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城中村改造面臨的問題范文第1篇

【關(guān)鍵詞】城中村；改造地；改造時(shí)；改造度；改造規(guī)劃

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

1.引言

隨著三亞專業(yè)性旅游城市所面臨的新發(fā)展形勢(shì)，城市外延式擴(kuò)張的深入的同時(shí)，三亞內(nèi)涵式城市化被提到議事日程，對(duì)人居環(huán)境及人口素質(zhì)水平較低的“城中村”進(jìn)行改造，成為推進(jìn)三亞城市和諧發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，與實(shí)現(xiàn)三亞國(guó)際性濱海旅游城市的戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)。“城中村”土地作為城市寶貴空間資源的一部分需要得到高效的利用，但就三亞現(xiàn)有“城中村”坐地收租等的粗放式發(fā)展模式，妨礙了三亞專業(yè)性旅游城市主導(dǎo)功能的提升和城市空間的一體化發(fā)展。

三亞根據(jù)“城中村”所處的具體區(qū)位、現(xiàn)狀及問題的嚴(yán)重程度和改造開發(fā)的迫切性等綜合因素，采用因地制宜的開發(fā)模式，改變“城中村”空間低效利用狀態(tài)，促進(jìn)城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能調(diào)整、提升國(guó)際旅游城市品位、提高居民生活質(zhì)量、構(gòu)建和諧社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)由“城市角落”到“城市亮點(diǎn)”的巨大轉(zhuǎn)變。這已是三亞由速度向效益轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期當(dāng)務(wù)之急。

規(guī)劃研究范圍涉及三亞舊城區(qū)及部分周邊的“城中村”，主要包括陽(yáng)光海岸、吳春園、榕根村、月川村、東岸村、海螺村、臨春村、紅旗街、商品街、建設(shè)街、民眾街、港門上村、儋州村、南邊海、下洋田、水巷村等；分布的區(qū)域從三亞市的市中心到城郊邊緣。

2.技術(shù)路線的提出

為了能更好地改造三亞城中村，首先需要判斷哪里要改造、什么時(shí)候要改造、改造到什么程度合適，為此針對(duì)這些基本問題的判斷我們借鑒了國(guó)內(nèi)外關(guān)于城中村改造的相關(guān)理論與案例，最后得出通過如下三種研究路線回答三亞城中村改造的基本問題：第一、明確城中村在三亞城市空間層級(jí)的關(guān)系——判定是否需要改造——改造“地”的確定；第二、明確城中村在三亞城市空間層級(jí)的改造“時(shí)”——判定是否達(dá)到改造“時(shí)”——改造優(yōu)先性的判斷；第三、明確城中村在三亞城市空間層級(jí)的改造“度”——判定改造達(dá)到度——改造地的改造程度確定。具體詳見圖1。

圖1三亞城中村改造“地”、改造“時(shí)”與改造“度”技術(shù)路線

3.三亞城中村改造“地”的確定

3.1 城中村是否改造的判定條件

改造“地”即需要改造的城市空間，比較劣勢(shì)決定改造“地”。

3.1.1比較劣勢(shì)

城中村是否改造主要取決于即城中村與其周邊存在的比較劣勢(shì)，主要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的比較劣勢(shì)。

（1）經(jīng)濟(jì)效益的比較劣勢(shì)（物質(zhì)形態(tài)引起的比較劣勢(shì)、地塊性質(zhì)、功能引起的比較劣勢(shì)、土地級(jí)差變化引起的比較劣勢(shì)）

（2）社會(huì)效益的比較劣勢(shì)（從整個(gè)城市的角度看待研究對(duì)象的社會(huì)效益、從居住其內(nèi)的人對(duì)居住環(huán)境的判斷）

（3）環(huán)境效益的比較劣勢(shì)（開放空間的環(huán)境指標(biāo)（綠化覆蓋率、人均公共綠地面積等）；

反映水平空間集約程度的建筑密度和垂直空間集約程度的容積率；反映環(huán)境污染的指標(biāo)）。

3.1.2城市空間層級(jí)結(jié)構(gòu)

比較劣勢(shì)在宏觀層面上可以通過確定城市的空間層級(jí)的內(nèi)在“差異”來體現(xiàn)，進(jìn)而

作為城中村是否改造的一個(gè)理論依據(jù)。

（1）合理的土地利用方式是城市由內(nèi)向外依次是CBD用地、商業(yè)與辦公用地、居

住/工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地；理想化與之對(duì)應(yīng)的空間類型是全球化空間、城市化空間、市民化空間、鄉(xiāng)村化空間，兩者共同揭示了城市空間的“層級(jí)”的關(guān)系。

（2）判斷城市空間層級(jí)是否合理的標(biāo)準(zhǔn)——城市空間的層級(jí)與連接的合理性

鄉(xiāng)村化空間、市民化空間、城市化空間、全球化空間同時(shí)存在于一個(gè)城市中并具有“層級(jí)”關(guān)系；每種類型空間有與其相適應(yīng)的使用者、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、開發(fā)強(qiáng)度、開放性和空間尺度。

（3）層級(jí)的內(nèi)在“差異”決定空間的連接原則：

某個(gè)層級(jí)的空間只能與同層級(jí)、或相臨層級(jí)的空間連接，不能越過緊鄰的層級(jí)與更高、或更低層級(jí)的空間發(fā)生關(guān)系。自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。

3.2三亞主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)的確定

城市空間層級(jí)結(jié)構(gòu)為改造提供一個(gè)指導(dǎo)，也提供一個(gè)約束，不僅有利于對(duì)城市空間宏觀的把握，處理好整體與局部的關(guān)系，還有助于回答“哪里要改造、改造到什么程度的問題”。

下面分析三亞市主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)的基本類型，詳見表1。

表1 三亞市主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)的基本類型

3.3 三亞城中村空間層級(jí)的比較劣勢(shì)與改造“地”的確定

通過三亞主城區(qū)空間層級(jí)結(jié)構(gòu)圖可以發(fā)現(xiàn)，10個(gè)地方出現(xiàn)空間連接紊亂：詳見圖2:

1陽(yáng)光海岸（四更園） （圖A處）

2儋州村及周邊地帶 （圖B處）

3吳春園片區(qū)周邊地帶 （圖C處）

4建設(shè)街及周邊地帶 （圖D處）

5群眾巷及周邊地帶 （圖E 處）

6紅旗街及周邊地帶 （圖F處）

7水居巷及周邊地帶 （圖G處）

8港門上村及周邊地帶 （圖H處）

9商品街及周邊地帶 （圖I處）

10榕根村及周邊地帶（圖 J處） （圖2 三亞城中村空間層級(jí)的比較劣勢(shì))

空間層級(jí)連接紊亂主要表現(xiàn)為：空間支離破碎；不同層級(jí)的城市化空間、市民化空間、鄉(xiāng)村化空間任意連接；需要整治的市民化空間與急需改造的鄉(xiāng)村化空間排列組合較隨意。

