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一、威脅基金安全

工傷保險基金的安全決定了社會保險能否持續運行，為考察人社部門的擔心是否杞人憂天，我們將首先了解工傷保險基金“以支定收，收支平衡”的運行模式，并以此為基礎分析先行支付制度對基金安全可能產生的影響。

（一）運行模式

工傷保險基金實行現收現付式依據“以支定收，收支平衡”的原則確定當期應當征收的保險費，一般不預留大量資金。即利用參保人數、傷殘人數、傷殘比例等具體的歷史數據進行預測,估算出工傷保險基金未來年度內的支出，從而得出工傷保險基金的應交費率。1．支出估計對于補償性的工傷給付，可以有多種劃分方式，一般說來，可以分為醫療給付支出、一次性傷亡給付支出、定期給付支出等方面的內容。而醫療給付支出支出、一次性傷亡給付支出、定期給付支出仍以工傷概率和參保職工人數而非所有職工人數來確定。2．收入估計工傷保險的收入包括工傷保險費收入、利息收入、財政補貼收入、轉移收入、以滯納金為主的其他收入，以工傷保險費收入為主。根據“以支定收，收支平衡”的運行模式，首先根據往年數據對未來年度的支出進行估計，確定支出數額，以預測的支出數額為依據確定繳費率進行征繳，最后按一定比例從工傷保險基金中提取儲備金，用以支付的本地區重大事故的工傷保險待遇支出。

（二）先行支付制度對基金安全的影響

現行運行體制下對未來各項支出的估計以歷史數據為依據，征繳保險費，并未將工傷保險先行支付的支出考慮在內，也難以對其支出進行估計。支出項目增加收入項目卻未相應改變，這有悖于“以支定收”原則，在此情形下基金安全運行應具備兩個條件：首先，先行支付的數額很小，且僅為暫時性的，不會對儲備金產生影響；其次，先行支付的資金會得到有效追償。我們不妨先選擇一個代表性群體——農民工進行研究，農民工在城鎮主要從事高風險、高污染、高強度的工作,恰是這些最需要工傷保險制度保障的農民工,卻是工傷保險體系中參保率最低的人群。農民工工傷保險覆蓋率低、工傷保險覆蓋行業不均勻，可見，農民工是先行支付制度針對的重要的群體之一，是最有可能尋求先行支付的群體。至2012末，全國農民工總量為26261萬人，參保農民工7173萬人，參保比率約27%。未參保的農民工人數為1.9億。全國就業人員76704萬人，而參加工傷保險僅為18993萬人，僅未參保的農民工是全國參保人數的一倍還多，未參保的農民工先行支付工傷保險待遇的資金，就會占據整個工傷保險基金相當大的比例，而工傷保險基金先行支付將意味著參保人數三倍還多的未參保職工納入工傷保險基金支付的范圍，即使僅僅是暫時性的支付，支出數額也不容忽視。如果制度得到完全落實，即使忽略追償不能的問題，在參保率不高、統籌層次低的地區，支付的主體擴大到原來的四倍，一旦發生重大的工傷事故，面對大規模的支付請求，或發生連續的工傷事故不能夠及時追償時，其儲備金將很難滿足需求，便會出現支付不能。其次，最終能追償回多少費用，收支能否平衡，實在值得人擔憂。用人單位不支付相關待遇情形中：其一，“用人單位被吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的”，其主體資格已然喪失，在已經不存在用人單位的情況下，向用人單位追償的可能性幾乎為零；其二，“依法經仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執行文書的”，在法院尚且無法強制執行的情況下，社會保險經辦機構所具有的追償手段也必然失效。僅從這兩種情形看，以追償的方式彌補基金支出并不十分可行。而這將造成大量壞賬，導致工傷保險基金資金的直接流失，損害基金安全。以上兩個條件都無法滿足，人社部門對于基金安全的擔憂實非“杞人憂天”。而當基金出現不足則要由統籌地區政府進行墊付，于是便有了現在的兩難局面：要么工傷保險基金大量先行支付，引發基金安全；要么為了保障基金安全，先行支付的實施大打折扣。

