前言：本站為你精心整理了論行政訴訟被告的范圍范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

一、行政范式與行政訴訟被告的關系（一）行政范式理論解析范式，英文是Paradigm，它來自希臘文，原來包括“共同顯示”的意思。范式作為一個科學概念是由美國著名的科學史學家和科學哲學家托馬斯﹒庫恩（ThomasS.kuhn）最早在他1962年出版的《科學革命的結構》一書中提出來。關于范式，庫恩指出，一個科學的范式就是一套關于現實的假設，這套假設都有它自己的規則來說明它面對的事實。人們在認識社會現實時，這套規則成為整理感性材料的指導。庫恩廣泛的使用了范式一詞，英國語言哲學家瑪格麗特﹒瑪斯特曼作過一個不完全的索引總之，發現在《科學革命的結構》一書中，范式至少有二十一種不同的用法。范式的基本含義可以從三個方面來理解：1、在心理上，它是“科學共同體信念”。只有有了理論上和方法上的信念，才能進行選擇、評價和批評。2、在理論上，它是科學共同體所具有的“模型”或“模式”。3、在實際操作上，它是科學共同體所具有的起點、語言及教育內容，即范式方法。總之，范式是方法、模式或模型、共同體信念三者的有機統一。范式為特定專業領域的研究提供了典型的問題及相應的解答，亦即設計了分析與研究的理論前提、框架和推理結構。科學工作者在范式的框架內進行了研究，探討這一范式能夠加以說明的事實，進一步詳細表達范式本身，這就是一種促進知識進步的科學實踐。范式的作用集中于：理順和總結現實，理解現象之間的因果關系，預期和預測未來的發展，從不重要的東西中區分出重要的東西，弄清我們應當選擇哪條道路來實現我們的目標。如果傳統范式無法解決科學實踐中的問題，人們就會設計不同的范式，在長期實踐中追求對新范式的系統表達，解決導致傳統范式危機的問題。

范式的概念和理論不僅在自然科學下引起熱烈地討論，而且受到社會科學家的高度重視和廣泛采納。行政范式即為有關政府行政機構及其運行機制的一套假設、一套規則或一套觀念，它是觀察、理解和說明行政的一幅地圖，它可以對當下和既往的公共行政實踐加以解釋，并能依此對未來公共行政發展進行預期。行政范式的轉換即為基于行政實踐的發展而引發的關于行政的假設、規則或觀念的重新組合。

受到不同的政治、經濟條件及文化傳統與觀念等背景因素的影響，會形成不同的行政范式。20世紀70年代以來，西方一些國家興起了一股浩大的行政改革浪潮。在這一改革浪潮中，公共管理社會化，或公共服務市場化，是其中一個主要內容。對于這一現象，人們從不同的視角給予解釋，有學者從行政范式轉換的視角來說明這一現象，認為現代國家從建立以來，行政權力體制大體經歷了三次范式的轉換：在19世紀80年代以前，以英、美為代表建立了“強政治、弱行政”的政治領袖行政范式；此后，一直到20世紀60年代，西方國家普遍建立了官僚制行政范式；從20世紀60年代以后，隨著行政改革的興起，西方一些國家率先確立了企業型政府范式。

