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[摘要]大學(xué)自治與高等教育問責(zé)之間的關(guān)系問題是高等教育領(lǐng)域的一個重要問題，大學(xué)自治與有限自治是問責(zé)的基礎(chǔ)，而問責(zé)則是大學(xué)自治的必然。隨著外部勢力對高等教育影響的加深，如何平衡自治與問責(zé)之間的關(guān)系也變得尤為緊迫。美國的經(jīng)驗是：問責(zé)的同時保障大學(xué)自治；充分了解大學(xué)的學(xué)術(shù)特征；由中介部門實施問責(zé)。

[關(guān)鍵詞]自治；大學(xué)自治；問責(zé)；美國

Abstract:Therelationshipbetweenuniversityautonomyandaccountabilityisanimportantissueinhighereducation.Universityautonomyandlimitedautonomyarethebaseofaccountability,andtheaccountabilityistheinevitableresultoftheautonomy.Sincetheimpactfromexteriorpowertohighereducationcontinuestobestrengthened,itisvitaltobalancetherelationshipbetweenuniversityautonomyandaccountability.ThispaperintroducessomeexperienceinAmerica:tosafeguardautonomywhenimplementingaccountability;todeeplyunderstandtheacademiccharacterofuniversity;andtocarryouttheaccountabilitythroughagency.

Keywords:Keywords:autonomy;universityautonomy;accountability;America

自治是高深學(xué)問的最悠久的傳統(tǒng)之一[1](P31)。從歐洲中世紀(jì)大學(xué)開始，其行會性質(zhì)所具有的高度自治特征為大學(xué)在當(dāng)時能夠獨立于教會權(quán)力和世俗權(quán)力之外順利發(fā)展提供了保障。自治的原則也隨著中世紀(jì)大學(xué)的發(fā)展和影響而成為大學(xué)的本質(zhì)特征之一。1636年，完全模仿英國大學(xué)模式的哈佛大學(xué)在美國建立，成為美國高等教育的開端。雖然哈佛大學(xué)采用的外行董事會自治模式和英國大學(xué)自治的傳統(tǒng)模式在方式上存在一些差異，但是大學(xué)自治的觀念畢竟已經(jīng)開始影響到美國高等教育的發(fā)展。著名的“達特默思學(xué)院判決”的勝訴在某種程度上可以說是美國大學(xué)為確保大學(xué)自身學(xué)術(shù)法人自治權(quán)力不受政府控制的一次重大勝利。憑借著大學(xué)自治的庇護，眾多類型復(fù)雜、目的多樣、規(guī)模龐大的高等教育機構(gòu)紛紛涌現(xiàn)，美國高等教育發(fā)展勢頭空前良好，一躍成為世界上高等教育最發(fā)達的國家。

然而，大學(xué)自治的觀念并非被所有人接受。尤其是二戰(zhàn)以后，美國的世界霸主地位逐漸受到蘇聯(lián)的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)60年代左右，美國高等教育領(lǐng)域也開始出現(xiàn)了極端不穩(wěn)定的波動，大學(xué)校園里的騷亂開始吸引了人們的注意力，因此人們對大學(xué)校長問責(zé)的呼聲越來越高。再加上高等教育不斷增加的經(jīng)費開支、入學(xué)率的逐漸下降、社會各界要求放寬入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等等，這些因素促使問責(zé)制發(fā)展起來。不難預(yù)見，由于科技的迅速發(fā)展和眾多的社會影響，問責(zé)制都將成為重點[2](P183-191)。

問責(zé)制最初在高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)的階段，曾經(jīng)被認為是大學(xué)和學(xué)院最難熬的時期，而對于問責(zé)制的爭論在教育領(lǐng)域也一直沒有停息過。由于問責(zé)制的存在，大學(xué)和學(xué)院不得不對來自不同利益群體的各種不同要求進行解釋，大學(xué)和學(xué)院開始逐漸受到了各方面力量的影響和控制。一些高等教育學(xué)者就開始質(zhì)疑：大學(xué)自治的傳統(tǒng)在問責(zé)制的壓力之下還能生存多久？高等教育機構(gòu)就要這樣疲憊亡命于各種利益群體的苛刻要求和指責(zé)之中嗎？關(guān)于大學(xué)自治和問責(zé)的爭論在所難免。

一、自治與問責(zé)