因此，從三亞主城區(qū)城市空間層級(jí)結(jié)構(gòu)圖可以得出：1城市空間層級(jí)連接出現(xiàn)紊亂主要還是集中在本次規(guī)劃研究范圍內(nèi)的各城中村。2通過如下表可以明顯得出三亞城中村與其周邊的比較劣勢(shì)。3從空間層級(jí)結(jié)構(gòu)可以得出三亞目前需要改造城中村。

為此，通過上述判斷分析，就可得出三亞城中村改造“地”的一覽表，具體詳見表2。

表2三亞城中村改造“地”一覽表

當(dāng)然，政府在實(shí)際操作中，水巷村、港門下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規(guī)劃，并在一定程度上進(jìn)行了改造開發(fā)建設(shè)。而實(shí)際上如果城中村所在區(qū)位的特殊性以及大項(xiàng)目的帶動(dòng)，能保證開發(fā)建設(shè)的成功也是可行的。

3.4 三亞城中村改造“地”的分類

結(jié)合上述第三章的空間形態(tài)研究和各城中村內(nèi)的村民身份轉(zhuǎn)變程度可以分為如下三大類：舊城改造區(qū)型、城中村型、城郊村型。

（1）舊城改造區(qū)型

該類型的城中村主要是指：陽(yáng)光海岸——四更園、吳春園、儋州村、建設(shè)街、紅旗街、群眾巷、商品街。位于三亞城市中心區(qū)（主城區(qū)），周邊已被繁華的商業(yè)和城市其它用地所包圍，村民已基本向城市居民轉(zhuǎn)換，片區(qū)也已建設(shè)成社區(qū)，但其建筑的功能性質(zhì)、質(zhì)量和立面與城市發(fā)展和整個(gè)片區(qū)的功能定位不相符合的舊城改造區(qū)。

（2）城中村型

該類型的城中村主要是指：榕根村、月川村、水居巷、港門上村、南邊海、下洋田。位于三亞城市中心區(qū)（主城區(qū)）或城鄉(xiāng)結(jié)合部，周邊被一些零星的沿街小商鋪所包圍，少量村民已向城市居民轉(zhuǎn)換，片區(qū)也有少量已建設(shè)成社區(qū)，但其建筑的功能性質(zhì)、質(zhì)量和立面與城市發(fā)展和整個(gè)片區(qū)的功能定位不相符合的城中村。

（3）城郊村型

該類型的城中村主要是指：東岸村、海螺村、臨春村。位于三亞城市郊區(qū)部位（城鄉(xiāng)結(jié)合部），具有較多的土地，城市近期建設(shè)不會(huì)覆蓋的地區(qū)，主要以農(nóng)村戶口為主；但其現(xiàn)狀大部分建筑以低層、部分建筑存在一定的安全隱患，村內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施較缺乏，從上位規(guī)劃的功能定位與城市發(fā)展目標(biāo)來看是不相符合的城中村，將通過合理的改造開發(fā)模式進(jìn)行建設(shè)。

4.三亞城中村改造“時(shí)”的確定

4.1 城中村改造“時(shí)”的判定條件

改造“時(shí)”即是改造效益最高的時(shí)間段。

（1）舊城/城中村改造的成本隨著時(shí)間的變化曲線應(yīng)該是“U”型，改造時(shí)也就是成

本曲線“U”型的下限，超過最低“機(jī)會(huì)成本”的改造時(shí)期，可能導(dǎo)致改造的成本加大，詳見圖3。

圖3改造機(jī)會(huì)成本曲線圖

（2）改造的標(biāo)志：人口構(gòu)成的變化、租金的絕對(duì)或相對(duì)減低。

（3）改造“時(shí)”的影響因素：物理形態(tài)的自然老化、人們需求觀念的變化、城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整、土地使用的機(jī)會(huì)成本。

（4）改造“時(shí)”的確定——改造影響因素的交集

不同因素引起的改造時(shí)如果能夠具有“同時(shí)性”，則改造效益最佳，詳見圖4。

圖4改造影響因素的交集圖

4.2 三亞城中村改造“時(shí)”的確定與分類

根據(jù)對(duì)各城中村的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并按照上述的改造“時(shí)“的判定條件，具體詳見表3。

表3三亞城中村改造“時(shí)”確定的判定條件表

注：優(yōu)先1——已達(dá)到改造程度

優(yōu)先2、3——即將達(dá)到改造程度（若有項(xiàng)目帶動(dòng)，也可改造）

優(yōu)先4——還未達(dá)到改造程度，特別還有幾個(gè)自然村落

政府在實(shí)際操作中，水巷村、港門下村、下洋田、南邊海等城中村己做好了規(guī)劃，并有項(xiàng)目的帶動(dòng)，在一定程度上進(jìn)行了改造開發(fā)建設(shè)。

5.三亞城中村改造“度”的確定

5.1城中村改造度的判定條件

城中村改造存在兩個(gè)層面的“度”：對(duì)現(xiàn)狀的保留程度和改造后要達(dá)到的程度。因此，城中村改造度的確定一般遵循如下原則：

（1）宏觀層面上“度”：

改造度要滿足城市空間層級(jí)的內(nèi)在“差異性”的連接原則：

1某個(gè)層級(jí)的空間只能與同層級(jí)、或相臨層級(jí)的空間連接，不能越過緊鄰的層級(jí)與更高、或更低層級(jí)的空間發(fā)生關(guān)系；

2自然化空間是城市中存在的、也是必須的，可以與其它任何空間連接。

（2）微觀層面上“度”：

1現(xiàn)狀的保留部分——要與宏觀“度”的空間層級(jí)相匹配；

2改造后的空間特征——也要與宏觀“度”的空間特征相符合；

3改造地的經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)的可接受性，改造對(duì)象的獨(dú)特性。

5.2 城中村改造“度”的基本類型

幾種常見引起改造度變化的改造方式，列表詳見表4。

表4 改造度“度”的基本類型

5.3 三亞城中村改造“度”的確定

根據(jù)對(duì)各城中村的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并按照上述的改造度的判定條件，可得出如下圖5。

圖5三亞城中村類型與改造“度”

6.結(jié)語(yǔ)

隨著新城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城中村改造已成為困擾各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)發(fā)展的迫切問題。每個(gè)城市或多或少都存在著一定量的城中村，通過結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，科學(xué)合理地確定哪些需要改造、什么時(shí)候改造、改造到什么程度，成為了城中村改造關(guān)鍵一步。為了更好解決與合理推進(jìn)城中村改造問題，建議規(guī)劃管理者有必要編制城市或片區(qū)的城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃，回答好城中村改造“地”、改造“時(shí)”、改造“度”等基本問題，從而健康有效、可持續(xù)地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