（二）行政范式與行政訴訟被告的關系傳統觀點認為，行政訴訟的被告是指原告起訴其具體行政行為侵犯自己的合法權益，并經人民法院通知應訴的行政機關或法律、法規、規章授權的組織。它是行政訴訟制度的構成要件之一，屬于整個行政法體系。行政法是有關公共行政的法，行政范式是有關公共行政的一套假設、模式或模型、共同體信念。那二者之間又有何關系呢？事實上，二者之間有著密切的聯系。行政法是有關公共行政的法，那么對于公共行政實踐首先得作一個比較客觀的認識，對其進行梳理和總結，然后在這種系統客觀的總結分析基礎上，從法的角度來審視和研究。行政范式為我們客觀的認識公共行政實踐提供了一個很好的工具和視角，好的行政范式能較好的解釋當下和既往的公共行政實踐，并能依此預期未來公共行政發展，是行政法研究者認識公共行政的好的視野，也是認識行政訴訟被告問題提供了一種新的視角。大體上可以順著這樣的思路來理解行政范式與行政訴訟被告的關系：公共行政實踐——行政范式——行政法——行政訴訟的被告。在這中間，行政范式理論實際上成了溝通公共行政實踐與行政法行、政訴訟的被告的橋梁。隨著企業型政府范式的出現，我們認識到管理公共事務的權力不斷從政府向社會轉移。政府不再是行使公共權力的惟一主體，非政府組織也享有部分公權力，呈現出政府單一權力中心向權力多中心過渡的趨向，國家行政一統天下不斷被打破。國家行政、社會公行政的有機結合和對私人力量的利用構成了維護和發展公共利益的多元力量結構。這些變革無疑會對傳統的只關注國家行政的行政法學研究提出挑戰。在行政救濟方面，傳統的行政救濟主要針對國家行政機關實施的具體行政行為給行政相對人合法權益造成損害的補救，而諸如非政府組織行使公權力行為的救濟卻缺失。隨著現代公共行政的發展，行政主體日趨多元，這勢必要求對行政訴訟被告的范圍重新界定。

二、當代中國行政范式解析不同國家由于受政治、經濟、文化傳統等因素的影響，其行政范式會呈現不同特色，同一國家在不同發展階段行政范式也會不斷轉換。當代中國的行政范式正是受到中國獨有的政治、經濟、文化傳統觀念等影響，形成能獨有的特征。因此，在分析當代中國行政范式時不能照搬對西方行政范式的分析，而應根據中國的情況作具體分析。現代西方出現的“新公共管理”取向和企業型政府范式并不能解釋中國現在的狀況。成熟的市場機制，浩大的非政府力量和健全完善的法律體系是企業型政府的基本條件，然而我國的情況恰好相反，官僚體制發展嚴重不足，市場機制及保障公平競爭的法制體系尚不成熟、非政府組織的能量極其薄弱等，因此我們不能簡單套用“用市場來替代政府”，“讓私營部門來代替公共部門的理念和方法，我們認為，在當前和今后相當長一段時期內我國將呈現政治領袖行政范式、官僚制行政范式和企業型政府范式三種范式的競爭與并存的多元制范式。

（一）政治領袖行政范式：1887年，美國學者德羅威爾遜發表著名論文《行政研究》，提出政治與行政分立的思想，這成為美國早期行政管理的基本原則。這一原則先后被古德諾和魏勞畢所詳細討論。1900年，古德諾出版了專著《政治與行政》，倡導嚴格的政治行政兩分法，認為政治即國家意志的表達，行政即國家意志的執行。對政治與行政嚴格區分受到了古利克的質疑，他在《政治、行政與新政》一文中指出要區分政治與行政是十分困難的。雖然行政機關中每個人的地位不同，但從高層到基層，都有一定的裁量權。正因為行政裁量權的擴大，行政具有很大的彈性，它會在某些方面進入政治的領域。然而我要接著說的是，政治與行政從來就未分離過，相反是高度統一的，當代西方政府公共管理雖然強調政府部門再造、轉換政府管理模式和樹立新的管理理念，強調顧客至上和市場化取向，強調管理的方法與技能，體現了表面的超政治性。但這種表面的超政治性體現了只是當代西方政府公共管理的藝術性，使政治統治以服務于公眾的巧妙方式進入了公眾的普通生活，從而改善了公眾對政府部門的信任，提高了政府對社會的動員能力。實現了政府公共管理間接維護資本主義統治的基本功能。

