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一、美國基礎教育財政的歷史

發(fā)展狀況和主要特征教育財政關心的問題是教育經費的動員、分配和使用,即經費的來源渠道是什么,各占多大比例,經費使用在什么地方,采用什么方式分配教育經費;其遵循的原則是充足、公平和效率。美國的基礎教育(指公立中小學)經費主要有三個來源渠道:聯(lián)邦、州和學區(qū)。聯(lián)邦政府僅承擔基礎教育經費的極少比例,在1997～1998學年度約占基礎教育經費來源的6.8%。基礎教育經費的主要責任在州和學區(qū)。從經費來源渠道的比例來看,20世紀初期到70年代,州政府所承擔的責任雖然在連年增長,學區(qū)承擔的責任在逐年下降,但大于50%的教育經費依然來源于學區(qū)。到60年代末期,聯(lián)邦政府承擔經費的比重從百分之四點幾提高到百分之八點幾。70年代,學區(qū)承擔的教育經費的比重進一步下降,從高于50%的比例逐漸降低到占總經費的50%以下,并漸趨40%;與此同時,州政府承擔的經費比重逐漸超過學區(qū)承擔的經費比重,在47%、48%和49%左右徘徊。綜觀美國公立中小學教育財政的發(fā)展歷史,大致表現(xiàn)出以下幾個特征:(1)自20世紀60年代起,教育財政訴訟案一直在各州此起彼伏,硝煙不斷。(2)90年代以來,對教育財政的關注由公平轉向充足,并與教育產出相連。(3)教育經費的來源從20世紀初的主要由學區(qū)承擔逐步向主要由學區(qū)和州共同分擔轉變,但聯(lián)邦政府一直以來僅向基礎教育提供很少數(shù)額的專項經費。這一點與美國分權的政治和經濟體制密不可分。(4)各州的基礎教育財政撥款模式由各州掌握。因此各州的撥款模式盡管有共通之處,但每個州的具體撥款公式都有與其他州不同的地方。(5)美國各州基礎教育的撥款模式仍處于變化與調整之中。即使在沒有訴訟案的時期,也不斷地有一些小的調整,以滿足公眾的要求。盡管美國各州采用不同的撥款公式,三級政府分擔的比重各不相同,并沒有一定之規(guī),表1中的數(shù)據(jù)仍然反映出了美國基礎教育經費來源變動的總體趨勢,即伴隨著州政府承擔的經費比重的增加,美國基礎教育資源配置的公平程度提高,或換言之,其資源配置的均衡化程度增強。這是因為,美國基礎教育資源配置的不均衡很大程度上源自學區(qū)之間的貧富差異,州政府則通過財政轉移支付制度促進教育資源在學區(qū)間分配的均衡,以達到教育資源配置的公平和教育的均衡化發(fā)展。

二、追求公平的年代及其向追求充足的轉變

從美國基礎教育財政的發(fā)展歷史看,在20世紀的大部分年代里,公平性是教育財政關注的焦點。20世紀初到60年代,公立中小學教育經費主要由學區(qū)承擔,學區(qū)的教育經費主要來源于其房地產稅,因此生均教育經費的差異主要是由于學區(qū)房地產價值的差異造成的。①美國各州內學區(qū)間的貧富差距直接帶來了教育資源配置的不均衡,進而帶來教育質量的差別。較高收入階層的家庭往往購買較富裕學區(qū)的房屋,其子女則可以享受該學區(qū)較高質量的教育。