城中村改造面臨的問題范文第2篇

關(guān)鍵詞：城中村；現(xiàn)代化改造；城市化

“穩(wěn)增長(zhǎng)”作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策的核心出發(fā)點(diǎn)，受到我國(guó)政府的高度重視。投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要手段，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的目標(biāo)，具有至關(guān)重要的作用。新一輪投資將更加注重選擇那些在短期內(nèi)能起到拉動(dòng)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用同時(shí)，又能在長(zhǎng)期優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域，比如棚戶區(qū)改造和市政基礎(chǔ)設(shè)施等。城市化的高速發(fā)展，使得城市的規(guī)模越來越大，城市人口比重不斷提高，然而很多城市問題也在不斷地涌現(xiàn)出來，“城中村”就是這些問題中的典型，如果政府不能妥善處理這些城市問題，將會(huì)使得居民的生活水平下降，同時(shí)制約著城市的和諧發(fā)展。對(duì)棚戶區(qū)改造和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資有利于緩解“城中村”等典型城市問題。本文就以西安市城中村為例，探究城中村的現(xiàn)代化改造對(duì)城市化建設(shè)的影響，并針對(duì)西安市城中村的具體問題提出相關(guān)的建議與措施。

一、相關(guān)概念

1.城中村

城中村是城市化發(fā)展階段不可跨越的產(chǎn)物，也是城市建設(shè)急劇膨脹作用下的結(jié)果。國(guó)內(nèi)學(xué)者一般從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的角度來對(duì)城中村進(jìn)行定義。所謂“城中村”，又稱“都市里的村莊”，它是指在城市化建設(shè)進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民的身份由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用瘢麄內(nèi)跃幼≡谟稍甯脑斐傻木用駞^(qū)里，這樣一個(gè)由改造區(qū)聚集而成的區(qū)域，我們通常稱為“城中村”。

2.城中村的現(xiàn)代化改造

所謂城中村的“現(xiàn)代化改造”是指，在城市化建設(shè)中運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)對(duì)城中村進(jìn)行改造，并與當(dāng)?shù)鼐用窈侠韰f(xié)商，以“以人為本”為宗旨，爭(zhēng)取和諧改造城中村，以達(dá)到雙贏的目的。不僅使城中村和城市環(huán)境得到改造和美化，還使得城中村的居民能享受到政策優(yōu)惠，積極配合城中村的改造。

二、西安市城中村的現(xiàn)狀

1.西安市城中村的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

由于原有土地被征用，農(nóng)民不能再靠原有的農(nóng)田生活，現(xiàn)在他們的收入主要靠出租屋房租、個(gè)體經(jīng)營(yíng)、外出務(wù)工等幾個(gè)方面，其中出租房屋是他們主要的收入來源。隨著西安市城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量的外來人口不斷涌入西安就業(yè)，然而因?yàn)橐话阕》孔饨鹛撸源蟛糠滞鈦砣丝跁?huì)選擇租金較低的城中村居住，并且城中村處于市區(qū)內(nèi)，交通便利、離工作地點(diǎn)也近，這些優(yōu)勢(shì)條件使得城中村成了他們暫居的第一選擇[2]。然而，這種靠出租屋來獲取收入的方式，也帶來了一些問題。很多村民以出租房屋為其唯一的生計(jì)，不愿參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，隨著時(shí)間的推移，村民們將漸漸形成一種不勞而獲的思想，這對(duì)村民素質(zhì)的提高有很大的影響。

2.西安市城中村的社會(huì)現(xiàn)狀

（1）人口狀況

本地村民一般很少，主要是城中村中流動(dòng)性很大的外來人口，人口結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜，來源非常廣泛。由于村民大多依靠出租屋生存，村民基本上都是坐享其成，所以其文化水平普遍偏低，這就和附近的城市人口格格不入，使得提高村民的文化素質(zhì)也顯得越來越緊迫。

（2）治安狀況

城中村人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，來源非常廣泛，這樣的人口狀況決定了村里存在的嚴(yán)重的治安問題。而在城中村管制力度也很薄弱，所以各種違法犯罪活動(dòng)也是層出不窮，屢禁不止。例如，在西安市城中村里我們可以看到許多發(fā)廊和美容屋，而且這些面店已經(jīng)超出了正常的供需比例；此外，城中村的松散環(huán)境也成為了交易的罪惡溫床，這一系列的治安問題也不是一時(shí)半會(huì)兒能根除的，所以需要政府實(shí)施強(qiáng)有力的手段以此堅(jiān)決打擊違法犯罪活動(dòng)，加強(qiáng)執(zhí)法力度與監(jiān)督，不斷改造城中村。

（3）社會(huì)保障

城中村村民的社會(huì)保障來源于房屋出租，而且他們的福利保障都是村集體承擔(dān)，所以村民擔(dān)心城中村改造后會(huì)失去原有的這些福利保障，致使自己的生活沒有著落。具體來說，在城中村改造的過程中，村民們不得不面臨著“進(jìn)退兩難”的境況，他們由村民身份變成了居民身份，失去了其賴以生存的土地，與此同時(shí)他們又沒有享受到城市居民所擁有的社會(huì)保障[3]，所以他們有后顧之憂，這一定程度上就對(duì)城中村改造帶來了很大的阻力。

三、西安市城中村改造中面臨的問題

1.兩個(gè)中心難題

通過分析西安市城中村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀問題，可見改造城中村已勢(shì)在必行，但是在改造過程其困難程度可想而知，通過進(jìn)一步分析我們可以總結(jié)出要進(jìn)行改造主要面對(duì)的兩個(gè)中心難題：

（1）城中村一般占地面積較大，政府暫時(shí)還不能承受起收購(gòu)城中村所支付給村民的巨額資金或者說還不能一次性支付這筆巨款。

（2）村民們通過出租房屋等方式利用城中村土地能獲得巨大的利益，所以他們不會(huì)輕易放棄城中村土地。

這兩個(gè)難題，從本質(zhì)上來說，就是如何處理好城中村問題涉及的兩個(gè)利益主體――政府和農(nóng)民之間關(guān)系的問題[4]。只有處理好了這個(gè)問題，才能從根本解決城中村問題，促進(jìn)城市化發(fā)展。

2.城中村改造缺乏國(guó)家政策支持

到目前為止，國(guó)家還沒有一部明確的關(guān)于城中村改造的法規(guī)文件，在國(guó)家出臺(tái)的現(xiàn)有法規(guī)文件里也不易找出能針對(duì)性指導(dǎo)城中村改造的條目。地方各市雖也有根據(jù)各自的實(shí)際狀況制定的相關(guān)法規(guī)，但是其政策的完善程度還不足，在實(shí)際的改造過程中可能會(huì)因?yàn)槿狈σ罁?jù)而出現(xiàn)一些偏差，從而影響城中村改造的順利進(jìn)行。