當代中國，共產黨處于執政黨的地位，領導著政府，這成為政治化行政的重要體現，而且由于黨執政地位的不斷鞏固和發展，這種黨領袖行政的狀況將在我國相當長時期內持續下去。在這種狀況下，政治角色和行政角色之間并沒有明確的界限，行政官員實際上被政黨控制，完全是政治性官員。行政完全是政治化的行政，因為它完全受到政治的影響和控制。這種情形下，政治與行政的關系和封建專制時代政治與行政的關系并無實質差異，如果有區別的話就在于封建專制時代行政統一于君主的意思，而我們的行政則是在民選項原則和政黨政治的控制和操縱下，即統一于“人民主權”的原則之下。政治化行政范式可以解釋中國當前和今后相當長一段時期的行政狀況。然而這并不能解釋全部行政現象，有相當局限性。

（二）官僚制行政范式：德國社會學家馬克斯韋伯確立了一套既適用于私營部門，又適用于公共部門的組織模式，稱之為“官僚制”，在20世紀，官僚制以其形式的合理性和技術化的設計在西方社會取得了極大的成功，成為社會中占支配地位的一種組織體系和管理方式。官僚制又稱科層制，是指一種以分部——分層、集權——統一、指揮——服從等為特征的組織形態和管理方式。以韋伯的概括，它有這樣一些特點：1、合理地分工。2、層級節制的權力體系。3、依照規程辦事的動作機制。4、形式正規的決策文書。5、組織管理的非人格化。6、適應工作需要的專業培訓機制。7、合理合法的人事行政制度。根據這些原則，官僚制能夠成為層次結構分明、規章制度嚴格、職權職責明確、各級官員稱職的行政管理體系。

官僚制在中國古已有之，適應于傳統社會的官僚制最大的特征是全社會成員鎖定在專制主義的嚴密等級之中。由于傳統計劃經濟體制下形成的官僚制慣性作用，當今中國官僚制范式呈現現代意義上的官僚制精神，仍有差距：1、人格化傾向明顯表現有二，家長制余風就尤存，權力過分集中。2、組織活動缺乏理性精神，效率低下。3、公務員制度不完善。4、依法行政的理念尚未深入人心。

近20年來在西方社會，隨著官僚制建構中系統環境的劇變，西方改革家仍在不斷深入的理論探討和現實檢驗中逐漸發現了官僚制并不是最優或惟一的選擇，針對官僚制開展了聲勢浩大的改革運動。然而在官僚制行政范式廣乏抨擊的年代，這種模式在中國仍然有存在的土壤：1、商品經濟的發展直接要求規范，以明確的規則而非以個人好惡和主觀意愿為依據的行政管理；2、行政管理任務在數量上和質量上的擴張，我國處在轉型期，新情況、新問題層出不窮，需要政府更高的行政管理能力；3、官僚制具有其他行政管理方式無可比擬的效率優勢，它倡導的法制化、程序化、效果的可預見性、把職務工作和私人生活明確分別開來的非人格化管理是現代民主法治對行政管理的必然要求，適應了現代民主政治對依法行政的追求，因此，官僚制行政范式當前和今后相當長一段時期仍會繼續下去，是解釋今后相當長時期內我國行政狀況的一種范式。

（三）企業型政府范式自20世紀80年代以來，在新公共管理思潮的影響下，世界各國陸續開始了以治道變革的改革浪潮。美國的戴維﹒奧斯本和特德﹒蓋布勅二位學者在他們合著的《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》中，借助許多行政與公共部門的成功經驗，建構了“具企業家精神的政府”改革模式。在此模式中，政府是常舵而不是劃槳；重完善授權而非事必躬親。用企業精神重塑政府的理論得到了西方國家的一致認同，尤其是所謂的私有化、公共服務社會化、公共部門市場機制的引入等，都體現著改革者對市場機制的極度推崇。