美國基礎教育財政的不公平主要表現(xiàn)為兩種形式:(1)學區(qū)的房地產價值越高,其生均教育經費就越高;(2)房地產價值低的學區(qū)(貧困學區(qū))反而抽取較高的用于教育的房地產稅率。從20世紀60年代開始,關于基礎教育財政的訴訟案逐漸出現(xiàn),到了70年代愈發(fā)突出。在這些訴訟案中,多是較貧窮學區(qū)的學生及其家長,或是對貧困學生受教育狀況關注的團體或組織,因不滿教育資源分布的不公平(即不均衡)而提起訴訟。他們認為教育資源分布的不均衡,即富裕學區(qū)的學生享受較多的教育資源,貧窮學區(qū)的學生享受較少的教育資源,嚴重侵害了貧窮學區(qū)學生的公平權利,違反了憲法規(guī)定的平等法案。自20世紀70年代初到80年代末及90年代初,圍繞著教育財政公平問題的訴訟案在美國各州層出不窮,最終判決結果也勝負有別。以新澤西州為例,其主要的教育財政公平訴訟案均以被告方勝訴,修改教育撥款方式,增加州一級教育撥款額為結局。而紐約州則不同,在1978年的教育財政公平訴訟案中,被告方被判敗訴,紐約州最高法院認為當時的教育撥款方式并沒有違反聯(lián)邦政府或州政府的平等保護法案,也沒有跡象表明不符合州憲法中規(guī)定的向每一個公立中小學生提供“合理的、基本的教育”的要求。而在90年代,紐約州掀起了新一輪的教育財政訴訟。在充分準備的前提下,1999年被告方從財政充足的角度入手,獲得勝訴。紐約州最高法院認為,“合理的、基本的教育”應該提供給學生基本的技能,使其能夠成為有生產力的公民,能夠作為公民參與到社會生活中,以及有持續(xù)的就業(yè)競爭能力。紐約州現(xiàn)行的基礎教育財政撥款方式被判不合法而必須修改。同時,紐約州最高法院判決認為,州政府必須采取措施為各公立學校提供充足的教育資源,以保證每一個公立中小學校的學生能夠獲得“合理的、基本的教育”。不僅是紐約州,其他各州對教育財政的訴訟從90年代起也開始從財政公平轉向財政充足。盡管經歷了將近30年的圍繞財政公平的訴訟,美國公立中小學校的教育財政公平并沒有得到完全的解決。教育財政分配的不公平現(xiàn)象仍然在很大程度和范圍內存在著。即使教育財政訴訟案在一定程度上削減了州內的不公平,州間的不公平仍沒有改變。②

三、財政充足與公平和教育效果的關系

伴隨著教育自身的改革,在20世紀80年代和90年代,美國公立中小學教育已經開始更多地關注教育質量,關注學生的教育成績等教育效果。對教育效果的關注使得人們將教育投入與產出、結果聯(lián)系起來。如果說,對財政公平的關注使人們將注意的焦點集中在教育投入上的話,那么對財政充足的關注則使教育投入和產出有機地聯(lián)系起來。于是,單純從投入角度考慮的財政公平的焦點問題逐步被連接著投入和產出的財政充足所取代。人們對教育財政充足的關注從90年代始至今絲毫不亞于對財政公平的關注,并呈有過之而無不及之勢。教育財政充足的法律概念是指一個州的公立中小學財政撥款體系需要為州內普通公立學校提供充足的教育資源,使得每一個普通學生能夠達到州規(guī)定的成績標準;同時,為特殊需要的學生提供額外需要的教育資源,使之能夠達到州規(guī)定的特殊學生學業(yè)成績標準。由此可以看出,教育財政的充足性與教育的效果密切相關。要達到一定水平的產出結果,特定水平的教育投入必須得到保障。因此,如果每一個公立中小學校學生獲得足夠的教育資源,達到了所要求的學業(yè)成績標準,那么財政投入的公平性也就隨著充足資源的獲得而達到。如果說,追求財政公平有可能帶來低水平的公平的話,那么,連接著教育結果和充分資源的財政充足為公立中小學的學生帶來的將是高水平的公平。

四、財政充足的度量方法揭示了向財政充足邁進的途徑

根據(jù)格思里和羅思坦(Guthrie&Rothstein)③的歸納,美國教育財政政策分析者和研究者通常采用三種方法衡量什么是充足的學校教育經費。(1)利用統(tǒng)計分析技術推導,如雷謝夫斯基和伊邁澤基(Reschovsky&Imazeki)④采用成本函數(shù)對德克薩斯州和威斯康星州的“充足”成本進行了測算。(2)利用實驗方法,即設計一個可達到某學業(yè)標準的示范學區(qū),然后估算示范學區(qū)的教育成本,設定為基本的“充足”水平,如戈茨(Goertz)等學者⑤對新澤西州“充足”成本水平的測算。(3)專家判斷和估算,如格思里及其同事作為懷俄明州教育財政的研究者邀請了由州內和州外教育實踐工作者組成不同的專家組,根據(jù)專家對教育內容的定義和成本估算,對懷俄明州公立中小學的教育財政充足水平進行了成本研究⑥。本文將以美國的基礎教育財政充足問題有代表性的幾個州為例,回顧這三種不同財政充足水平的度量方法,了解美國現(xiàn)階段如何滿足公立中小學教育財政充足的要求,以期對中國基礎教育財政撥款的未來發(fā)展有所借鑒和啟示。

