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近年來，我國的財政治理方式不斷推陳出新，財政治理觀念也發生了質的飛躍。一種嶄新的財政運營體系——以公共財政為框架的體系正逐步形成。財政在國民經濟發展中的重要性作用日益凸現。

深圳在財政改革的道路上也留下了深刻的印跡：首輪市區分稅制戰果輝煌，新一輪市區分稅制已揚起風帆；政府采購制度不斷向縱深推進；預算外資金收支兩條線治理亦基本上做到了“正本清源”……今年3月，市人大常委會又頒布了《深圳市政府投資項目治理條例》，明確規定對財政性建造資金實行直接支付。

那么，什么是財政性建造資金直接支付制度？財政性基本建造資金為什么要實行直接支付？在現有條件下，實施直接支付迫切需要解決哪些問題？為此，記者走訪了有關職能部門。

何為直接支付制度？

據悉，由深圳市財政局代為草擬的《深圳市財政性基本建造資金直接支付暫行辦法》（下稱暫行辦法）已上報市政府，現已進入征求意見階段，不久將提交市政府審議。深圳市財政局伍秀瓊局長助理介紹了《暫行辦法》的草擬過程。她說，我們根據《深圳市政府投資項目治理條例》（下稱條例）的規定，并結合《中華人民共和國預算法》、財政部《財政基本建造支出預算治理辦法》，以及基本建造撥款治理原則和基本建造財政、財務制度的有關要求，從實際工作出發，深入調研，先后到廣東省財政廳、廣州市財政局、肇慶市財政局等地學習交流；組織全市財政系統基建治理部門進行了廣泛、深入、細致的討論，征求了我市部分建造項目主管部門及建造單位的意見，與現行的財政性基本建造資金撥付治理操作程序進行對比研究，分析了《條例》實施過程當中可能碰到的基本建造資金劃撥治理問題，在此基礎上初步形成了《暫行辦法》的基本框架。

談到《暫行辦法》的詳細內容，深圳市財政局基建處葉劍明處長說，《暫行辦法》著重對建造資金撥款的依據與程序、撥款的治理與監督兩大方面加以了闡述和規定，主要想通過“運作程序”來規范財政部門、建造單位、監理公司及施工單位各自的職責、權限和權利。在《暫行辦法》第九條中，還著重規范了實行直接支付的六種方式。其基本思路是：設計、施工、監理單位，包括設備供給單位在申請用款時，首先必須向建造單位提出用款申請，經建造單位審核并簽署意見，有的還須經監理部門審核并簽署意見，財政部門核定后才能將款項“直接”撥付給這些單位。這樣做一方面可以保證建造單位始終對建造資金的來龍去脈“心中有數”，另一方面在強調建造單位對項目治理責任的同時，可以在一定程度上保障資金撥付的安全性。

根據《條例》的規定，直接支付包括兩層含義：一是對依法實行項目法人的建造單位的建造項目可將建造資金撥付到項目法人單位；二是對不宜實行項目法人的建造單位，其建造項目的建造資金，按程序審核后，在不突破年度下達的投資計劃內，按實際的工程進度，由財政直接向設計、監理、施工企業、設備供貨商等單位支付建造資金。這就是說，除了具備項目法人資格的建造單位，比如深圳地鐵有限公司這樣的建造單位可“獲得”財政直接撥款外，其余的建造單位包括主管部門將被“越過”。那么被“越過”的這些建造單位會不會因此而放松對項目的治理呢？葉劍明處長分析說，在直接支付方式下，財政部門直接撥給設計、施工、監理等單位的每一筆款項都必須經建造單位審核并簽署意見，這樣，建造單位實際上行使了對項目的治理。雖然資金不撥到建造單位的賬戶上，但建造單位不能因此放松對項目的治理。對此，《暫行辦法》也有明確規定。比如第四條：“建造單位負責本單位基本建造項目的組織實施工作，審核基本建造資金申報的相關資料，進行基本建造資金的會計核算和財務治理，確保基本建造資金的安全和合理使用。”第五條：“建造項目主管部門負責本部門基本建造項目的統一規劃、申報和調解工作，協助財政部門加強對基本建造資金的財務治理和監督檢查工作。”這些條款都非凡強調了主管部門對本單位項目建造過程的治理。