企業型政府首先強調行政權力的社會化和放松管制，重視市場機制的作用，把不應當屬于政府的職能放到社會中去，或按企業的方式進行運營等。這種范式較好地將國家機制、市場機制、社會機制三者有機結合在一起，有利于克服傳統官僚制下組織僵化、機構臃腫、效率低下等弊端。然而風靡于世界的“企業家政府”范式在中國并不能取代官僚制政府范式。首先，這是因為在美國等國家市場經濟發育成熟，有一批成熟的現代企業，一套先進的管理理論、管理方法、管理技術，政府在行政改革中可大量移植私營部門的經驗技術，且這些國家非政府組織非常發達，可以較好地實現社會政治。而在中國，企業沒有成熟到向政府部輸送先進的管理技術、先進運作方式的地步，非政府組織發育也嚴重不足，很多事務只能政府來完成。其次，企業化政府很可能將市場本身所具有的矛盾和緊張關系帶到政府中來，在政府中產生新的弊端。

總之，由于我國處于由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變、由傳統農業社會向現代工業社會轉變的社會轉型期，同時又處于全球化時期，在當前和今后相當長一段時期內我國將出現政治領袖行政范式、官僚制政府范式和企業型范式三種相互競爭和并存的多元制范式格局。在這三種范式之間，在不同時期，可能會出現占支配地位的某一主導范式，然而它們任何一種范式都無法取代其他范式，也無法較為全面準確的解釋我國公共行政實踐的狀況。

三、現行中國行政訴訟被告的范圍及其反思從立法上看，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條和最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十九條至第二十二條的規定，可以看出我國行政訴訟被告包括兩種，即行政機關和法律法規授權的組織。從理論上來看，有關行政訴訟被告條件的說法雖然不少，但實質條件有三：1、必須是行政行為主體；2、必須是行政職權主體；3、必須是責任主體。按照行政法的理論，行政主體的法律資格要件一般有三：1、主體必須是享有行政職權的組織；2、主體必須是能夠以自己名義實施行政活動的組織；3、主體必須是能夠獨立承擔行政責任的組織。所以，學者們一般認為，行政主體是指享有國家權力，能夠以自己的名義從事行政管理活動并能獨立地承擔由此產生的法律責任的組織，等等。通過以上分析不難看出，行政訴訟被告資格其實就是以行政主體資格理論為基礎的，行政訴訟被告與行政主體緊密相連擁有同等的外延。以三要素確定行政訴訟被告資格，實際上就是以行政主體資格標準確定行政訴訟被告，也就是將行政主體資格理論直接“移植”到了行政訴訟被告理論和制度中。

行政主體與行政訴訟被告的對應關系，在我國法治還不完善的階段，在行政訴訟法發展的初步階段具有積極意義，但是隨著民主法治的發展及行政訴訟實踐的推進，以行政主體為標準確定行政訴訟被告的缺陷已經凸顯出來。主要有以下幾個方面：1、使行政訴訟被告確定復雜化。我國行政機構體系錯綜復雜，其結構隸屬關系、職權劃分是由不同時期、不同部門制定的法律、法規、規章甚至規范性文件規定的，是非常專業復雜的組織法問題，這使得被告的確定復雜化，增加了啟動救濟程序的難度和成本，也違背了救濟程序簡便易行的原則，不利于行政相對人權利的保護；2、公權力救濟出現真空。隨著公共行政的發展，行政權行使主體從一元走向多元，而按照傳統的行政主體標準，一些行使公權力的主體，如社會團體、行業協會、事業單位則游離于法律監督之外，出現權利救濟的真空。3、行政主體標準缺乏科學性。被告資格是個程序問題，行政主體是個實體問題。所謂行政主體標準，實為合法主體標準，也就是只有合法行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問題，超越了程序階段的性質和任務，將程序問題與實體問題想混淆。總之，單一、僵化的確定被告的行政主體標準，除其本身的痼疾愛，其不能適應行政分權的變化、公共行政的發展及行政主體多元化的趨勢，愈來愈引起眾多的質疑。有必要對確定行政訴訟被告的標準進行檢討。政訴訟被告限定在行政機關和法律法規授權組織是不科學的，這是傳統的國家觀念下形成的。在國家行政觀念下，行政法意義的行政等于國家行政，行政權是國家的職能，反過來，行政的主體只是國家行政機關和被授權組織。然而，在政治領袖行政范式、官僚制政府范式與企業型政府范式的多元范式下，行政權的主體也具有多元性，因此，其他行使行政權主體也應納入行政訴訟被告的范圍，行政訴訟監督的對象應由行政主體擴展為行政權。