1.成本函數(shù)法(CostFunction)

德克薩斯州和威斯康星州對教育成本充足水平的估算是利用對成本函數(shù)的回歸分析得到的。以下公式是教育成本函數(shù)的表達式:Eit=f(Xit,Pit,εit............。其中Eit表示生均教育支出;Xit代表一組表示學校特征和學生特征的向量,如以考試分數(shù)表示的學生學業(yè)成績、高級課程的數(shù)目、教師工資、特殊教育學生所占的比重、注冊學生數(shù)等;Pit代表一組學區(qū)社會經濟水平向量,如學區(qū)居民平均收入水平、稅基、稅率、家有小孩的居民比例、房屋所有者的比例、老年人比例、擁有大學教育程度者的比例等;εit代表沒有觀察到的學區(qū)特征等隨機變量。根據(jù)公式表達的教育成本函數(shù),代入有關變量值進行回歸分析,即可獲得相應的參數(shù)值。在其他條件不變的情況下,調整學生學業(yè)成績標準的設定,進而調整參數(shù)值,代入方程即可得到對應于某學業(yè)成績標準應達到的生均教育支出數(shù)。這一生均教育支出即作為教育經費的充足水平。

2.“示范學區(qū)(ModelDistrict)”設計法

新澤西州的生均教育支出充足水平是通過對示范學區(qū)的設計估算出來的。按照新澤西州憲法的規(guī)定,新澤西州需要為每個公立中小學學生提供“完全與有效的教育”。“完全的”教育指公立中小學必須為學生提供由7個學科領域的56個核心課程內容標準、5個交叉學科內容標準,以及5種工作準備標準確定的教學內容。7個學科領域包括數(shù)學、科學、語言、視覺和行為、社會研究、健康和體育以及外國語言。5種工作準備標準包括批判性思維、問題解決和決策技能的運用;技術、信息及其他工具的使用;職業(yè)計劃和就業(yè)技能的發(fā)展;自我管理技能的發(fā)展,包括目標確定、時間的有效使用、與他人的合作;以及對安全和基本資助知識的獲得。新澤西州教育委員會自1996年5月開始采用“完全的”教育所包含的教育標準。“有效的”教育指教育經費必須能夠保障達到“完全的”教育所需要的充足教育投入水平。教育投入水平由以下指標衡量:班級規(guī)模,生師比,學生與管理人員比,平均每個學區(qū)的學校數(shù),教室供應、服務和材料的類型與數(shù)量。學區(qū)在其他方面的支出被認定為“非核心的”,因此只能從學區(qū)獲得資助,州政府不給予補助。為確定基本的生均費用,新澤西州教育部在1996年設計了一個擁有3075名學生的“示范學區(qū)”⑦。在示范學區(qū)中,共有3所小學,每所小學500名學生;1所初中,675名學生;1所高中,900名學生;不超過10%的學生是有特殊教育需要的學生。班級規(guī)模設定為學前班到小學三年級為每班平均21人,四年級和五年級每班平均23人,初中每班平均22.5人,高中每班平均24人。初級中學配備兩名指導咨詢老師,兩名媒體服務或技術專家。這類服務人員在高級中學中的數(shù)量是初級中學的兩倍。每個學校均有正副校長、校長助理、辦公室職員和一個保安人員。其他方面的投入包括平均5名學生一臺計算機(5年更新一次),教師職業(yè)發(fā)展所需要的時間,課堂輔助活動和課外活動補助(小學生每人23美元,初中生每人137美元,高中生每人434美元)。同時,新澤西州教育部規(guī)定了這樣的投入水平需要達到的教育產出。根據(jù)對示范學區(qū)的設計,新澤西州教育部計算出了達到這樣的投入水平需要的生均基本支出。在1997～1998學年度,小學一至五年級生均基本支出為6720美元。相對于一個小學生,一個幼兒園(學前班)兒童的權重為0.5,初中生的權重為1.12,高中生的權重為1.20(即一個幼兒園兒童需要的費用是一個小學生的0.5倍,一個初中生需要的費用是一個小學生的1.12倍,一個高中生需要的費用是一個小學生的1.20倍)。1998～1999學年度所需要的生均基本支出按照地區(qū)消費價格指數(shù)進行了調整。新澤西州允許各學區(qū)在正負5%的幅度內調整所需基本經費。