自治和問責(zé)的關(guān)系問題直到上世紀(jì)70年代以后才開始引起美國高等教育界人士的關(guān)注。一直以來，人們都認為大學(xué)和學(xué)院并不存在什么過于明顯的問題。當(dāng)然，也許是由于社會對高等教育機構(gòu)的關(guān)注還遠遠沒有達到某種高度和程度，所以大學(xué)和學(xué)院才得以安然無恙地享受大學(xué)自治。雖然在一定意義上它們也在為美國社會經(jīng)濟的發(fā)展、為公眾的公共利益需要和資助群體的利益提供服務(wù)，但是這只是在一種自愿或者自覺的情況下進行的。這些大學(xué)和學(xué)院肯定不會預(yù)見到聯(lián)邦和州政府、社會公眾、捐贈團體、學(xué)生家長等等利益各方會在一定時候提出那么多的、完全可以用苛刻一詞來形容的要求和指責(zé)。正如美國學(xué)者所描述的那樣，高等教育問責(zé)的目標(biāo)在隨著時代的變化而變化，從最初要求大學(xué)系統(tǒng)效率，到要求提高教育質(zhì)量，再到組織生產(chǎn)力，到滿足外部公共利益和市場需求的響應(yīng)……就像政府制定公共政策的情況一樣，新的目標(biāo)總是在不斷增加，但是以前的目標(biāo)卻很少被丟掉[3]。大學(xué)和學(xué)院在擁有大學(xué)自治的情況下依然感覺到了前所未有的迷茫和恐慌。在高等教育內(nèi)部管理者看來，大學(xué)自治仿佛已經(jīng)成為了虛設(shè)的裝飾物，其效力正在被外界組織環(huán)境中的各個利益群體所侵蝕。

其實，美國學(xué)者戴維·威爾森（DavidA.Wilson）認為大學(xué)自治和問責(zé)之間的矛盾并不是直到20世紀(jì)下半葉才出現(xiàn)的，他把問責(zé)看成是大學(xué)自治的孿生兄弟[2](P184)。他認為自大學(xué)一開始產(chǎn)生就已經(jīng)在為抵御外界的干涉、保持大學(xué)活動的自治進行著頑強的抵抗。這種觀點也并不是完全沒有道理。歐洲中世紀(jì)大學(xué)時期，教皇權(quán)力、世俗權(quán)力就妄圖干涉大學(xué)的運行。從根本上來看，這兩種權(quán)力正是為了滿足各自的利益和要求在相互爭斗，只不過沒有具體明確各自的需求而已。與現(xiàn)代社會當(dāng)中存在的有意識的、表達方式多變的問責(zé)制相比較而言，中世紀(jì)時期的這種對大學(xué)控制的利益需求可以看作是一種無意識的，并且是生硬的對大學(xué)的“問責(zé)”。

暫時拋開自治和問責(zé)最初出現(xiàn)的時代擱置不論，就目前高等教育發(fā)展的情況來看，大學(xué)自治和問責(zé)的矛盾的的確確已經(jīng)關(guān)系到高等教育能否繼續(xù)以自己的方式創(chuàng)造知識、傳遞知識和進行研究了。我們需要，也更加有必要深入分析自治和問責(zé)兩者之間的關(guān)系，進而解決高等教育發(fā)展途徑中棘手的問題。

1自治與有限自治：高等教育問責(zé)的基礎(chǔ)

作為美國高等教育主要特征之一的大學(xué)自治，歷來被視為大學(xué)發(fā)展不可或缺、不可侵犯的神圣權(quán)利。人們曾經(jīng)認為，失去了自治，高等教育就失去了精華[1](P31)。這種觀點一點都不極端。那么，對于大學(xué)和學(xué)院來說，大學(xué)究竟應(yīng)該到達哪種程度的自治呢？著名高等教育專家埃里克·阿什比曾經(jīng)在一份具有廣泛影響的報告中指出，大學(xué)自治的六個要素應(yīng)該包括：（1）排除非學(xué)術(shù)干擾的自由；（2）按大學(xué)認為適合的方式分配經(jīng)費的自由；（3）聘用教師并決定其工作條件的自由；（4）選擇學(xué)生的自由；（5）設(shè)置課程的自由；（6）制定評價標(biāo)準(zhǔn)并決定評價方法的自由[4]。從上面關(guān)于大學(xué)自治的觀點來看，似乎大學(xué)自治已經(jīng)包含了所有與大學(xué)管理相關(guān)的自我管理權(quán)力。大學(xué)完全可以無視大學(xué)之外機構(gòu)的權(quán)利和利益需求，只為高等教育本身的目標(biāo)服務(wù)即可，但是事實并非如此簡單。從組織社會學(xué)的角度來看，大學(xué)是具有組織特性的機構(gòu)，正是由于其組織特性，才決定了大學(xué)不可能完全獨立于組織系統(tǒng)之外。作為整體社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，大學(xué)的發(fā)展離不開社會經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展，大學(xué)的各種行為必然會與外界環(huán)境發(fā)生聯(lián)系，與外界環(huán)境進行資源交換和傳遞，甚至產(chǎn)生對外界環(huán)境的“資源依附”。

