社保基金監管中三方機制的立法構建
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長久以來，我國的社會保險基金根據地域、籌集方式、管理層次、參保主體、基金功能等的不同而劃歸為各塊，盡管各個政策法規均規定了各級勞動保障行政主管部門為其監督機構，但對其他社會監督機構和職能部門的規定各有不同，其結果是社會保險基金的其他各監督管理部門由于互不隸屬而各行其政，根本無合力可談。監管者缺乏監管的內在動力。社保基金主要來源于用人單位和勞動者，社保基金的發放對象主要是勞動者。監管機構既不是社保基金繳納者，也不是社保基金利益的享有者，要求其擔負起盡責勤勉的監管職責，缺乏必要的內在動力。由于缺乏一套行之有效的約束激勵機制，相關單位在僵硬的行政計劃體制下從事監督，人浮于事，監管的實施效果較差。
(一)三方機制應是社會保險基金監管的應有之義
首先，社保基金監管屬于三方機制的協調范疇。通過三方機制來協調社會保險關系，在許多國家都有實踐。例如，俄羅斯、澳大利亞、新加坡等國家在三方協商組織機構中，還成立國家社會保險委員會等一些專門的三方組織，各專業委員會分別由三方代表組成，針對社會保險等專門問題進行協商討論。我國《社會保險法》第80條也明確規定，統籌地區人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監督。在此，可以看到三方機制的身影。當然，這不是真正意義上的基金監管，而只是一種社會監督，不能決定社保基金的收支和投資等重大事項。其次，三方機制體現了權利義務相結合的社保基金監管的本質特征。三方共同負擔、權利義務結合是社會保險的本質，其繳費主體是雇主與勞動者個人，解決的問題是勞動者的后顧之憂和雇主不確定的勞工風險，因此國際上都十分重視發揮社會保險出資人和受益人的作用，并注意尋求勞資雙方在社會保險上的共識。境外經驗表明，工會和雇主組織的參與及其較強的組織和協調能力是很多國家社會保險改革成功的前提和重要原因，通過社會保險立法明確工會和雇主組織在社會保險制度建設中的權利和義務非常重要，工會和雇主組織參與社會保障制度是一種全方位的參與，包括從源頭立法到建章立制，從基金監管到后期效果評估的全過程，要有一種制度機制來保證工會和雇主組織的參與。而實際上，我國在新中國成立后到“”之前也一直是由工會管理社保基金的。
(二)三方機制符合基金監管的權威性、獨立性和制衡性原則
權威性、獨立性和制衡性是基金管理和風險控制中不可缺少的三條重要原則，是預防和規避社保基金風險的重要制度保障。當前，中國的社保基金管理必須要在體系建設上明確這三條基本原則，建立相應的風險控制措施和約束機制，建立統一、獨立的監管主體，專司監管，從制度上最大程度的避免社保基金違規行為的出現。而三方機制自身所具有的特征與這些原則相符。第一，權威性方面。建立一個全國統一的社會保險基金監管委員會，規范社會保險基金投資方式、基金投資比例，制定社會保險基金風險管理準則，對社會保險基金監管中出現的問題進行磋商并制定有關應對措施和快速反應政策，避免政出多門，使基金監管缺乏統一管理和協調，是非常必要的。但如果社會保險基金監管委員會完全由政府相關部門(主要包括財政部、人民銀行、人力資源社會保障部、保監會、證監會、審計署)構成，則難以得到社會大眾的認可。行政監管這種制度設計，無論是在權威性、穩定性，還是在實施的效果層面，都存在明顯不足，所以，在社保基金監管成員中必須加上社保基金的繳納者和受益者，讓這些利益相關者的群體代表參與監管，才能使社會保險基金監管委員會具有相應的權威性。而從目前來看，這種組織的最好形式就是三方機制了。第二，獨立性方面。在三方機制中，每個主體都是各自獨立的，并不相互隸屬，也不存在受制于其他方的其他情形。參與協商的三方代表———政府、雇主組織和工人組織在地位上是獨立的，代表不同的利益主體。各方都有獨立的發言權和表決權，不受其他方的制約。這種獨立性為三方充分行使各自權利奠定了重要基礎，不會出現自己監管自己的情形。第三，制衡性方面。