城中村改造面臨的問題范文第3篇

關(guān)鍵詞：城市化；失地農(nóng)民；改造；權(quán)益保障。

中圖分類號(hào)： F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

二十世紀(jì)五十年代，我國(guó)政府把城市和農(nóng)村從管理體制上鮮明地區(qū)分開來，從而使得在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、政治和文化上相互獨(dú)立，形成了典型的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。隨著世界政治與經(jīng)濟(jì)格局的變化，特別是我國(guó)步入改革開放時(shí)期，該管理體制的弊端開始顯現(xiàn)，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互獨(dú)立，使得資源無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，造成城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。

1“城中村”現(xiàn)狀

“城中村”既帶有農(nóng)村的特征，同時(shí)也具有一些不成熟的城市居民區(qū)的特征，是轉(zhuǎn)型中傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的混合體。在這混合體之中，社區(qū)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，管理難度較大。

“城中村”土地利用混雜、建設(shè)開發(fā)無序，并且由于建設(shè)管理的混亂，違法、違規(guī)建筑現(xiàn)象非常普遍。“城中村”建筑以單家獨(dú)戶為主，各戶之間間距極小，以致采光、通風(fēng)等條件較差，加上道路狹窄、彎曲，更難以滿足消防要求，安全隱患極大。“城中村”村內(nèi)多商鋪(住宅底層)而普遍缺少公共綠地、中小學(xué)、文化、體育等設(shè)施。市政管線工程更是薄弱，防災(zāi)救護(hù)能力很差。

2“城中村”改造的必要性

2.1“城中村”改造是我國(guó)城市化發(fā)展的必然結(jié)果

1949年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為17.6%，2011年城市化水平為44.9%。可見我國(guó)城市化發(fā)展速度之快。而城市化實(shí)質(zhì)就是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變，土地作為極為重要的生產(chǎn)資料對(duì)城市容納人口起著重要的作用，“城中村”往往占有了城市中的黃金地帶，由于缺乏城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理而未得到有效的利用，未能使土地的潛在效益得以開發(fā)[1]。由此可見，對(duì)一個(gè)城市的宏觀發(fā)展而言，“城中村”的存在導(dǎo)致城市寶貴的土地資源未能實(shí)現(xiàn)其效用與效益的良性循環(huán)，未能發(fā)揮其最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

在我國(guó)土地資源日益緊缺，城市逐漸從粗放型的外延式擴(kuò)張向集約型的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)情況下，改造“城中村”，盤活效益低下的“城中村”土地己經(jīng)成為歷史的必然，合理的改造將會(huì)大大提高城市土地的潛力，加快城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2 “城中村”改造是解決村民長(zhǎng)期出路的需要

“城中村”的村民大多數(shù)已經(jīng)不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)耕作，其經(jīng)濟(jì)來源主要依靠第二、三產(chǎn)業(yè)與土地經(jīng)營(yíng)，如出租廠房所得的分紅收益，生活方式上發(fā)生了根本的變化，已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。農(nóng)村集體組織經(jīng)營(yíng)土地、房屋等資產(chǎn)，由于經(jīng)營(yíng)本身的風(fēng)險(xiǎn)性和當(dāng)權(quán)經(jīng)營(yíng)者的趨利性，總會(huì)使得一些集體資產(chǎn)無法實(shí)現(xiàn)保值或增值，這就意味著“城中村”的那些食利階層將會(huì)逐漸無利可分、無利可食，那些基本上沒有土地又沒有多大勞動(dòng)能力的村民就可能會(huì)面臨危機(jī)，甚至淪落為貧困農(nóng)民，生活將變的沒有保障，以致成為社會(huì)不安定的隱患，而其最終的負(fù)擔(dān)也會(huì)落在政府身上。

2.3“城中村”改造是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

“城中村”改造不是一個(gè)孤立的問題，而是與城市化進(jìn)程和實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化宏偉目標(biāo)緊密相關(guān)的一項(xiàng)工作，是優(yōu)化城市土地資源的重要舉措，是全面提高人民生活質(zhì)量和社會(huì)發(fā)展水平的必然選擇。

3“城中村”改造過程中村民合法權(quán)益的保證措施

在“城中村”改造過程中，農(nóng)民面臨失去土地與就業(yè)空間狹小等威脅，同時(shí)也面臨經(jīng)濟(jì)利益保障及觀念的轉(zhuǎn)化等一系列由農(nóng)民向城市居民角色轉(zhuǎn)換的問題。在失去土地后，如何使得其在思想觀念上由小農(nóng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，正是“城中村”改造過程中問題的本質(zhì)所在。改造并不應(yīng)簡(jiǎn)單等同于將農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民戶口，同時(shí)給予標(biāo)準(zhǔn)不高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，它必須應(yīng)該包括農(nóng)民失去土地后的就業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利，必須推動(dòng)農(nóng)民的生活方式發(fā)生根本性的變革，必須把農(nóng)民轉(zhuǎn)變成有收入、有保障、有就業(yè)崗位的城市人[2]。如此方可從根本上幫助農(nóng)民提高生活質(zhì)量，解決其實(shí)際問題，響應(yīng)國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)的號(hào)召。具體措施如下：

3.1加快“城中村”土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，完善“城中村”土地產(chǎn)權(quán)制度，是保證“城中村”征地安置工作順利進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，可考慮在堅(jiān)持現(xiàn)有土地所有制前提下，運(yùn)用現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，合理界定和安排“城中村”土地產(chǎn)權(quán)，使“城中村”土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)都逐步做到有規(guī)可循、有法可依，從而構(gòu)建起一套與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“城中村”土地產(chǎn)權(quán)體系，以切實(shí)維護(hù)“城中村”農(nóng)民的根本利益[3]。

3.2建立失地農(nóng)民培訓(xùn)與就業(yè)制度

對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并給予就業(yè)優(yōu)惠政策, 同時(shí)建立再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu), 培訓(xùn)再就業(yè)技能, 以增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就地招工。并且應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系, 積極開發(fā)公益性崗位,安置農(nóng)民就業(yè)。

解決好城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的就業(yè), 通過實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)換和身份的轉(zhuǎn)化, 城市化主體可變阻力為動(dòng)力, 與失地農(nóng)民一起來推進(jìn)城市的發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和城市共同發(fā)展。

3.3住房安置貨幣化

對(duì)“城中村”農(nóng)轉(zhuǎn)非人員采取住房安置貨幣化的方式，可有效避免由統(tǒng)一修建農(nóng)轉(zhuǎn)非安置房集中安置所產(chǎn)生的問題:

(1)有利于保持社會(huì)穩(wěn)定。

“城中村”農(nóng)民轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之后，用住房安置費(fèi)自行購(gòu)買住房，分散居住，這樣其集中鬧事的機(jī)率則會(huì)大大降低。

