廣播、電視、報(bào)紙等各種宣傳手段，廣泛深入地宣傳城市低保管理模式調(diào)整的政策和具體規(guī)定，使廣大低保對象家喻戶曉，理解支持此項(xiàng)工作。

（三）做好低保對象重新申請、審核、審批工作。各區(qū)民政局，街道辦事處（鎮(zhèn)）和社區(qū)居委會(huì)要利用4—5個(gè)月的時(shí)間按照新的低保工作程序?qū)υ械捅ο笾匦律暾垺徍恕徟⒔∪捅n案。同時(shí)，按照新的工作程序接受城市困難居民的申請并進(jìn)行調(diào)查、審核、審批。

（四）加大動(dòng)態(tài)管理力度。區(qū)民政局，街道辦事處（鎮(zhèn)）低保中心和社區(qū)居委會(huì)低保管理站要按照《關(guān)于對*市低保對象實(shí)行分類管理的通知》（寧民政［2005］106號(hào)）“一類家庭每年審核一次，二類家庭每半年審核一次，三類家庭每2個(gè)月審核一次”的要求做好審核工作。要充分發(fā)揮社區(qū)低保管理站、低保評審會(huì)和低保協(xié)管員的作用，及時(shí)掌握了解保障對象的家庭成員和收入變化情況，對于發(fā)現(xiàn)的不符合低保條件應(yīng)停發(fā)或調(diào)整低保金的家庭，由社區(qū)居委會(huì)低保管理站上報(bào)街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心，街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心調(diào)查核實(shí)后，報(bào)區(qū)民政局審批，從批準(zhǔn)當(dāng)月起調(diào)整或停發(fā)低保金，區(qū)民政局通過街道辦事處（鎮(zhèn)）書面通知本人，并做好登記。同時(shí)，在社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處（鎮(zhèn)）、區(qū)縣民政局低保管理軟件上做出相應(yīng)調(diào)整。切實(shí)做到隨著低保對象家庭收入的變化，真正實(shí)現(xiàn)低保對象有進(jìn)有出，補(bǔ)差水平有升有降的動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。

（五）落實(shí)經(jīng)費(fèi)。為確保低保管理模式調(diào)整工作的順利進(jìn)行，各區(qū)要安排必要的工作經(jīng)費(fèi)。區(qū)民政局低保科招聘的低保工作人員經(jīng)費(fèi)采取區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)的辦法解決。街道辦事處（鎮(zhèn)）低保管理中心抽調(diào)的工作人員報(bào)酬從原渠道解決。低保評審會(huì)成員和低保協(xié)管員的報(bào)酬從低保結(jié)余資金中支付，低保協(xié)管員報(bào)酬原則上按每個(gè)工作日10元計(jì)發(fā)，但每人每月最高不得超過100元；評審會(huì)成員會(huì)議補(bǔ)貼按每個(gè)會(huì)議日20元計(jì)發(fā)。同時(shí)既是低保協(xié)管員，又是評審會(huì)成員的，在領(lǐng)取報(bào)酬時(shí)，按照“就高不就低”的原則，只能享受高一級(jí)的待遇。