直接支付勢在必行

有人說，深圳舉世矚目的驕人發展速度得益于兩點：政策優勢和地緣優勢。僅此兩點顯然是不夠的。其實，市政府在市政建造、文化科技建造以及生產性建造等方面不遺余力地加大投入，也是深圳得以高速發展的重要因素。2009年，深圳財政性基本建造投資為78億元，2009年高達95億元，2009年的數額將更大。對于高速增長且如此巨大的財政性基建投資，深圳市現行的撥付治理方式是怎樣的呢？葉劍明處長介紹說，市財政部門根據年度投資計劃和項目工程進度從財政基建專戶分別分批撥給主管部門專戶、項目法人單位專戶、各區財政局專戶及建造單位專戶。各主管部門和區財政局再將自己專戶的資金撥給所屬的建造單位專戶。建造單位收到專用資金以后才再按項目進展情況等支付給設計、施工、監理等單位。這種撥付方式的主要弊端，一是資金使用效率低。由于資金在撥付過程中的中間環節多，使得資金滯留在主管部門或建造單位的時間長，因而造成資金閑置和占壓。與此同時，財政為了解決政府投資項目急需資金，還得向銀行舉債，去年財政就因此支付了7000多萬元的借款利息；二是容易產生違規運作行為。財政部門將基建資金撥付到主管部門或建造單位以后，有些部門或單位視其為自有資金，隨意支配。因此，截留、擠占、挪用建造資金和拖欠工程款等現象屢有發生；三是容易形成“半拉子”工程。這也是由于上述違規行為造成的；四是不利于廉政建造。

正因為現行的基建資金撥付方式存在諸多弊端，所以市里下決心要采取新的撥付方式和治理手段取而代之。今年3月3日，深圳市第二屆人民代表大會常務委員會第三十八次會議審議通過了《深圳市政府投資項目治理條例》，并規定自2009年7月1日起實施。其中第二十九條明確規定：“建造資金實行直接支付制度。建造單位憑批準立項、下達投資計劃和批準開工的有關文件，設計、施工、監理等合同以及建造單位負責人簽署的撥款申請，到市財政部門辦理付款手續；市財政部門直接向設計、施工、監理等單位支付建造資金；依法成立項目法人的項目，市財政部門直接將建造資金撥付給項目法人。”這就意味著直接支付模式作為一種嶄新的財政資金撥付治理方式，將在深圳今后的財政支出治理中大顯身手。

與現行的撥付方式相比，直接支付的優勢到底在哪里？深圳市財政局伍秀瓊局長助理說，建造資金實行直接支付以后，撥付的對象就由原來的“四塊”變為現在的“兩塊”：項目法人單位專戶和設計、施工、監理等單位賬戶。建造資金直接撥到用款單位，減少了中間環節，能夠加強基本建造資金專款專用，提高財政性建造資金使用效益，防止和避免財政性建造資金被截留、擠占、挪用，減少部門拖欠工程款，同時也是強化財政監督和治理職能的有效手段。再者，直接支付制度符合財政支出治理改革發展的大方向，是同政府采購制度相類似的一種改革。對財政部門來講雖然加大了資金撥付治理的風險和責任，但對推進財政改革無疑具有深遠的影響，因此說深圳市人大頒布的《條例》是非常有前瞻性的。

人員和核算問題

直接支付制度的確有著現行撥付方式不可比擬的優勢，但任何一項新制度的推行，都不可能一帆風順，或因客觀條件，或因主觀意愿，總會受到不同程度的阻礙。何況建造資金的撥付這項牽涉面非常之廣、將會觸及許多部門利益的事情。那么實施直接支付最大的障礙是什么呢？或者說最突出的問題有哪些呢？深圳市財政局基建處何少駒副處長說，資金撥付方式改變以后，我們基建處的業務工作量將成倍成倍地增加。以2009年為例，撥付治理的項目單位約180個，實行直接撥付以后，項目單位將增加到540多個，而且相應的監管也將更加繁多和復雜，憑現有的人手顯然是應付不了的。所以要實施直接支付方式，首先必須配備適量的人員。雖然現階段立刻實施直接支付的條件尚不完全具備，但直接支付是大勢所趨。我們能充分認識到這一制度的重要性和緊迫感，已做好了充分的思想預備，將以積極的姿態和行動來推動這項改革。