四、行政訴訟被告范圍的擴大通過對我國行政范式的把握，為我們突破傳統行政主體標準的束縛提供了一個新的視野。在政治領袖行政范式、官僚制政府范式和企業型范式三種相互競爭和并存的多元制范式格局下，可以看出行使行政權的主體不止是行政機關，黨組織和非政府組織實際上也行使了部分行政權，而同是行政權力行使主體，行政機關能當被告，則其他主體也能當被告。這是因為，行政權是一種公權力，公權力不同于私權利的特點之一，就是公權力的“所有權”與“使用權”是分離的。行政權力作為國家公權力的一種，屬于國家所有，而不屬于各個特定的行政機關所有，所以說，行政權真正意義上的主體是國家面不是某一個國家機關。這種統一性和分離性的結合，是行政權的基本特點，也是行政權區別于私權利之所在。因此，行政機關等各種行政主體只是行政權的掌握者和行使者，而不是行政權的所有者，行政權的這種代表性，從根本上決定了行政訴訟被告的代表性。作為掌握者和行使者，成為行政訴訟被告，對其承擔法律責任，本身就具有明顯的代表性。既然行政訴訟被告在本質上具有代表性，那么由行為者來代表國家、政府承擔責任，也就是順理成章的事。換句話說，既然行政權行使者的行政機關能代表成為行政訴訟的被告，那么非政府組織、黨組織成為責任的承擔者，作行政訴訟的被告也是可以的。

隨著公共行政的發展，行政權力行使主體的多元化，行政方式的多樣化侵權行為也越來越復雜，對行政相對人權利的保護和行政權力行使的監督需要擴大行政訴訟被告的范圍。不僅行政機關和法律法規授權組織可以成為行政訴訟的被告，也要對黨組織、非政府組織行使行政權力的行為進行監督，使黨組織、非政府組織皆可以成為行政訴訟的被告。

（一）黨組織的被告資格分析政治領袖行政范式下，中國共產黨由于其執政黨的地位，領導行政，實質上控制和影響著行政，行政是一種政治化的行政。并且中國共產黨為實現其對行政的領導，事實上也行使著一部分行政權，是行政權力行使的主體，因此它也可以成為行政訴訟的被告。

中國共產黨的特殊地位提出一個理論和實踐意義很強的問題，即黨組織和國家機關的關系，黨權與國家政權的關系如何處理。建國以來，我們一直在摸索，先后經歷了前的“直接指揮型”，中“以黨代政型”和十一屆三中全會以后的“黨政分開型”。到目前為上，無論在組織上還是權限上，黨與國家機關有較為明確的劃分。但是，由于黨享有行政地位，這種劃分只能是形式上的，實質上黨的領導權與國家政權基本上是合一的。

中國共產黨基于執政地位而享有領導、決策、指揮權，我們簡稱為黨權。從黨權的現實看，黨組織享有一定的立法權、行政權、司法權和軍事權。黨權既是一種政治權力，又是國家權力。黨組織享有一定的行政權，體現為黨組織為了保證黨的基本方針政策的實現，全國性或地方性的重大行政決策，如政治、經濟、文化、教育決策，都要由各級黨委會決定，有些地方的黨組織還要對一些比較具體的行政事務做出決定并負責實施。總之，中國共產黨作為中國的執政黨這一性質，從取得政權之日即享有比任何組織和個人都要廣泛的行政權，例如黨章第19條、第25條、第32條分別規定黨的中央組織、地方組織和基層組織的職權“討論重大問題并做出決議”，“領導本地區的工作”，這種職權包含了文憑的行政內容。再如，《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》共含十二項內容。其中前十一項均有行政性，例如國有資產管理體制、財稅體制、就業和分配體制改革等等。