(2)有利于加快“城中村”農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的城市化進(jìn)程。

統(tǒng)一修建農(nóng)轉(zhuǎn)非小區(qū)集中安置農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這種小區(qū)居民的構(gòu)成統(tǒng)一文化程度不高，大大延緩了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的城市化進(jìn)程。若實(shí)行住房安安置貨幣化“城中村”農(nóng)轉(zhuǎn)非人員勢(shì)必會(huì)分散居住在各個(gè)城市居民小區(qū)，如此有助于其盡快融入城市，從生活方式、生活理念等各方面能夠盡快實(shí)現(xiàn)城市化。

3.4為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。

領(lǐng)取失地補(bǔ)償金的農(nóng)民可自愿參保, 根據(jù)其年齡進(jìn)行分段,將失地補(bǔ)償金按照一定比例計(jì)入養(yǎng)老金個(gè)人賬戶, 其余部分一次性領(lǐng)取,等到失地農(nóng)民到了一定年齡之后，便可每月領(lǐng)取養(yǎng)老金，從而滿足其生活需要。

4結(jié)論：

通過以上分析可知，國(guó)家在出臺(tái)一系列的土地政策切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，更應(yīng)注重對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，并給予就業(yè)優(yōu)惠政策，強(qiáng)調(diào)以就業(yè)帶動(dòng)其安置，從根本上保障“城中村”改造過程村民合法權(quán)益，提高其生活質(zhì)量，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳百明.區(qū)域土地可持續(xù)利用指標(biāo)體系框架的構(gòu)建與評(píng)價(jià)[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2002.

城中村改造面臨的問題范文第4篇

【關(guān)鍵詞】城中村改造綜合治理

城市的發(fā)展與擴(kuò)張是城中村形成的主要外部推動(dòng)力，尤其是迅速發(fā)展的外生型城市化過程造成了土地供給的有限與城市用地?zé)o限擴(kuò)張的矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村耕地逐漸減少，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的比重日趨變小，甚至消失，但仍然還是保留“村建制”，實(shí)行村行政管理，城中村現(xiàn)象由此而生。

西安市城中村改造工作從2002年開始，經(jīng)過幾年探索和實(shí)踐，形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、整村拆除、安置優(yōu)先、有形無形改造并重”的工作思路。城中村改造主要采用村集體自行開發(fā)、開發(fā)商主導(dǎo)和政府主導(dǎo)的城中村改造這三種模式。目前，西安市由村集體自行開發(fā)的城中村改造項(xiàng)目不多，碑林區(qū)北沙坡村、蓮湖區(qū)五一村都率先進(jìn)行了嘗試。高新、曲江和灞新區(qū)，由于政府權(quán)屬相對(duì)獨(dú)立、行政力度較大等因素，大多實(shí)行政府主導(dǎo)的城中村改造模式。大多數(shù)城中村采取開發(fā)商主導(dǎo)的改造模式，這也是西安市城中村改造的主要模式。

西安市城中村改造存在的主要問題

高昂的社會(huì)成本，改造難度大。城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)改造工程，牽涉到集體所有土地依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、村民委員會(huì)改制成為居民委員會(huì)、農(nóng)民戶口轉(zhuǎn)為城市居民戶口、集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)制成為股份制企業(yè)、農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和拆遷補(bǔ)償、農(nóng)民進(jìn)城以后的就業(yè)、農(nóng)民子女上學(xué)和養(yǎng)老社會(huì)福利保險(xiǎn)等各個(gè)方面的問題，除了需要耗費(fèi)巨額的資金成本，還需投入巨大的社會(huì)成本。在西安市的城中村改造中，巨大的社會(huì)成本基本是以“誰(shuí)改造、誰(shuí)承擔(dān)”的方式進(jìn)行的。在開發(fā)商主導(dǎo)的城中村改造中，由于高昂的社會(huì)成本，安置住宅區(qū)的容積率會(huì)高出一般城市規(guī)劃的控制范圍。在政府主導(dǎo)的城中村改造項(xiàng)目中，為了降低開發(fā)成本，一些必要的配套設(shè)施（如天然氣、集中供暖等）都沒有采用。對(duì)于開發(fā)商主導(dǎo)的城中村改造項(xiàng)目來說，其“拆遷―安置房建設(shè)―回遷―開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)―銷售”持續(xù)的周期比一般的開發(fā)項(xiàng)目長(zhǎng)，不僅導(dǎo)致開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，影響銷售和資金回籠，而且導(dǎo)致購(gòu)房者在購(gòu)房時(shí)難以獲得銀行貸款，對(duì)開發(fā)商和客戶均造成影響。

內(nèi)部群體分化明顯，管理難度大。城中村改制帶來的農(nóng)民市民化不僅僅指城市生活方式的滲透和市民權(quán)利的獲得，還有一些難以解決的現(xiàn)實(shí)問題。首先，城中村村民日益“邊緣化”。由于村民在短時(shí)間內(nèi)難以快速完成由農(nóng)民角色向市民角色的轉(zhuǎn)換，使得他們的身份介于農(nóng)民與市民之間，成為邊緣人。其次，城中村村民面臨城市生活適應(yīng)的“角色不清”。農(nóng)民失去土地后，面臨著向市民角色的轉(zhuǎn)換，而由于農(nóng)民與市民之間的巨大差異，農(nóng)村生活與城市生活之間的巨大不同，使得城中村村民的城市適應(yīng)性不強(qiáng)，在向市民角色的轉(zhuǎn)移過程中面臨著許多困難。城中村管理方面面臨的另一個(gè)難題就是內(nèi)部群體分化明顯，管理難度大。這突出表現(xiàn)在：原住村民和外來流動(dòng)人口混居一處，原住村民在村社內(nèi)部形成了相對(duì)封閉的利益集體，外來人口作為現(xiàn)代城市文化和傳統(tǒng)農(nóng)村文化之間的邊緣群體，既難以獲取歸屬感和認(rèn)同感，也缺乏政治權(quán)利和社會(huì)公正，常常游離在社區(qū)管理之外，從而形成了城中村管理的“兩張皮”現(xiàn)象。由于城中村的特殊區(qū)位與外來人口的特殊身份，使得當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)構(gòu)對(duì)外來人口的管理不足，而村委會(huì)等機(jī)構(gòu)則更不愿介入。這些因素共同作用的結(jié)果是：城中村不僅未能納入到城市現(xiàn)有的管理體系，反而演化成為管理體系的“真空地帶”，治安環(huán)境差，社會(huì)問題眾多。