因此，大學(xué)自治只能在現(xiàn)有的大學(xué)與社會經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境之間的關(guān)系下存在。正是由于大學(xué)組織機構(gòu)在經(jīng)濟資本和社會資本上對外界經(jīng)濟環(huán)境和政治環(huán)境所產(chǎn)生的依賴，大學(xué)自治不可能成為絕對的完全自治。約翰·布魯貝克也曾說過：“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定。”[1](P32)可見，大學(xué)自治是有限度的自治。

即使這種自治只是有限度的自治，美國高等教育機構(gòu)在歷史上仍然享有了很大程度的自我管理權(quán)力，不過現(xiàn)在這些高等教育機構(gòu)卻面臨著正在逐漸下降的公眾信任[5]。政府、公眾和其它利益團體越來越需要大學(xué)和學(xué)院為自己所取得的成果進行展示，并對取得這些成果的投入進行說明。但是我們必須認識到，當(dāng)前階段高等教育問責(zé)的出現(xiàn)，正是完全建立在大學(xué)自治的基礎(chǔ)之上的。缺少了大學(xué)自治作為基礎(chǔ)的大學(xué)問責(zé)，毫無疑問只能是空中樓閣一樣，不再會有存在的意義。

2問責(zé)：大學(xué)自治的必然

問責(zé)最初產(chǎn)生于工業(yè)領(lǐng)域，其最根本的目的就是為了使生產(chǎn)者和經(jīng)營者能夠明確自己的目標(biāo)，確定自己的方向和期望。問責(zé)的具體概念的界定在美國一直是眾說紛紜。而且，人們向來都是對其鼓吹的較多，但是實際分析的卻比較少。對大學(xué)和學(xué)院中被問責(zé)的呼聲所包圍的領(lǐng)導(dǎo)者來說，問責(zé)就表現(xiàn)在兩個方面：為資助者和股東提供更多的服務(wù)，同時向他們要求更少的資助。然而對許多大學(xué)機構(gòu)外部的政府和商業(yè)領(lǐng)域的人士來講，大學(xué)和學(xué)院對自治更感興趣，對問責(zé)則比較冷淡，他們總是在尋求更多的支持，卻總是提供最少的服務(wù)?？梢?，對于問責(zé)的界定成為了必需。

美國學(xué)者保羅·德萊賽爾（PaulL.Dressel）曾經(jīng)這樣認識問責(zé)的本質(zhì)：問責(zé)意味著負責(zé)任地展示成果（ResponsiblePerformance），包括如何通過合理合法的方式正確利用組織所擁有的資源，以實現(xiàn)其預(yù)設(shè)的目的。對這種“負責(zé)任地執(zhí)行”的審核需要在實現(xiàn)目標(biāo)程度范圍內(nèi)進行一系列證據(jù)的采集、分析；以及對組織所公認的目標(biāo)和對目標(biāo)的解釋等情況進行評估，充分考慮在實現(xiàn)目標(biāo)過程中對資源利用的效率以及所有花費，并以此為依據(jù)進而努力改善教育進程，或發(fā)現(xiàn)更多有效的管理方式[6]。從這個概念中我們就可以看出，問責(zé)應(yīng)該是包括兩個方面的問題：既要考慮高等教育系統(tǒng)的產(chǎn)出，又考慮與其產(chǎn)出相關(guān)的投入。也就是大學(xué)必須為其效力和效率雙方面負責(zé)，而效率的評測則需要對所取得的成果和花費進行比較。但是，學(xué)生在大學(xué)之內(nèi)和大學(xué)之間的流動使得對于花費的計算變得極其復(fù)雜。不過，隨著高中后教育機構(gòu)學(xué)生入學(xué)率水平的下降，這些教育機構(gòu)將會更加需要對他們所設(shè)定、公布的目標(biāo)以及所最終取得的成果進行解釋。

