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西方國家自本世紀以來，在現實中經過凱恩斯主義和福利國家的長期實踐，在理論上經過古德諾、威爾遜、韋伯等人的努力，逐漸形成了其古典的行政管理模式。但這種古典的行政管理模式及其指導理論現在正受到來自現實和理論上的雙重挑戰。由于過分強調等級原則、計劃和直接控制，強調由政府機構自身來提供公共福利，強調集權與專家主義，它現在正在把政府推向財政危機和不可遏制的官僚主義，并由此引發了公眾對政府的信任危機。于是許多西方學者結合當代西方行政改革的實踐，開始關注未來的政府模式，以期能夠克服現存模式的弊端。美國學者彼德斯將這些模式分為四類，即市場模式、參與模式、靈活政府模式和非管制政府模式。（注：（美）蓋·彼德斯：“政府管理與公共服務的新思維”，孫克非譯，《外國行政改革述評》，北京：國家行政學院出版社1996年版，第2頁。）其中，市場模式的理論最為完善，在實踐中的影響也最大。

市場模式的理論基礎

市場模式的理論基礎主要來自兩個方面：一是公共選擇理論，二是新公共管理理論。另外還受到新制度主義、理論等的影響。

（一）公共選擇理論

公共選擇理論家以理性經濟人假設為出發點，對傳統的行政管理模式及其所面臨的困境作出以下論斷：

（1）理想的官僚，即“服務于公共利益的公仆”并不存在。官僚是理性經濟人，追求個人利益，追求個人效用的最大化，官僚機構與官僚行為遵循制度約束下的刺激反應模式。

（2）政府產出的非市場性特征導致官僚機構缺乏競爭，使得政府沒有動力降低成本，從而變得沒有效率或低效率。

（3）韋伯模式下強調嚴格的規章制度，強調絕對的、垂直的命令—服從機制，扼殺了公務員的創造性和積極性，造成公務員墨守成規，逃避風險，不求有功，但求無過，使得官僚機構喪失了內部激勵機制。

（4）官僚追求預算最大化，追求更大的自主權與壟斷力，導致政府規模擴大，出現“政府擴張”。

（5）伴隨“政府擴張”，政治權力可能直接介入經濟活動。在此過程中，很多人會求助于權力因素謀取個人最大利益，產生尋租行為。

正是基于以上分析，公共選擇理論認為政府存在普遍的失敗，并提出了自己獨特的解決問題的方式，即通過政府與市場、政府與社會關系的重新界定來解決政府所面臨的危機。他們認為公共服務既可以由政府來提供，也可以由社會來提供；應打破公私界限，破除政府壟斷，在政府和社會之間，在公私之間形成競爭；應當給予公眾對公共服務進行選擇的機會，即“用腳投票”的機會。

（二）新公共管理理論

市場模式的另一個理論基礎是由新公共管理學派提供的。“新公共管理”的一個主特征“是要將市場機制引入公共服務組織的運作中來，即實行公共服務的市場化”。（注：KieronWalsh,PublicServicesandMarketMechanism,MacmillanPressLTD,1995,p.6.）

具體來講，新公共管理有兩大支流，一支是管理主義。鮑利特（C.Pollit）將管理主義的特征概括為以下幾個方面：第一，管理主義追求不斷提高效率；第二，強調管理技術在公共領域中的利用；第三，強調以有組織的勞動力來提高生產力；第四，強調專業管理角色的運用；第五，給予管理者以管理的權力。（注：C.Pollit,ManagerialismandthePublicService:TheAnglo-AmericanExperience,Oxford:Blackwell,SecondEdition,1993.）管理主義認為公共部門和私人部門之間沒有什么區別，認為管理就是用來組織和激勵雇員的人事機制，在公共部門和私營部門同樣適用。鑒于私營部門在戰后取得了長足發展，而政府部門卻問題叢生，可以將私營部門的先進經驗引入到公共部門中來。新公共管理的另一支則強調非直接控制，反對政府直接提供服務，強調不斷提高政府服務的質量，強調分權與，強調建立高效的信息系統，強調合同與市場以及對績效的有效評估，強調對公共服務的稽核與監督。歸根到底，管理主義就是要用私營部門的管理經驗來武裝公共部門。