三方機制的一個重要特征就是三方權利平等，通過三方的民主協商和充分合作達成協議，這樣可以有效制衡政府行政權力，防止行政權力的恣意妄為和尋租行為。同時，勞動者代表與用人單位也相互制衡，政府亦對另兩方進行制衡。權利平等是三方平等協商的基礎和條件，也是三方機制的重要特征。在涉及勞動關系重大問題的協商過程中，由于各方代表的利益主體不同，各方的要求和目的會有很大的差距。縮短這種差距，達到各方都能接受的方案，必須充分行使各方的權利，而且這種權利必須是平等的，任何一方都不能凌駕于它方之上，單方無權對它方發號施令。這種特征能在協商中充分保護弱者的地位。民主協商是三方機制產生的根源，也是三方機制的重要特征。只有在協商過程中充分發揚民主，充分聽取各方、甚至每位代表的意見，才能形成比較科學和可行的方案和意見。三方機制的目的就是在民主協商的基礎上達成共識，因此，在協商過程中三方要充分合作，即達到在協商基礎上的合作，并且通過友好協商，互解互諒，達成共識，取得各方都能接受的方案。
(三)三方機制有利于監管決策的科學性、民主化和透明度
社會保險基金應具有安全完整和保值增值兩大主要目標。一般而言，社會保險監管的首要問題是社會保險基金的安全營運，防止社會保險管理決策的失誤，有效抵御侵蝕社會保險正常運行的不法行為。否則，輕則使社會保險的預設目標大打折扣，重則危及社會保險制度的穩定運行。但是，如果不讓社保基金保值增值，也同樣會危害社保制度。而有時候要實現這些目標所采取的措施卻是相互沖突的，兩者往往難以兼顧。這就需要專業化的科學決策，才能實現兩大目標的共同達成。這就迫切要求在社保基金的監管中，加強監管部門決策的科學性、民主化和透明度。在社會保險制度比較發達的國家，在完善健全的社會保險法制基礎上，普遍建立了社會保險基金專門監管機制，并在監管制度中充分運用了三方機制。例如，在德國，社會保險基金的監管最大的特點是自主管理。自主管理機構由政府、雇主和雇員三方組成，先是由雇主協會、雇員協會提出自己的代表，然后公開選舉產生。選舉會議由所有被保險人參加，一人一票，定期篩選。政府的代表由政府直接任命。社會保險的征收、管理、投資運營和支付都是由自主管理團體在國家法律之下負責實施的，這與個人負責的市場經濟原則相一致。按照德國法律的規定，醫療社會保險機構、意外傷害社會保險機構和養老社會保險機構，在法律上是獨立自主的，自主性較強的投保人和雇主對其享有決策權，可以公開推選自己的利益代表者進入社會保險行業的管理決策層。這種社會保險基金的籌措、投資、運營和支付的自主管理模式，較之單純的行政監管模式來說，顯而易見更具科學性、民主性和透明性。因為在市場經濟條件下，只有利益相關者才會對自己的利益更為關切，也只有利益相關者才能做出符合自己利益的決定，也只有利益相關者才愿意對自己的決定承擔后果。因此，在社保基金監管中應當體現利益相關者的利益，應當有這些群體的代言人進入監管層，以更好保障他們自己的切身利益。
社會保險基金監管中三方機制構建的立法建議
(一)設立社會保險基金監管三方委員會
在構建社保基金監管體系方面，不同部門有不同的利益訴求，對此也多有爭議。全國社保基金理事會希望由其全面托管，人力和社保部也提出由人保部設部門托管社保基金，而各省則希望由省一級設立專門機構進行管理。實際上，應當建立一個統一、獨立、專業的監管機構。在許多國家，如英國的職業養老保險委員會、荷蘭的社會保險委員會、澳大利亞的保險與養老金管理委員會等，都建立了此類獨立性較強的監管組織，可以有針對性地對基金監管中的重要問題進行專業化的管理。而這種統一的監管機構必須能夠代表各方利益，因此，真正能夠代表各方利益，有利于社保基金安全和保值增值的監管體系應當是三方監管委員會。所以，建議在國家層面和省、市各級成立社會保險基金監管三方委員會，授權并展開工作。三方主體中，政府主體不僅應由人力資源和社會保障部門作為代表，還應由相關監管機構如財政部、人民銀行、保監會、證監會、審計署等機構參加;勞動者主體由工會代表以及勞動者代表組成;用人單位主體由雇主組織和用人單位代表組成。這樣，可以使得社保基金管理體系盡可能不被政府部門利益所束縛。
(二)確保社保基金監管三方機制的權威、獨立、相互制衡