拆遷安置沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，普遍受益難度大。

首先，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，征地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。即使新修訂的《土地管理法》提高了原有補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，在很多地方仍然無法從根本上保證被征地農(nóng)民的生活水平不因土地征用而下降。第二，征地的補(bǔ)償費(fèi)測(cè)算方法不科學(xué)。按照法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)是按照土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的若干倍來測(cè)算的，但是由于土地利用方式、種植方式、市場(chǎng)情況、區(qū)域差異等條件的不確定性，這種測(cè)算方法難以準(zhǔn)確地反映被征用土地的本質(zhì)特性。第三，對(duì)土地所有權(quán)的補(bǔ)償缺乏依據(jù)。征地的過程是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的過程，因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何評(píng)估所有權(quán)的價(jià)格，并以此為依據(jù)確定征地補(bǔ)償費(fèi)，是征地實(shí)踐中急需解決的重大問題。

其次，拆遷補(bǔ)償與安置補(bǔ)償辦法與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。西安市政府2007年9月17日出臺(tái)的《西安市城中村改造管理辦法》第三十七條規(guī)定，城中村改造拆遷補(bǔ)償安置以房屋產(chǎn)權(quán)登記載明的面積和性質(zhì)作為補(bǔ)償安置依據(jù)。也就是說，村民的住宅，不論作為何種用途，都應(yīng)該按照住宅來進(jìn)行補(bǔ)償。但是，在實(shí)際操作過程中往往是以現(xiàn)有的用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹＠纾迕褡≌粚幼鳛闋I(yíng)業(yè)用房的，在補(bǔ)償過程中按照商業(yè)用房的估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償；村民住宅用于旅館的，則按照旅館的估價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)取．a(chǎn)權(quán)的不明晰造成補(bǔ)償辦法與標(biāo)準(zhǔn)的混亂，增加了補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。第三十八條：城中村房屋拆遷實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補(bǔ)償兩種補(bǔ)償安置方式。……實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊(cè)戶籍人口為依據(jù)，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)面積進(jìn)行安置。但是，在很多城中村改造當(dāng)中，所采用的安置辦法是：村民住宅1～2層拆一還一，3層以上按重置價(jià)補(bǔ)償；村集體及村民個(gè)人營(yíng)業(yè)用房1～2層拆一還一，3層以上按營(yíng)業(yè)用房進(jìn)行補(bǔ)償。由于產(chǎn)權(quán)的不明晰，造成拆遷費(fèi)用、補(bǔ)償金額等的差異。這些安置標(biāo)準(zhǔn)和措施，在實(shí)際操作過程中每個(gè)村都有所差異，往往造成村集體與政府部門的討價(jià)還價(jià)，村民對(duì)村集體及政府的不信任。

第三，違章建筑面積大，拆遷補(bǔ)償金額高，拆遷安置辦法不夠完善。由于城中村建設(shè)的無序，致使拆遷補(bǔ)償與安置的金額巨大。城中村人員構(gòu)成復(fù)雜，村規(guī)民約較多，在拆遷安置中，往往只考慮到原住村民、居民（已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)居）、對(duì)于戶口在村中的現(xiàn)役軍人、在校學(xué)生、服刑人員、戶口尚未遷出的出嫁女以及一些祖遺戶的安置補(bǔ)償，沒有涉及到在外職工的安置補(bǔ)償，使得拆遷補(bǔ)償沒有在公平、公正的前提下進(jìn)行。

簡(jiǎn)單的拆舊建新，解決遺留問題難度大。首先，城中村改造成功與否最關(guān)鍵的問題是村民失去土地、出租屋之后沒有了穩(wěn)定的收入來源和集體分紅，生活來源如何解決。據(jù)了解，西安市只有高新區(qū)的一些城中村在改造中對(duì)村民進(jìn)行了再就業(yè)培訓(xùn)。在村民就業(yè)方面，僅有年輕村民能夠獲得物業(yè)保潔員、保安、物業(yè)管理員等工作。大部分村民的就業(yè)還是需要自己解決。其次，西安市目前的城中村改造工作，對(duì)城中村采取只“拆”不“治”的辦法。工作重點(diǎn)都放在整村拆除、全面改造上，并沒有將城中村的綜合整治作為城中村改造工作的重要一環(huán)。第三，對(duì)外來人口居住問題并未妥善解決。城中村存在并發(fā)展的一個(gè)誘因在于市場(chǎng)對(duì)城中村出租屋的需求。因此，在城中村改造過程中，除了解決好原住村民的居住問題之外，應(yīng)該更多關(guān)注外來低收入人口的居住問題。在監(jiān)管不利的情況下，由于利益的驅(qū)動(dòng)，這些城中村村民建房熱情的高漲，會(huì)導(dǎo)致新的城中村出現(xiàn)。

對(duì)西安市城中村改造的建議

城中村的改造，不能是簡(jiǎn)單的拆舊建新過程，需要采取綜合治理的模式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理體制、社會(huì)文化、政治政策以及物質(zhì)形態(tài)空間的完善。從城中村物質(zhì)形態(tài)空間方面來考慮，根據(jù)城中村的區(qū)位、類型以及區(qū)域規(guī)劃的要求，分別對(duì)待。

對(duì)于那些仍在發(fā)展的城中村，在改善居住環(huán)境，綜合治理的基礎(chǔ)上，一方面要引導(dǎo)，一方面要限制，既不能讓農(nóng)民盲目投資建房，也不能任憑村莊自由發(fā)展，必須制定科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案；政府從宏觀上引導(dǎo)村民組織成立類似住宅合作社的形式的組織，實(shí)行合作經(jīng)濟(jì)，政府以一定的政策優(yōu)惠，以一定的基礎(chǔ)設(shè)施投資來幫助村民，按照事先制定好的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

對(duì)于那些能夠優(yōu)化城市土地使用功能，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整開辟了新的發(fā)展空間，促進(jìn)城市整體增值的城中村，在條件成熟時(shí)，采取開發(fā)帶動(dòng)、房改帶動(dòng)、市政帶動(dòng)等方式，抓住時(shí)機(jī)，加快城市建設(shè)步伐，逐步完善城市功能，實(shí)現(xiàn)城市的有機(jī)更新，不斷增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

城中村改造面臨的問題范文第5篇

【關(guān)鍵詞】“城中村”改造 國(guó)家治理 利益協(xié)調(diào) 【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“城中村”之所以成為“治理難題”，是城市化發(fā)展中各種“制度性問題的糾結(jié)”，不是簡(jiǎn)單的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作為治理“城中村”問題的應(yīng)對(duì)之策，在全國(guó)范圍內(nèi)，從小城鎮(zhèn)到一線城市全面鋪開，展現(xiàn)了中國(guó)特有的國(guó)家治理方式。從“城中村”改造的艱難推進(jìn)中，深刻反映和體現(xiàn)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的各種制度性改革問題，從而具有了國(guó)家治理現(xiàn)代化的普遍治理意義。

“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態(tài)，成為中國(guó)“城中村”的鮮明地域標(biāo)志