獨立存在的自治權(quán)力的擴展和延伸對于個人、組織或者群體來說往往就意味著責(zé)任和問責(zé)[7]。大學(xué)是由行會性質(zhì)的機構(gòu)發(fā)展而來的，這種機構(gòu)一貫以來都被人們認為是懶散、頑固、抵制改革的組織。大學(xué)自治的存在也正是出現(xiàn)高等教育責(zé)任和問責(zé)的根本原因。長期以來，大學(xué)自治允許大學(xué)按照自己的方式合理地安排大學(xué)的經(jīng)費。隨著社會的發(fā)展，大學(xué)各方面經(jīng)費支出逐漸增多，但是政府和公眾對其所創(chuàng)造的收益以及所提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量卻感覺到不滿意。于是，人們開始懷疑大學(xué)對財政經(jīng)費支出的方式和利用的程度，紛紛要求對大學(xué)進行財務(wù)方面的問責(zé)。1990年，問責(zé)監(jiān)管委員會開始對大學(xué)和學(xué)院是否適當(dāng)?shù)厥褂昧寺?lián)邦政府贊助的科研項目經(jīng)費這個問題展開調(diào)查。斯坦福大學(xué)在這次調(diào)查中爆出丑聞。1991年，斯坦福大學(xué)和聯(lián)邦政府關(guān)于非直接經(jīng)費開支和80年代以來聯(lián)邦政府所撥的研究經(jīng)費的混合支出的爭論，成為中學(xué)后教育以及非盈利機構(gòu)進入問責(zé)時代的導(dǎo)火索[8]。斯坦福大學(xué)丑聞的出現(xiàn)，使得人們對大學(xué)和學(xué)院的信任程度更加降低。高等教育機構(gòu)由此進入了教育界所認為的真正以高等教育機構(gòu)為中心的“第三次問責(zé)浪潮”[注：一般來講，美國高等教育界普遍認為問責(zé)制是在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)出現(xiàn)在高等教育領(lǐng)域當(dāng)中。但是美國教育部前官員查爾斯·科爾伯（CharlesKolb）卻認為美國經(jīng)歷了三次責(zé)任浪潮，第一次幾乎沒有波及到高等教育，而主要對象是美國的公司企業(yè)；第二次責(zé)任浪潮波及到的是里根和布什兩屆政府；第三次才是高等教育的管理問題。（作者注）]。

公眾對大學(xué)財政經(jīng)費支出的關(guān)注以及斯坦福大學(xué)丑聞在這里僅僅是作為大學(xué)問責(zé)出現(xiàn)的一個引子，是作為公眾開始懷疑大學(xué)自治“內(nèi)幕”的一個突破口。但是我們可以從中發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律，在當(dāng)代社會中，只要擁有一定程度的自治，必然會面臨同樣程度的問責(zé)。可以說高等教育領(lǐng)域當(dāng)中問責(zé)的出現(xiàn)是政府和社會公眾對自治機構(gòu)的必然要求，更是大學(xué)自治的必然要求。

二、自治與問責(zé)的平衡：美國的經(jīng)驗

大學(xué)自治在美國高等教育界中擁有著光輝的傳統(tǒng)，但是由于大學(xué)作為社會組織本身所固有的屬性，大學(xué)必須與外界環(huán)境進行資源的交換，因此大學(xué)自治不可能是絕對的自治，而只能是有限度的自治。而且，大學(xué)作為目標(biāo)模糊的組織，其自治的程度也必然受限。同時，正是由于大學(xué)需要與外界社會經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境進行交流，因此大學(xué)必須考慮到社會經(jīng)濟、政治團體和公眾的需要，這些團體必然會對大學(xué)所提供的服務(wù)和產(chǎn)品進行鑒定，對大學(xué)進行問責(zé)也成為了必然。