在擁有行政權的情況下，黨組織不僅會做出大量的抽象性行政行為，而且還經常做出大量的具體性行為。對這些違法行使行政權的行為，行政訴訟制度作為監督行政權的制度理應將其納入行政訴訟的范圍。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第五條規定：“黨內監督要與黨外監督相結合。黨的各級組織和黨員領導干部，應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾和監督。”行政訴訟是一項地地道道的外部監督，它既是人民群眾對行政權進行監督以維護自身合法權益的一項制度，也是司法機關依法審查行政權行使的合法性，以保證依法治國和依法執政基本原則的一項制度，通過行政訴訟方式，監督黨組織行使行政權的合法性，既能促進黨依法執政方略和實現，以能充分挖掘行政訴訟法維護行政相對人權益、監督權力主體依法行政的功能。

（二）、非政府組織的被告資格分析在企業型政府范式下，強調管理的社會化和社會的參與，行政管理也不完全是國家機構的職權，相當多地轉到一些非政府組織手中，這樣出現行政權行使主體的多元化。然而依據現行的行政訴訟法及相關司法解釋的規定，行使行政權的非政府組織不能成為行政訴訟的被告，即使作被告，也以法律法規授權組織為名進行，顯得有些牽強。面對實踐中大量的非政府組織從事社會公共管理的現象，我們應將這種主體納入行政訴訟被告的范圍，回應企業型政府范式給行政法學所帶來的影響。

根據美國約翰—霍普金斯大學Salamon教授概括，非政府組織一般應具有以下七個屬性：（1）組織性（2）民間性（3）非營利性（4）自治性（5）志愿性（6）公益性（7）非宗教性。（2）（5）兩個屬性使其區別于政府組織，（3）（6）兩個屬性使其區別于營利組織。在中國，社會的變遷帶來了利益結構的多元化、經濟生活的市場化、政治生活的民主化、公民主體意識的明晰化。社會公共事務的日益復雜多變，完全由政府來承擔這些復雜的事務顯得力不從心。政府不應當也不例外可能承擔全部的社會公共事務的管理職能，而只是承擔其中的一部分職能，大量的職能轉移給社會。非政府組織也因此成為企業型政府范式下新的公共事務管理主體，享有部分行政權。既然，非政府組織也是行政權行使的主體也理應受到行政訴訟制度的監督。僅僅依靠用法律、法規授權組織的規定來解釋是不夠的，因為非政府組織不僅依據法律法規的明確授權行使管理活動，而且按其組織的章程、規約等從事公共事務的管理活動。

總之，擴充行政訴訟被告的范圍是回應社會變遷與公共行政發展而做出的必要選擇，是由我國當前和今后相當長一段時期內特有的行政范式的多元狀況決定的。行政訴訟被告的范圍不應僅局限于行政機關和法律法規授權組織，行政訴訟的監督對象應擴展為行政權，作為行政權行使主體的黨組織和非政府組織也應納入行政訴訟被告的范圍。

參考文獻

1、石佑啟：《論公共行政與行政法學范式轉換》，北京大學出版社2003年版

2、楊小軍：《行政被告資格辨析》，《法商研究》2003年第6期

3、姬亞平、楊科雄：《論行政訴訟法對黨組織的監督》，2005年全國訴訟法學會年代論文

4、蔡舸：《論美國公共行政理論的范式轉換》

5、趙景來：《西方公共管理與公共行政研究述要兼及對中國公共行政配制改革的影響》。國家行政學院學報2000年第5期6、汪前元、黃芳：《新環境下公共行政范式的探討—對“公共管理范式”的反思》

7、張永偉：《行政觀念更新與行政法范式的轉變》法律科學2001年第2期

8、張紅艷：《轉型期我國公共行政范選擇：官僚制的建構與超越》，甘肅行政學院學報2003年版

9、馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版：235~248

10、王彥：《行政訴訟當事人》，人民法院出版社2005年版：200~217