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本文作者：程艷萍作者單位：貴州師范學院經濟與政治學院

農村宅基地使用權無期限性之檢討

關于宅基地的無期限使用問題，學者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農民的基本生存問題，如果規定了期限，將不利于農民的生存，不利于保障農村的社會穩定，且宅基地具有社會福利的性質，也不應當設定期限［4］。我們認為，宅基地無期限的規定，對于農民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權緊緊與農村集體組織成員的身份聯系在一起，必然會導致農民對已經取得的宅基地使用權無法充分使用使其產生應有的經濟利益，更無法將權利通過融資方式支持自己的生產和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權按照現有的框架自己居住，不能通過有效利用產生經濟利益。其次，農村宅基地使用權無期限與城市居民住房中的土地使用權有期限性相沖突，不利于城鄉土地制度的統籌安排。同樣使用國家土地，城鎮居民建設用地使用權卻設置了期限的限制，如果說對農村宅基地規定了期限，會引起農村社會的不穩定，就城市居民而言，城市居民建設用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權原則，建議土地法在修改時應與城鎮一樣，將農村宅基地的使用期限規定為70年，到期可以自動續期，至于是否有償，由所有權人自己決定。最后，從物權法理論來看，土地用益物權的設置是對土地所有權的限制，用益物權人不可能享有所有權人對物的所有權能，只能享有所有權權能中的占有、使用、收益、處分四項權能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權基礎上產生的用益物權，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權人，所有權是無期限物權，因此，用益物權一定是有期限物權，這是物權法的理論使然。而農村宅基地使用權是在農村集體土地所有權的基礎上取得的用益物權，其使用權期限理所應當不能超越集體所有權，否則就變成了所有權了。事實上，我國物權法所規定的一系列用益物權，如農村土地承包經營權、地役權、建設用地使用權等都是有期限限制的。

農村宅基地使用權具有身份性、是成員權之檢討

以宅基地使用權是物權法中的用益物權為邏輯起點，我們知道，用益物權的取得是所有權人與用益物權人通過協議的方式約定而得。事實上，非農村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權。如回鄉落戶人員，即回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復員軍人、回鄉定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業技術人員等需要建房而無宅基地的人員。現已有地方性法規作了規定，如《寧波市農村宅基地管理辦法》第14條第1款規定:“經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應當持有原所在單位或戶籍所在地鄉(鎮)人民政府出具的無住房證明材料辦理有關手續，其宅基地面積標準適用落戶地的標準”。《寧波市鄞州區農村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規定:經批準回鄉落戶的城鎮干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農村經濟合作社條例(修訂草案)》第22條規定:除根據該規定為農村集體經濟組織成員的以外，其他人員須經社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格。《物權法》第59條規定:農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。農民集體可以根據集體的利益，集體決定土地權利的設定。事實上，宅基地的所有權人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權。現今，國家大力支持農村發展，實施農村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉一體化進程，農民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴格限制農村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現實需要。

農村宅基地使用權取得程序的辨析

對于農村宅基地使用權的取得程序，物權法沒有直接規定，而是采用適用土地法的方式處理。如《中華人民共和國物權法》第153條規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。《中華人民共和國土地法》第62條第3款規定:農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準;其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。由此可見，我國現行法律對宅基地取得的程序是按照土地管理法規定的行政許可程序取得。第一步:符合申請條件的村民向村委會寫出書面申請。第二步:村委會根據群眾討論的意見，審查同意后張榜公布。第三步:填寫申請表，上報鄉鎮政府審核。第四步:鄉鎮政府審核。第五步:縣國土資源局審核，最終報縣政府審批。第六步:張榜公布。宅基地使用權的設定是為了滿足作為私有主體的農村社會成員的生活之需，這種體現私益權利的取得，是由土地權利人與土地使用人協調決定，以充分表達土地所有權人的土地利益。而作為公權利主體的國家，其對農村土地使用權管理的正當性基礎在于維護高于個人利益和集體利益的社會公共利益或國家利益。因此，將根據這種國家行政機關的行政行為來設定民事行為。我們認為，農村集體組織作為農村土地的所有權人，對農村土地享有占有、使用、收益和處分四項完整的物權權能，在集體土地上設置宅基地使用權，相當于所有權人對自己所有權進行限制，以保障使用人權利的實現。因此，農村土地所有權人集體組織有權按照全體成員的意志決定是否設立土地使用權、如何設立以及設立什么樣的使用權，這完全屬于所有權主體權限范圍的事項，幾乎不會涉及到國家利益和社會公共利益(除占用耕地外)，亦即民法理論上的私權，與國家利益無關的私權利，權利主體在行使這樣的私權時，可以充分表達權利人的意愿，而無須公權力的介入。現今的設置程序，往往使土地的權利人形同虛設，無法充分表達權利人的意愿。誠然，現有機制體制中的農村宅基地使用權制度對保障農村社會生產生活的穩定，具有積極的作用，但這種機制體制中構建的農村宅基地權利制度，卻無法還原宅基地使用權作為用益物權的本來面目。同樣是對土地使用的權利，而在作為城市居民的建設用地使用權和作為農村主體的農村宅基地使用權存在差別對待，有悖于公平合理原則，同時也阻斷了城鄉居民用地的流動，造成了城鄉結構的分離。