第一，在權威性方面，通過建立社會保險基金監管三方委員會這樣一個具有獨立性的具有實權的監管委員會，對社會保險基金進行全方位立體式的監管，規范社會保險基金投資方式、基金投資比例，制定社會保險基金風險管理準則，對社會保險基金監管中出現的問題進行磋商并制定有關應對措施和快速反應政策。三方委員會成員本著公開透明的原則從有關的社會保險基金管理部門推選具有權威的專家共同組成，確保相關決策的專業性和權威性。委員會成員的主要權限應當包括:依照國際、國內宏觀經濟形勢及國家的大政方針，研究確定社會保險基金的投資方向及管理辦法依照現有的法律制度，對社會保險基金進行全面的監督，嚴格審批社會保險基金管理公司的營運資格。
第二，在獨立性方面，對我國實行獨立監管、垂直監管。保持社保基金監管機構的獨立性，不僅要求監管機構內部有身份獨立的主體組成，也要求監管機構獨立于地方政府。社保基金監管部門逐步實現垂直管理，實行上級監管下級。可以考慮建立“三級監督兩級垂直”的監督架構，即在中央建立社會保險基金監管局，負責社會保險基金監管政策制定和全國社會保險基金監管工作的指導，下設若干個分局，每個分局負責基金監督幾個省區市的社會保險基金。省級相應設立基金監管局，負責本省基金監督工作，并向各地級市派駐基金監管機構和人員，縣級不設專門監管機構。
第三，在相互制衡方面，三方機制的設置本身就是一種相互制衡的機制。這種機制應當建立一個多權分離、各司其職、各負其責的管理制度，采用適度集中的綜合監管模式，構建一個主輔分明、多層次、全方位的制衡式監管結構。社會保障基金監管是一項復雜的系統工程，涉及從收費(或撥款)、日常賬戶管理、投資運營、待遇發放等眾多環節，需要大量懂得相關法規政策、有特定管理經驗或專業技能的工作人員，這是任何一個政府職能部門所無法同時擁有的。只有以分權為基礎，讓各個相關部門或領域共同參與，分工協作，充分發揮各自在組織管理、人才儲備等方面的優勢，才能更有利于提高工作效率和管理水平。
(三)保障社保基金監管三方委員會管理決策的科學、民主、透明
第一，完善社會保險基金預決算制度。針對我國社會保險基金預決算制度規定過于簡單、原則和難以操作的現實，應參照世界發達國家的經驗，由三方委員會根據人口、勞動力、就業、經濟增長速度、社會最低生活保障需求等經濟參數，科學地確定各項保險基金的籌資來源、收費比例、不同主體的負擔比例、各項社會保險基金的總收入、各項保險金的支付比例和總支出等，以求實現社會保險基金收、支的總體平衡，各項社會保險基金收支的專項平衡，社會保險基金收支的當前平衡與長遠平衡。社保基金三方監管機構有權對社保經辦機構的預決算提出異議，社保經辦機構對此沒有適當處理時，三方監管機構有權撤銷確認決議，同時自行重新確認預算案。
第二，完善社會保險基金投資監控制度。對于社會保險基金，在保證安全的前提下，不能將其投資使用范圍局限于存入銀行和購買國債，三方監管委員會應該咨詢專業化的投資理財專家，以風險高低位視角將社會經濟領域進行細化，提出具有指導性的意見，明確什么是社會保險基金的安全領域、可入領域、禁入領域，對于安全領域、可入領域更近一步地采取科學、合理的配置。在保證社會保險基金安全的大前提下，謀求更高的收益，達到安全與收益雙重并舉。這就要求建立社會保險基金投資市場準入、社會保險基金信托合同、社會保險基金準備金制度和收益擔保等制度。
第三，完善社會保險基金專項審計制度。社會保險基金審計制度能否獨立健康運作對社會保險基金的法律監管具有十分重要的意義。審計作為監督經濟是否健康運行的職能部門，對不健康的資金流向能夠予以約束限制，防患于未然。審計部門必須嚴格按照國家法律法規的規定，獨立自主的行使審計權監督權，任何人和部門都不得妄加干涉。
第四，建立嚴格的社會保險基金信息披露制度。主要包括:三方監管委員會建立社會保險基金管理人的信息披露制度、社會保險機構的信息披露制度、社會輿論媒體的社會監督制度，采取多種渠道公開信息，提高社會保險基金運作全過程的透明度，使之能夠在陽光下健康運行，充分保障廣大人民群眾對社會保險基金信息的知情權，方便大眾行使監督權。
作者：劉焱白單位：廣東商學院法學院