作為市場模式的理論基礎，公共選擇和新公共管理存在分歧。公共選擇是要將政府的一些職能釋放給市場和社會，通過外部的政府與市場關系的重組來改革政府。新公共管理則與之相反，認為公共部門和私營部門之間不存在實質性差別，并以二者間的相似性為基礎提出了一系列管理方面的建議和主張。它并不排斥政府，而是試圖來改造它。盡管如此，它們之間仍有重合之處，即它們都相信市場的作用。雖然它們在對政府改革的見解和方法上有差異，但由于對市場及其主體——企業的共同青睞，它們仍能在實踐中組合起來，共同構成市場模式的理論基礎。

實踐中的市場模式——市場模式的具體做法

市場模式在西方國家行政改革中占有重要地位，許多國家的行政改革都以其為模本。在具體的實踐中，市場模式有許多做法。下面將對其主要形式作一分析。

（一）私有化

市場模式中最激進的做法是全盤的私有化。特別是在英國、日本，直至整個西歐和現在的獨聯體國家，私有化都倍受歡迎。這里指的私有化，是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業私方承包或出售給私方。（注：（美）斯蒂夫·H·漢克主編：《私有化與發展》，管椎立等譯，北京：中國社會科學出版社1989年版，第1頁。）其中最主要的形式是全部直截了當地出售國有或國營的企業。

支持私有化的人一般認為，私有化可以提高可在市場上得到的產品的質量，同時保持它對消費者的需求隨時作出反應的能力；私有化使各國政府得以減少財政赤字，使政府不必為了維護效率低下的國有企業而付出大量的補貼；通過自由市場機制決定資源配置，私有化可以在長期內創造更多的工作崗位和為所有的人提供更多的機會；私有化促成更開放、更富競爭性的經濟，從而產生更多的個人收入和更穩定的就業。但事實上，激進的私有化在西方受到來自多方的抵制。對于許多公共物品和具有天然壟斷性的行業，國有化仍是一貫有效的選擇。同時許多人認為“國有”更能照顧社會公平和提高社會福利。由于私有化在實踐中遇到了許多阻力，而且引發了一系列技術上和政治上的問題，許多國家為了避免對一些敏感性的公共服務采取私有化的方式而采取了其他形式（即下面要討論的幾種形式）。

（二）公共服務的付費制

市場模式認為，對于一些公共服務應當采取收費的方式。其主要目的是想通過付費把價格機制引入到公共服務中來。從理論上講，付費制具有一些優點：第一，它能夠克服免費提供公共服務所導致的對資源的不合理配置和浪費；第二，無償提供公共服務將導致無目的的補貼和資助，對社會公平造成損害；第三，通過付費制，價格可以真正起到信號燈的作用，從而使市場機制在公共服務領域得以良好運用；第四，客觀上，通過付費制也可以增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機。

但是，付費制本身也存在缺陷。對于一些特定的公共服務，付費制并不合適（比如教育、衛生和社會服務）。一般認為，對于使用者和公眾可以自由選擇服務項目的服務領域，采用付費制比較合適。按照羅斯的估計，大約75％的公共服務可以采用付費的辦法。（注：KieronWalsh,PublicServicesandMarketMechanism,MacmillanPressLTD,1995,p.99.）現在西方許多國家開始采用付費制，但其目的大多是為了緩和政府財政危機，實際上并沒有使價格機制真正發揮作用，所以付費制離理論家們所設想的理想狀態還差得很遠。

（三）競爭與合同制

市場模式強調競爭，認為競爭能夠提高效率，使投入少而產出多；通過競爭可以打破壟斷，能迫使公營壟斷組織對顧客的需要作出反應，從而實現消費者主權與“公眾主權”；并且通過競爭可以提高公共部門組織內部員工的自尊心和士氣。競爭有多種形式。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將競爭分為三類：一是公對私的競爭，即讓公營組織和私營組織都來提供公共服務，從而促使其競爭；二是私對私的競爭，即政府要求私營企業彼此競爭，以提供一些公共服務；三是公對公的競爭，即政府促使自己內部組織之間進行競爭，以達到良好的服務效果。（注：（美）戴維·奧斯本、特勒·蓋布勒：《改革政府》，上海：上海譯文出版社1996年版，第64—65頁。）