深圳市水務局計財處冼世能處長說，直接支付制度的確是一個比較理想的模式，不但能夠解決現行撥付方式中的問題，而且符合政府機構改革的大方向，是可取的。問題是改革須配套，要方方面面的調解。根據直接支付的兩種對象方式，我認為要保證直接支付順利實施，也必須要從兩個層次上來著手：一是撥付治理這個層次，也就是財政部門和審計部門這條線，要讓其有足夠的“能力”來承擔這項工作。為此我建議借政府機構改革之機，成立類似于香港“公務局”的機構，專門負責政府投資項目的建造治理工作。同時，對相關職能部門的職能予以重新界定，以加強各層次的監管。二是用款單位這個層次，要全面建立健全項目法人責任制。這樣，財政部門能夠盡可能多地將款項撥給項目法人單位，而盡量少地直接撥給施工等單位，從而增大資金撥付的安全性。

葉劍明處長則認為，全面建立健全項目法人責任制的確很有必要，有利于直接支付制度的順利實施。從深圳市目前政府投資項目建造單位的格局來看，具有項目法人資格的建造單位較少，絕大部分具有臨時治理機構的性質，其人員穩定性差，財會人員業務水平參差不齊，財務治理基礎工作比較薄弱，實行建造資金直接支付，財政部門將承擔較大的資金安全風險。撥到設計、施工、監理等單位的，則風險更大，主要是這些單位的資格認定、考核、監管等環節的治理，財政部門干涉不了，都有各自的行業治理部門，一旦出現問題，難以追究。同時，由于目前政府投資項目的工程預、決算審核權不在市財政部門，市財政部門若需及時、有效地管好基本建造資金的支付、決算等環節的工作，難度較大。因此建議市政府對市財政部門在基建財務治理中的相關職能予以重新確認。

《暫行辦法》第二十三條要求，建造單位應按規定定期向市財政部門報送基建財務報表及資金使用情況表，做好本單位的年終基本建造財務決算工作。現在的問題是，財政部門將款項直接撥到施工等單位后，由于建造單位未能實際收到基建款項，建造單位就沒有進行賬務處理的原始憑據，因此無法進行正常的會計核算。市教導局、市城管辦、市公安局、市給排水辦、市文化局等部門的同志也認為，建造單位的會計核算工作的確是個難題。假如財政部門將上述撥款憑單（銀行轉賬憑證）復制一份轉給建造單位，建造單位據此進行賬務處理，一是不符合《會計法》的有關規定，二是將在財政部門、建造單位和施工等單位三者之間形成大量的對賬工作量，三是在辦理用款手續過程中，建造單位、施工單位可能會形成重復的無效勞動，四是有可能發生建造單位與施工單位串通作弊騙取財政資金的情況。對此，何少駒副處長則持不同的看法。他認為，建造單位與施工單位串通作弊騙取財政資金的情況即使在現行的撥付方式下也可能存在，而并不是因為直接支付所致。況且在《暫行辦法》中非凡強調了監理單位的責任，規定施工單位或項目法人單位必須憑監理單位簽署的工程進度審核意見，才能向財政部門提出用款申請。

對于上述存在的問題，有沒有一個比較好的解決辦法呢？大家一致認為，機構和人員問題應該不難解決。要害是會計核算問題，而會計核算問題首先要明確會計主體問題。但在會計核算主體不可能由財政部門更不可能由施工單位承擔的情況下，如何解決建造單位的會計核算問題呢？為此有人建議在實施直接支付的初期一段時間內，采取過渡的辦法，即準許建造單位開設一個建造資金銀行專戶，在保證《暫行辦法》規定的款項申請、審核等基本程序不變的前提下，財政部門可將擬撥給設計、監理、施工等用款單位的款項撥到建造單位的專戶上，但建造單位必須在收到財政建造資金的1個工作日內將該筆款項全額劃轉到用款單位，而且財政部門有權對該專戶進行核查。這樣既可以保證財政部門對建造資金全過程的監控，又可以解決建造單位會計核算無原始憑據的問題，同時也基本符合直接支付制度的要求。

改革需要社會各階層的理解與支持，尤其是既得利益者。財政性基建資金實行直接支付作為一項新生事物亦即如此。盡管其在實施的過程中可能會碰到種種困難，但只有知難而進，改革才會勝利，社會才能進步。