二、不符合權利義務對應原則

工傷保險法律關系的發生以用人單位和勞動者建立勞動關系這一法律事實為前提，勞動者向用人單位完成勞動義務，用人單位有法定義務為勞動者投保，成立工傷保險基金由社會保險經辦機構管理，出現工傷的法律事實社會保險經辦機構向勞動者提供工傷保險待遇。上述法律關系中勞動者的義務似乎具有勞動義務，因而有的學者主張用人單位是繳費的義務主體，勞動者是享受工傷保險待遇的權利主體，勞動者的工傷保險權是基于其勞動義務，并非基于用人單位的繳費。因而為參保勞動者仍有權獲得工傷保險待遇。但筆者認為工傷保險法律關系與勞動者和用人單位建立的勞動關系相互作用，不能將二者孤立來看。為考察二者之間的聯系，我們不妨從工傷保險費而引起的收入變化的角度來觀察誰是義務的真正承擔者，僅考慮工傷保險費的法定歸宿不夠的，還要分析其經濟歸宿即其引起的私人實際收入分配的變化。圖1所示，P為單位勞動價格，Q為勞動量，市場條件下，假設在未征收工傷保險費之前勞動力供給S與需求D0在E處達到平衡，當對用人單位收取一定費用的時候需求曲線下移至D1，而達到新的平衡E1，與之前相比，用人單位實際支付的價格升高至P2，而勞動者得到的價格降低至P1。二者之間形成了一個差額P2-P1，為用人單位繳納的工傷保險費，實際發生轉嫁由職工與用人單位共同負擔。雖然在工傷保險法律關系中勞動者并未直接繳費，但收入卻因之減少，其先移到用人單位手中，由用人單位作為工傷保險費的一部分共同繳納。從實際收入上來說，繳費的義務實際由勞動者和用人單位共同完成。反觀未繳納工傷保險費的情形E，用人單位支付的價格更低而勞動者獲得的價格更高，與參保勞動者相比，這部分勞動者顯然未履行足夠的義務。工傷保險基金來自于社會總產品中應當分配給勞動者的消費品，只是在分配給勞動者工資時被扣留下來以保險的方式再分配給勞動者，未參保情形下這部分工資實際已經由勞動者和用人單位分享，再由工傷保險基金先行支付，不符合權利義務對應，對于合法參保的用人單位和勞動者而言不公。其次，在社會保險監督法律關系中，政府也要為其監管失職承擔起相應的責任，工傷保險基金先行支付不僅難以確定政府的責任，反而將責任轉移給了守法的勞動者和用人單位。

三、違背專款專用原則

工傷保險基金的獨特性在于其籌資渠道的特殊性，我國工傷保險基金主要來自用人單位繳納的工傷保險費。工傷保險費收入不同于稅收收入，費的本質屬性是供款與權益關系密切,它強調的是繳款與權利的對等性。費的補償性與稅的無償性是相對立的。工傷保險基金的支出應當與參保者的繳費相對應。主要依靠繳納工傷保險費的保險基金并非國家財政性基金，應當歸參加社會保險的全體勞動者所有，要求專款專用，工傷保險基金形成的資產不屬于國有資產，是受益人的共有資產，由政府受托管理，這要求國家在制定相應的財政政策時，既要明確國家的財政責任，又要區別社會保險財政與國家財政，而且還應當對社會保險財政和其他社會保障財政項目加以區別對待。社會保險是依據社會風險共擔的原則，由國家、單位、個人三方負擔建立社會保險基金，支付保險金和服務以解決勞動者的生活困難，體現為互濟性，是公助與自助的結合。先行支付制度作為在用人單位未繳納保費時，為工傷者提供最終救濟，其僅僅是政府提供的單方面救濟，不具有共擔風險互助互濟的特性，而不具有保險性，由工傷保險基金先行支付違背專款專用原則，與工傷保險基金的性質要求不符。先行支付制度的建立，無疑是對保護勞動者權益是一大進步，但卻難以真正落實，從基金安全、權利義務對應和基金自身性質要求來看都存在著一定問題，關鍵在于資金來源產生的矛盾，在進一步的制度完善中應當考慮轉變路徑，由政府編列預算單獨設立基金，承擔起對勞動者權利維護的政府責任。

作者：張浩然單位：中南財經政法大學法學院