3.教育內容及其成本估算法

懷俄明州組織了由教育專家構成的兩個相對獨立的專家組。一組專家來自懷俄明州內部,人員由有經驗的中小學教師、學生人事管理職員和學區(qū)管理人員構成,主要任務是認定充足教育包含的教育元素。這組專家確定了實施充足教育的示范學校特征和教學內容。另一組專家由懷俄明的鄰州或與懷俄明有相似經濟和地理特征的州的中小學校長、學區(qū)長以及其他從事教育實際工作的人員構成。第二組專家的任務在于檢驗第一組專家設計的示范學校(PrototypeSchool)實行的充足教育的組成元素是否確實達到了州議會規(guī)定的教學內容和教學目標。懷俄明州的教育專家設計了一個公立學校應提供的教育內容與服務的“籃子”,后經州議會以法律的形式確定下來。這個“教育籃子”中包含核心知識和核心技能兩部分內容。核心知識包括閱讀或語言、社會研究、數(shù)學、科學、美術、體育、健康和安全知識、人文知識、職業(yè)教育、外國文化和語言、應用技術、公民教育;核心技能包括問題解決、人際交流、鍵盤和計算機應用、批判性思維、創(chuàng)造性、生活技能如個人理財技能。示范小學的班級規(guī)模為16人,學校規(guī)模為288名學生;示范初中的班級規(guī)模為21人,學校規(guī)模為300人;示范高中的班級規(guī)模為21人,學校規(guī)模為600人。示范學校的規(guī)模以及應傳遞的教育內容和服務確定之后,專家們進行了能夠完成在示范學校中施行充足教育的成本估算。學校成本由五個成本類別組成:人員成本,材料和設備成本,服務如食物供給、學生活動、教師職業(yè)發(fā)展、學區(qū)運行管理,特殊學生成本如特殊教育、特長生教育和服務、英語是非母語學生的教育和服務、低收入家庭學生的教育和服務等,對學校、學區(qū)或地區(qū)因素進行調整的成本類別,如由于地理位置和人口稀少的緣故,有的學校規(guī)模偏小,規(guī)模不經濟帶來的生均成本偏高。對這類由于客觀原因造成的額外成本要算進成本總需求。另外,還有小規(guī)模學區(qū)的額外成本需求,以及地區(qū)間的成本差價等。因此,懷俄明州的教育財政的充足水平是根據(jù)教育內容確定的。一個適當?shù)闹行W教育應包含什么樣的教育內容和服務,這樣的教育內容和服務需要什么樣的師資、管理和設施,這樣的師資、管理和設施又需要多少經費,然后對經費需求進行調整。

五、對中國義務教育資源配置

均衡發(fā)展的啟示和政策建議在中國,省(直轄市、自治區(qū))與省之間,省內部教育的發(fā)展及義務教育經費的配置呈現(xiàn)出很大程度的不均衡。這種不均衡主要是源于地區(qū)經濟發(fā)展的不均衡。無論是國際經驗表明,還是中國的教育財政政策規(guī)定,地方政府對義務教育經費承擔著較大的責任,基礎教育的教育事業(yè)費一般由相應的地方政府籌措、管理和分配。但是由于地方經濟發(fā)展的不均衡,過分依賴地方財政會導致義務教育經費配置的不均衡。要彌補這種地區(qū)間教育經費配置的不均衡,政府間財政的轉移支付是必不可少的手段和政府職能。這里,教育財政的轉移支付是指上級政府給予下級政府用于教育發(fā)展的財政補貼。美國基礎教育財政改革的經驗和教訓告訴我們,中國義務教育資源配置的均衡發(fā)展,不僅要關注規(guī)范的轉移支付模式的建立,而且要關注義務教育均衡發(fā)展所需的基本經費水平。美國州政府對學區(qū)實行的基礎教育財政轉移支付的模式主要有四種。⑧