把競爭機制引入公共服務領域最常見的途徑是采用合同制，即由公共部門和政府作為顧客與委托人，同人即那些真正提供服務的組織（公營的或私營的）簽定合同。政府的職責是確定需要什么、簽定合同并監督績效，具體的服務則由締約的另一方來提供。這樣政府就成為真正的管理者，而不再是提供者。合同制對政府起到了“卸載”的作用。它在西方普遍被采用。剛開始它只局限于廢物垃圾的處理、手工服務等簡單勞動，現在已擴大到政策制定、信息收集等專業化的領域，應用越來越廣泛。

（四）內部市場

內部市場是市場模式中應用范圍比較窄的一種方式，它主要是在英國行政改革中得到了廣泛的應用，并成為英國行政改革的一大特點。其他一些國家，如新西蘭、瑞典等，只是借用了英國的一些做法。

內部市場最大的特點就是將提供公共服務的政府部門人為地劃分為生產者和購買者兩方，這樣在政府組織內部就產生了“生產者”和“消費者”兩個角色。內部市場的實現需要具備三個要素：第一，要明確劃分生產者和消費者；第二，內部市場的主體（生產者和消費者）在內部簽定準合同和商業契約，并在此基礎上運作；第三，它要求一定的付費制和會計制度作保障。它是西方公共管理改革的一個新思路，很有創新性。但運作起來需要許多條件來支持。它需要政府形成一種契約意識和平等的競爭環境，需要高素質的管理人員和完備的信息管理系統。而這些在目前很難具備，所以其應用范圍還很窄。

（五）分權與權力下放

實行分權與權力下放的主要目的是想通過公共組織政治和執行的分離來賦予執行者更大的自主權，使被授權的下級組織成為獨立的單位，能夠自己控制自己的預算，能夠自由地與其他組織進行競爭，而政治家只是確立目標并對績效進行有效控制。

分權的一種方式是通過財政分權來實現。這種方式在英國得到廣泛應用。英國財政部于1982年公布的財務管理新方案，主要特征就是采取了財政分權的形式。（注：參見周志忍：“英國行政改革與西方行政管理新趨勢”，《北京大學學報》（北京）1994年第5期，第52頁。）分權的另一種方式是通過建立內部機構來實現的。這些機構享有更大的自主權，在決策和執行上更為靈活。與財務分權相比，這種形式下等級官僚組織鏈條被打碎得更徹底。

（六）自由化與放松管制

自由化主要體現為放松管制。這在北美的行政改革中比較盛行。其基本的觀念是“政府無效率的主要原因是對管理層進行干預控制的內部規制和規則的數量太多，它們包括人事規則、僵化的付酬制度、預算規則、具有約束性的采購法則以及許多別的規制。基本的假設是，如果公共組織能夠清除這些清規戒律，它就能更加具有靈活性和效率”（注：（美）蓋·彼德斯：“歐洲的行政現代化：一種北美視角的分析”，宋世明譯，《外國行政改革述評》，北京：國家行政學院出版社1996年版，第70頁。）。

放松管制包括放松市場管制、社會管制和行業管制等，其重點是放松市場管制。它在70年代成為經濟理論上的熱門話題，80年代形成高峰并擴展到各個領域。但放松管制并不是不要政府的干預，而是要減少不必要的政府干預與管制。

市場模式的影響

市場模式對于傳統的政府公共管理模式是一場巨大的變革，它已經并將繼續對政府公共管理產生深遠的影響。這主要體現在以下幾個方面：

（一）造成政府職能轉換——政策制定與提供服務相分離。

在傳統政府模式下，政府不僅制定政策，而且親自提供服務。政府幾乎是提供公共服務的唯一組織。政府為了維持社會福利必須擁有龐大的組織機構和大量雇員，必須支付大量的財政用于社會服務的提供。結果是政府什么事都做又都做不好，顯得過于疲憊。而市場模式所追求的是“企業化政府”，它所采取的各項措施是要充分發揮市場與競爭的作用，是用企業精神來改革公共部門。所以在市場模式下，政府不再是無所不包、無所不做的公共服務的提供者。“政府開始轉向一種政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的機制”。（注：（美）戴維·奧斯本、特勒·蓋布勒：《改革政府》，上海：上海譯文出版社1996年版，第11頁。）政府的主要職責是決策和管理，即制定公共政策并實施監督與評估，而具體的公共服務則由私營部門、第三部門和下級政府組織通過競爭來提供。