中國(guó)城市化進(jìn)程，伴隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程相演相生，其“歷史性加速”有目共睹。據(jù)城市常駐人口統(tǒng)計(jì)，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年達(dá)到57.35%，城鎮(zhèn)常駐人口已_到79298萬(wàn)人。

伴隨著急劇擴(kuò)張的“攤大餅式”的城市膨脹，在“城市包圍農(nóng)村”的態(tài)勢(shì)下，受到“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制性約束，各種大小不一，樣態(tài)各異的“城中村”被逐漸地、一個(gè)一個(gè)地“遺留”在城市中。由于城鄉(xiāng)二元的土地所有制制度，農(nóng)田集體所有制土地征用成本低，交易過程簡(jiǎn)單，因此村莊農(nóng)用耕地被快速征作城市國(guó)有建設(shè)用地，而農(nóng)民宅基地和少量村中集體留用地由于征地程序繁瑣、交易成本高，加之宅基地之上的農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償成本更高，所以留存下來。此種“要地不要人”的城市化擴(kuò)張，就逐漸形成了城市周邊村莊被城市化進(jìn)程“遺留”下來，“城中村”積累性產(chǎn)生，“城中村”問題浮出水面。

正如“城中村”在城市格局中“星羅棋布”有目共睹，“城中村”問題同樣有目共睹。村民為了獲取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8層，最高甚至高達(dá)20層；“私搭亂建”違章建筑不斷蔓延，“握手樓”、“接吻樓”鱗次櫛比，房距樓距狹小擁擠；“城中村”街道狹窄、各種電線管線密如織網(wǎng)，一旦發(fā)生火災(zāi)等事故災(zāi)害，消防車根本無法進(jìn)入；“城中村”成為大量流動(dòng)外來人員暫住的“常住地”，外地人與本地人之間、外地人與外地人之間的矛盾糾紛時(shí)常發(fā)生，“城中村”管理面臨極大挑戰(zhàn)。“似城非城、似村非村”的“二元混雜”狀態(tài)，成為中國(guó)“城中村”的鮮明地域標(biāo)志。

這種各級(jí)城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成為了“復(fù)雜難解”的“城中村”問題。城市化進(jìn)程越是簡(jiǎn)單粗暴擴(kuò)張，“城中村”問題亦是越積越多，而“城中村”問題越積越多，“城中村”改造的規(guī)模和成本就越大。加之“城中村”周邊不斷攀高的城市地價(jià)和房?jī)r(jià)，更是刺激了“城中村”村民擴(kuò)建樓房和加高樓層的“尋租”欲望。“城中村”問題隨之呈現(xiàn)出一個(gè)越積越多，越多越難改造的“治理困境”。

但“城中村”改造，是城市化進(jìn)程中提升城市文明的必然趨勢(shì)，也是提升“城中村”民眾生活品質(zhì)的民生要求。“勢(shì)在必行”的“城中村”改造，面對(duì)長(zhǎng)期累積的“城中村”問題，也必定是一個(gè)階段性發(fā)展問題。這便關(guān)涉“城中村”改造中的各種深層次制度性改革問題。

“城中村”改造關(guān)涉各種“制度性問題糾結(jié)”的深層改革邏輯

“城中村”問題既然是各種“制度性問題糾結(jié)”的歷史性積累結(jié)果，就必須針對(duì)各種“制度性問題糾結(jié)”而推行深層改革。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的制度性體系，是“城中村”及其“城中村”問題存在的總的制度根源。

城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，造成了城鄉(xiāng)二元分治的總體性格局。城鄉(xiāng)戶口的天生身份差異，連鎖地界定了城鄉(xiāng)不同的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)、不同的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、不同的社會(huì)保障體系、不同的住房和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、不同的城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制等。“城中村”改造中遇到的各種難題也由此產(chǎn)生。

例如，城市的國(guó)有土地所有制與農(nóng)村的集體土地所有制，便有不同的土地征用程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“城中村”改造中，有關(guān)土地征用和民房拆遷的法規(guī)依據(jù)，是依據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》？還是依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》？況且不同的法律法規(guī)中還有不太明確的“模糊之處”，甚至法條規(guī)定之間還有矛盾和沖突。這也是各地城市政府不斷制定適用本地的“城中村”改造管理?xiàng)l例的原因所在，但各地城市政府在制定本地適用的條例時(shí)，所根據(jù)的上位法和具體的實(shí)施細(xì)節(jié)則各有不同，同樣存在矛盾和不一致之處。

又如，政治制度層面，“城中村”改造后，農(nóng)村村民一體登記為“城市居民”，平等一體的公民政治權(quán)利如何保障？“村民”變“居民”后的知情權(quán)、選舉權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)如何落實(shí)？原有“城中村”中龐大的“集體資產(chǎn)、資金、資源”如何有效管理？“三資”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委會(huì)”變“居委會(huì)”后如何繼續(xù)推進(jìn)基層民主自治？

再如，社會(huì)制度層面，“村民”變“居民”后，有關(guān)醫(yī)療、教育、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系如何與城市管理體系對(duì)接？原有“村民”各自繳納、時(shí)間先后不一和金額多少不一的各種保險(xiǎn)如何接續(xù)管理？各種社會(huì)保障所需的龐大補(bǔ)交和支出資金如何籌集？城市社會(huì)保障資金如何能夠接納如此突然“進(jìn)入”的龐大“城中村”居民？

還有，文化融入方面，“城中村”中還有不少歷史文化“村落”，如何在快速推進(jìn)的“城中村”改造中保護(hù)傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村文化遺存”？宗族祠堂和名人故居如何保護(hù)性開發(fā)？原有的鄉(xiāng)村道德禮治、風(fēng)俗習(xí)慣如何在城市文明中發(fā)揮作用？

只有在“城中村”改造中，一體聯(lián)動(dòng)地推進(jìn)各種深層次制度性改革，才能真正持久地解決“城中村”問題，保證不發(fā)生大規(guī)模的上訪和，同時(shí)保證后續(xù)的城市化擴(kuò)張中不再出現(xiàn)新的“城中村”問題。

“城中村”改造的關(guān)鍵制度機(jī)制是利益協(xié)調(diào)和利益平衡

“城中村”改造，從長(zhǎng)期來看，是一個(gè)制度缺失和制度平衡問題，關(guān)鍵是推進(jìn)各種保證公民一體平等的制度建設(shè)。從短期來看，則是一個(gè)各種利益相關(guān)方之間的利益協(xié)調(diào)和利益平衡問題。

在全國(guó)各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、社會(huì)協(xié)同、村民參與”的總體原則下，創(chuàng)造了各種不同的改造模式：如政府主導(dǎo)的“包拆包建”模式、開發(fā)商主導(dǎo)的“市場(chǎng)化運(yùn)作”模式、村委會(huì)和村民主導(dǎo)的“自拆自建”模式。但不論哪種模式，都不能由單一方面“獨(dú)自決定”和“獨(dú)自完成”改造進(jìn)程，都會(huì)涉及各種利益相關(guān)方的利益協(xié)調(diào)和利益博弈。具體來說，主要有如下相關(guān)方：