(1)水平補助模式:無論地方政府財力如何,省政府給予同等的生均補助。這一模式無助于消除富裕學區(qū)與貧困學區(qū)教育經費的差距,因此各州現(xiàn)在盡管仍在使用這一模式,卻不再將其作為主要方式。只是在實行了后三種轉移支付模式之后,為體現(xiàn)州政府對各學區(qū)的財政支持,仍給予所有學區(qū)小額的均等補助。

(2)基數(shù)補助模式:類似定額標準的設定。即州政府為各學區(qū)設定一個生均義務教育經費定額標準,依靠學區(qū)財力無法達到的部分由州政府補足。這一模式非常有效地縮小了學區(qū)間的教育經費差距。

(3)保證稅基補助模式:由于美國義務教育經費主要來自學區(qū)財產稅,這一模式意在為每個學區(qū)提供一個生均稅基定額標準,稅率由學區(qū)自己決定⑨。州政府提供給學區(qū)的補助等于學區(qū)生均稅基與州政府規(guī)定的生均稅基的差額乘以學區(qū)房地產稅率。這一模式保證了貧困學區(qū)在與富裕學區(qū)征收同等稅率的情況下,可獲得較大數(shù)額的財政補助。但這一模式鼓勵高稅率,其公平性效果不如基數(shù)補助模式。

(4)基數(shù)補助與保證稅基補助結合模式。有的州,如密西根州,將基數(shù)補助和保證稅基補助結合起來使用。

中國貧困地區(qū)由于地方財政困難,很難有足夠的資金用來發(fā)展教育。盡管存在一般性的上級政府為彌補下級政府財政缺口而發(fā)生的轉移支付,但用于教育的一般性的財政轉移支付并沒有規(guī)范的、穩(wěn)定的模式。上級政府對下級政府的教育財政轉移支付多表現(xiàn)為專項資助。多年來存在的專項轉移支付包括:(1)用于資助貧困地區(qū)中、小學校舍危房翻修和新建校舍的專項資金;(2)用于資助貧困地區(qū)中、小學教學設備和儀器配備的專項資金;(3)用于資助貧困地區(qū)中小學圖書資料配備的專項資金;(4)用于資助省級政府和地方政府發(fā)展職業(yè)教育和特殊教育的專項資金;(5)用于資助貧困地區(qū)教師培訓的專項資金等。

目前影響較大的專項轉移支付,一個是國家貧困地區(qū)義務教育工程,另一個是世界銀行中國貧困地區(qū)教育發(fā)展項目。但這兩項資助不是每個省都有的,僅覆蓋部分貧困省中的部分貧困縣。10上級政府向下級政府的財政轉移支付,可以彌補貧困地區(qū)教育經費與富裕地區(qū)教育經費的差距,均衡教育資源的分配,提高教育生產率。沒有規(guī)范的義務教育財政轉移支付模式,就難以實現(xiàn)義務教育資源配置的均衡化,也難以監(jiān)督教育資源的使用效率,更難以實現(xiàn)為達到既定質量目標的教育資源的充足配置。在中國重視義務教育均衡發(fā)展的今天,資源配置的均衡是其中必不可少的一個環(huán)節(jié)。從美國基礎教育財政改革的發(fā)展歷程看,在資源配置的均衡發(fā)展中僅僅關注資源配置的公平是不夠的,必須結合與教育效果和教育質量相關聯(lián)的資源配置的充足,才可能達到高質量的均衡發(fā)展。為此,本文嘗試著提出以下政策建議:第一,制訂義務教育合格標準和學生應掌握的基本教育內容和技能;第二,度量義務教育合格所需充足經費的水平,以確定義務教育均衡發(fā)展所需要的基本教育經費標準;第三,建立規(guī)范的政府間教育財政轉移支付的制度和模式;第四,在條件成熟的地區(qū)試行,并結合各地區(qū)不同條件調整后逐步推廣至全國。