但是，有一點我們不能忽略，就是問責(zé)制的確立必須在保證大學(xué)自治權(quán)力的基礎(chǔ)上合理進行。任何形式的外部控制或者甚至是一些類型的微妙的影響學(xué)習(xí)、教學(xué)或者科研的嘗試都可能危及到大學(xué)的自治和學(xué)術(shù)自由。就目前的問責(zé)狀況來看，對大學(xué)存在的合法性和合理性確認的權(quán)力已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向大學(xué)之外的權(quán)力系統(tǒng)，這就意味著大學(xué)逐步納入到外在權(quán)力系統(tǒng)中，而且逐步轉(zhuǎn)化為被外在權(quán)力系統(tǒng)所掌控的組織機構(gòu)[9]。問責(zé)的出現(xiàn)已經(jīng)在某種程度上危及到大學(xué)自治的合法地位。我們應(yīng)該尋找一種途徑，使大學(xué)能夠在問責(zé)制之下的自治環(huán)境中仍然保持成功，并且允許大學(xué)自由釋放自身的能量，管理自己所擁有的各種充實的資源并實現(xiàn)大學(xué)自身所確立的復(fù)雜的目標(biāo)。其目的應(yīng)該是在問責(zé)與大學(xué)自治之間，以及在面臨合理問責(zé)的情況下如何保持大學(xué)自身合理的彈性管理等問題上，盡力尋找到能夠相互接受的中間標(biāo)準(zhǔn)[2](P183-191)。

1問責(zé)的同時保障大學(xué)自治

盡管自治不可能是絕對的，但是大學(xué)和學(xué)院只能僅僅依靠一個很高程度的獨立才能保證他們選擇有效的學(xué)術(shù)方式去實現(xiàn)其所預(yù)定的目標(biāo)。因此，不管怎么樣，大學(xué)教師和學(xué)生的學(xué)術(shù)自由權(quán)力不能受到侵犯。我們必須保證知識的獨立性，才能保證大學(xué)能夠在問責(zé)的壓力下保持其學(xué)術(shù)特性。1973年，就是在問責(zé)出現(xiàn)后不久，美國有些州政府已經(jīng)意識到了問責(zé)對大學(xué)自治可能帶來的沖擊，并且賦予了該州的公立大學(xué)的憲法地位，公立大學(xué)已經(jīng)成為了政府的第四個權(quán)力部門，與立法機構(gòu)、司法機構(gòu)、行政機構(gòu)一樣享有憲法權(quán)威。[10]這些州政府之所以采取這種措施，就是為了保證大學(xué)更大的自治程度和自我導(dǎo)向能力。而這種自治和自我導(dǎo)向在問責(zé)出現(xiàn)之后曾經(jīng)受到了很大程度的忽視。

2充分了解大學(xué)的學(xué)術(shù)特性

問責(zé)的出現(xiàn)在一定程度上能夠促進大學(xué)更加有效力和有效率地工作。但是，政府和市場的需求給大學(xué)帶來的壓力有些時候也可能會是錯誤、荒謬的。這就要求政府、市場以及其它問責(zé)主體要充分了解大學(xué)的學(xué)術(shù)本質(zhì)，在對大學(xué)提出要求的時候盡可能與大學(xué)進行協(xié)商。要根據(jù)高等教育的特點建立起有其自身特點、符合其自身規(guī)律的問責(zé)機制，而不是僅僅把對工業(yè)和政府實施問責(zé)的基礎(chǔ)模式直接應(yīng)用于大學(xué)問責(zé)。這樣才可能保證大學(xué)能夠在問責(zé)的督導(dǎo)下為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)、有效的服務(wù)和產(chǎn)品，有效地服務(wù)于公眾利益，同時使大學(xué)保持充足、旺盛的創(chuàng)造力。

3由中介部門實施問責(zé)

有效的問責(zé)必須由獨立于大學(xué)和問責(zé)主體之外的機構(gòu)來承擔(dān)，這樣才能夠保證問責(zé)的價值中立，避免問責(zé)利益相關(guān)者直接操作問責(zé)而對大學(xué)自治造成侵害。在美國，已經(jīng)成立了若干個這樣的組織機構(gòu)，它們擁有自己獨立的數(shù)據(jù)、資料庫，擁有足夠的員工對這些數(shù)據(jù)、資料進行分析，為政府和公眾提供及時、可信賴的問責(zé)報告。大學(xué)必須根據(jù)問責(zé)報告對組織的目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的戰(zhàn)略措施進行改進和完善。

三、結(jié)語

總之，大學(xué)自治和問責(zé)之間的平衡問題是高等教育問責(zé)時代一個非常重要和亟需解決的問題。太多的自治可能會使大學(xué)或者學(xué)院忽視社會和公眾的需求，太多的問責(zé)程序又會使大學(xué)迷茫和屈從于各個問責(zé)主體之間。因此，必須在大學(xué)和政府、社會公眾等問責(zé)主體之間達成利于平衡問責(zé)和自治的共識，以使大學(xué)能夠在妥善為社會提供服務(wù)的同時又能保障自身的自治。

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