城市政府，盡管各地城市政府，在其區(qū)位優(yōu)勢(shì)、城市規(guī)模和財(cái)政收入等方面各不相同，但在提升城市品質(zhì)、增加城市土地收入方面，都有強(qiáng)烈的“城中村”改造動(dòng)機(jī)。城市政府是城市發(fā)展的引導(dǎo)者和主導(dǎo)者，是“城中村”改造中的關(guān)鍵性組織者和協(xié)調(diào)者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在與開發(fā)商、村民的利益博弈。

開發(fā)商，是“城中村”改造中具體的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主導(dǎo)”的程度不同。但開發(fā)商的根本“宗旨”是其利潤(rùn)回報(bào)，有利可圖則介入開發(fā)，反之則沒有“改造激勵(lì)”。利用開發(fā)商的專業(yè)開發(fā)資源和專業(yè)技能，是保證“改造質(zhì)量”的主要途徑。城市政府如何激勵(lì)和引入各種開發(fā)商積極介入改造開發(fā)，主要是通過“讓利與商”來實(shí)現(xiàn)的，但也受到“城中村”村委和村民“談判能力”的制約。

村委會(huì)，是“城中村”集體利益的“組織化代表”和集體談判代表，是村集體資產(chǎn)和公益的守護(hù)者。為了減少“談判對(duì)象”和“談判交易成本”，政府和開發(fā)商一般都愿意選擇“村委會(huì)”作為“談判代表”，而不會(huì)選擇與每家每戶“一對(duì)一”地分別談判。所以，村委會(huì)是否能夠充分代表“村民利益”？村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)是否公正無私并有能力與政府、開發(fā)商反復(fù)談判？村委會(huì)成員是否有、截取冒領(lǐng)征地和拆遷款行為？都成為改造進(jìn)程能否順利推進(jìn)，村民能否認(rèn)同和支持改造工程的關(guān)鍵因素。

村民，是“城中村”改造的最終相關(guān)方，一般以“一家一戶”為利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持盡快“改造”。所謂的“釘子戶”、“上訪戶”，可能就是“改造工程”的最大“受損者”。由于“城中村”改造涉及每家每戶的直接利益，所以受到村民的極大關(guān)注，也由于各家各戶的“利益收益”各不相同，各家各戶的“參與態(tài)度”和“參與程度”也自然不同。這正是改造工程中，動(dòng)員協(xié)調(diào)工作和矛盾化解工作十分“難做”的根本原因，也是考驗(yàn)政府的行政能力和為民服務(wù)意識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

還有一個(gè)“間接利益相關(guān)方”，那就是居住在“城中村”的“外來流動(dòng)人員”，同樣由于“戶籍限制”，眾多的“外來居住者”，在“城中村”改造中，既無參與權(quán)、更無利益分享權(quán)。甚至政府和開發(fā)商無需“正視”他們的存在，他們只能“默默地”選擇“逃離”，去投奔更便宜、更邊緣的“臨時(shí)棲息地”。但“城中村”改造的大幅推進(jìn)，必然“抬高”租房者的“租金成本”，對(duì)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)密集型制造業(yè)帶來勞動(dòng)力雇傭的壓力。

在“城中村”改造中，除了“外來居住者”受到“外部性擠壓效應(yīng)”的影響之外，城市政府、開發(fā)商、村委會(huì)、村民之間是緊密互動(dòng)的“直接利益博弈者”，政府和開發(fā)商可能“合謀勾結(jié)”以最大限度獲取“土地開發(fā)增值”；開發(fā)商和村委會(huì)，也可能“合謀勾結(jié)”以私分截留補(bǔ)償資金；村委會(huì)和村民團(tuán)結(jié)程度越高，與政府和開發(fā)商的“談判能力”就越強(qiáng)，贏得“城中村利益”的機(jī)會(huì)和收益就越多。

在城市政府的主導(dǎo)下，經(jīng)過各種利益相關(guān)方反復(fù)的博弈協(xié)商，建構(gòu)公平、公正、公開的利益協(xié)調(diào)和利益平衡機(jī)制，就是“改造工程”能否順利推進(jìn)并沒有“后遺癥”的制度性關(guān)鍵。這在全國(guó)各地的“城中村”改造的各種成敗得失案例中可以得到佐證。

在“城中村”改造的歷史進(jìn)程中構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系

隨著中國(guó)全面現(xiàn)代化進(jìn)程的整體推進(jìn)，相伴而生的城市化的“歷史性加速”，“城中村”及其“城中村”問題普遍存在，考驗(yàn)著現(xiàn)代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成為構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系的契機(jī)和機(jī)會(huì)。

“城中村”改造前，需要健全城中村的自治組織體系，選舉公正廉潔的村集體組織和代表，完善村民利益的“組織化表達(dá)”機(jī)制，為順暢的協(xié)商與談判過程奠定良好的“自組織”基礎(chǔ)。同時(shí)，需要中央政府協(xié)調(diào)和統(tǒng)一各種有關(guān)“征地和拆遷”的法律體系，各地政府制定具體的征地和拆遷的實(shí)施細(xì)則，為“城中村”改造提供協(xié)調(diào)一致的法律和政策支持。

“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城鄉(xiāng)一體協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，制定社會(huì)資金參與“改造”的融資途徑和運(yùn)作平臺(tái)，構(gòu)建政府、開發(fā)商、村委會(huì)及村民平等溝通的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，開放公共媒體和社會(huì)組織參與監(jiān)督的途徑和機(jī)制。構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體和民眾多元參與、協(xié)同治理的城市治理體系，不僅是“城中村”改造工程順利推進(jìn)的制度保障，也是提升現(xiàn)代城市治理能力的制度體系保障。

“城中村”改造后，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，使城鄉(xiāng)居民都能平等享有公平的權(quán)利保障，推進(jìn)“城中村”居民一體深度融入“城市化”進(jìn)程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供應(yīng)的基礎(chǔ)上，降低“城中村租房”的市魴枰和“村民建房動(dòng)機(jī)”，消除“城中村”再生的“外部激勵(lì)”，防止“冒進(jìn)性的激進(jìn)城市化”，遏制新一輪“要地不要人”的“城中村”蔓延。同時(shí)，在消除戶籍限制、對(duì)接城鄉(xiāng)征地補(bǔ)償差別、消除外來打工者融入城市的各種制度門檻和制度限制方面，要有所作為。這有利于為新型城市文明的治理能力建設(shè)，奠定長(zhǎng)久的制度體系基礎(chǔ)。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)，政治理論室主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，中國(guó)政府網(wǎng)，2014年3月16日。