（二）導致政府組織結構的變革。

市場模式對傳統的官僚組織結構進行了變革。首先，市場模式雖然并不完全排斥層級制，但它更喜歡的是一種平板式的而非金字塔式的組織結構。“市場模式的倡導者認為，在平板的組織結構下，組織的領導者和組織機構同外界打交道所取得的最低收益都要比科層制度更為有效”（注：（美）蓋·彼德斯：“政府管理與公共服務的新思維”，孫克非譯，《外國行政改革述評》，北京：國家行政學院出版社1996年版，第10頁。）。其次，在市場模式下，出現了許許多多單一的獨立的政府機構，這些機構享有很大的權力，它們取代了以前那種選舉產生出來的組織；許多傳統政府的職能現在下放給下級組織或者運用私營部門或半私營部門來提供服務。再次，在市場模式下政府與社會的邊界顯得越來越模糊。政府內部組織之間不再是以權力為紐帶的層級結構體系，相反變成了以契約和合同為基礎的組織網絡。

（三）導致政府組織文化的變革。

市場模式對傳統的政府官僚文化造成沖擊。傳統政府組織強調權威與服從，市場模式則強調商業性的價值，它以平等的交換與契約機制代替了傳統的計劃機制。市場模式要求政府雇員不斷創新，積極進取，而不是保守怕事，隨遇而安。這種組織文化上的變革也導致政府在管理上出現變革。在人事管理上，傳統等級工資制正在被績效工資制所取代。績效工資制強調政府雇員應該根據其在市場下可能贏得的收入，即參照私營部門的標準付給更多或較少的薪水。政府雇員不再是干好干壞一個樣，而是干好干壞不一樣。績效工資制正在激勵著政府雇員努力挖掘自己的潛力并不斷提高工作質量。同時，政府的預算制度也在變革，零基預算正在取代傳統的預算方式。政府的預算不再是以慣例和權力為標準，而是以需求為導向，官僚的預算最大化行為被逐漸遏制。

總之，市場模式賦予現代政府以許多新的內涵。它給予人們重新評價和認識政府的新觀念。在市場模式看來，評判一個政府優劣的標準是看政府如何用低成本來提供公共服務，它既強調質量又強調效率。對民主的認識上，市場模式認為民主的政府不僅要體現人民的意志，更主要的是要更好地、更經濟地為公眾提供服務。市場模式還賦予公民權利以新的內容。在它看來，公民不僅是作為納稅人而存在，公民也是消費者。公民既可以憑借其納稅人的義務而享有公民的權利，又可以作為消費者通過其選擇權來使自己和公眾的利益得以實現。這樣，就在公共服務領域賦予公眾以消費者主權，即給予公眾以“用腳投票”的權利。

但是，市場模式在實踐中也遇到一些麻煩，人們對其也褒貶不一。從一定程度上說，市場模式似乎正在制造一種新的“市場神話”，它使人們覺得又陷入了一種新的歷史循環。這一點受到了一些人的批評和置疑。比如美國學者漢森就市場模式對私營部門的理想化進行了批評，指出在“私營部門神話下”的改革可能會陷入迷途。泰勒等人則對在公營部門中過分強調競爭機制提出質疑。考尼格的批評則更為徹底，他認為讓國家在市場化的名義下模仿市場不僅是多余的，而且有悖功能分化，與現代化的要求背道而馳。（注：參見周志忍主編：《當代國外行政改革比較研究》，北京：國家行政學院出版社1999年版，第584—589頁。）

可見，對市場模式的爭論是非常激烈的，批評者和支持者各執一詞。但無論如何，作為對傳統模式的一種替代方式，市場模式正在改變著政府的許多方面，它所包含的價值使人們意識到改革必須持續下去，因為它是對新時代、新環境的自覺適應與回應。

【內容提要】市場模式作為傳統政府管理模式的一種替代形式，是對新時代、新環境的一種適應與回應，是西方國家擺脫管理危機的一種嘗試；其指導理論主要是公共選擇理論和新公共管理理論；其改革的主要措施包括私有化、公共服務的付費制、競爭與合同制、內部市場、分權與權力下放、自由化與放松管制等。

【關鍵詞】市場模式/公共選擇/新公共管理