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[摘要]由于交易費用的存在，任何權利的界定都是不充分的，部分權利因而被置于公共領域。殘缺的權利如果未能賦予另一有行動能力和意愿的主體，其租金將在競爭中趨于消散，產生資源配置無效率。我國旅游用地制度造成了旅游相關主體的產權殘缺，導致資源配置無效率，也影響人們之間的收入分配。

[關鍵詞]旅游用地；產權殘缺；資源配置效應

在啟蒙思想家的觀念中，財產權實際上還僅限于對物質財產在靜態歸屬意義上的“定分止爭”，因此是“要么全部，要么沒有”(巴澤爾，1997)的一種權利。但是，隨著生產社會化程度的提高和分工的深化，物質上同一的資產各種潛在的有用性開始被技能各異的人發現。這意味著，同一物質資產上的有用性可能被不同的人所利用，這些有用性的交易在可能為各方帶來收益增加的同時，也形成彼此間“強烈的依賴關系”和雙方收益的“不確定性”(段毅才，1992)，先前靜態的“要么全部，要么沒有”狀態也同時被打破了。行為相互滲透、相互交織的主體之間彼此影響和干擾，即產生了“外部性”。正如巴澤爾指出，由于交易費用的存在，任何權利的界定都是不充分的，未界定部分就形成產權公共域(巴澤爾，1997)。

在我國，旅游用地的規劃出現在20世紀70年代末期的城市規劃、風景名勝區規劃及森林公園總體規劃中，90年代以后，各地政府紛紛將旅游作為主要產業，同時主題公園、旅游度假區的不斷涌現，促進了旅游用地規劃的發展。但是，對旅游用地的界定在規劃方案中是以復區的形式給予認定的，旅游用地并沒有引起相關部門足夠的重視。在規劃實施過程中，規劃剛性太強，回旋余地太小。由此導致我國目前旅游用地產權界定、歸屬仍處于模糊、殘缺狀態。筆者擬通過一個產權分析模型，試圖探討我國旅游用地產權殘缺的狀態、形成原因及其經濟效益。

一、產權界定、產權公共域與產權殘缺

巴澤爾認為：“個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利和權力構成。產權束中的每一種權利，都有與產權能帶給主體的收益或者效用相關，與每項權利相聯系的收益在量或者質上有不同，從而權利和重要性程度各不相同。可以將權利按收益的大小和重要性程度排序，并用MR來表示產權的邊際收益。人們對資產的權利不是永久不變的，它們是他們自己直接努力加以保護、他人企圖奪取和政府予以保護程度的函數”(巴澤爾，1997)。因此，任何個人的任何權利有效性都依賴于3點：一是這個人為保護該項權利所做的努力，二是他人企圖分享這項權利的努力，三是任何“第三方”所做的保護這項權利的努力。為確立產權收益的獨占性，需要投入資源，資源投入量的大小，是他人企圖染指程度的增函數，社會越混亂，產權的排他越困難，需要耗費的資源越多，界定和實施的成本越高，這可以用邊際成本MC來表示。

產權邊界由界定和實施行為的投入量多少決定，即由邊際收益與邊際成本相等的均衡點決定，產權界定和實施行為的邊際收益遵循遞減原則，而邊際成本遵循遞增原則。

(一)完全產權：交易費用為零

如果信息完全充分，即權利的轉讓、獲取和保護所需要的成本為零，市場不存在機會主義行為，由此產權界定的邊際成本也為零，產權邊界由產權的邊際收益決定，直到MR=0為止(如圖1所示)，產權邊界為R''''點，此時的產權稱完全產權，不存在產權公共域(與產權相關的各種收益完全歸其所有者獲得)。以旅游用地為例，在交易費用為零時，土地的使用權、收益權、轉讓權等各項權利均排他性地由占有者享有，與諸權利相關的收益也排他性地歸其所擁有，此時產權總收益TR為MR的積分。

(二)產權公共域：交易費用不為零的現實

在現實世界中，由于資產的各種有用性和潛在有用性的信息是有成本的，任何一項權利都不是完全界定的。沒有界定的權利于是把一部分有價值的資源留在了“公共領域”里，公共領域里全部資源的價值就叫做“租”。產權占有、界定和實施的成本主要與他人的侵占企圖有關，若他人對產權沒有侵占之意，則防范措施就沒必要。現實生活中，他人總是想利用各種機會得到，而為防范他人的侵占企圖而產生的成本歸結為交易成本，把邊際成本表示為MC，此時產權邊界由MR=MC決定，產權的均衡點為圖2中的R。RER1，領域的權利，是由于界定行為的邊際成本高于邊際收益，而被產權所有者主動放棄才處于公共領域中。此時的產權公共域，是成本收益比較下的均衡結果，并不構成產權殘缺。

(三)權利的限制：產權殘缺

產權公共域因交易費用不為零而在事實上不能由產權主體完全占有，但這種狀況并不構成德姆塞茨意義上的產權殘缺。德姆塞茨所指的產權殘缺可分為以下兩種情況：

1第一層次產權殘缺

產權束中每一項權利均與收益相關，當對權利進行掠奪、限制或者刪除時，產權收益必然在一定程度上被削弱，對權利的限制越多、程度越深，則收益下降越厲害，殘缺了的產權對應的收益稱為第一層次的產權殘缺。權利殘缺在減少主體收益的同時，也擴大了產權公共域；如果殘缺了權利沒有重新明確其歸屬，則這些權利也將留在公共域中。

2第二層次產權殘缺

在“國家悖論”情況下，產權公共域擴大，產權獨占域減少，這種情況構成第二層次產權殘缺，這種產權殘缺直接構成資源配置的無效率。當旅游政府相關部門執法努力有偏向時，相應的產權主體為防止他人的侵占企圖而不得不犧牲部分產權收益，對受損主體而言，也出現了第二層次的產權殘缺。當第一、第二層次產權殘缺同時出現時，產權獨占范圍縮小，產權公共域隨著擴大，社會中尋租行為普遍，產權主體工作激勵下降，市場有效配置機制遭破壞。

如上所述，產權殘缺既可以因為對權利進行強制性刪除、限制和剝奪而形成，也可以由對產權的保護不足而形成。在厘清了造成產權殘缺的原因之后，對殘缺了的權利處于何種狀態有進一步研究的必要。如果這些權利會流入公共域，在自由競爭下，相關主體的掠取行為會導致處于公共域中權利租金消失，造成無效率。

二、旅游用地產權殘缺的形成

旅游用地是一種特殊土地資源類型，是具備一定旅游功能價值的自然和人文資源的總稱。它是旅游六要素中的重要部分，是旅游業最主要的物質基礎，也是用以吸引旅游者的重要吸引物。從土地利用角度看，旅游用地既不屬農業用地，也不屬非農業建設用地。所以在規劃實施過程中，很容易產生產權缺失問題。

(一)旅游用地的第一層次產權殘缺

我國現行旅游用地征用制度的典型特征是政府壟斷：政府禁止土地所有權市場、壟斷一級市場，土地征用成為國家獲得旅游用地的主要手段。盡管《土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。”農民集體在法律上、名義上擁有集體所有制土地較為完全的產權，但是，在農地轉為旅游用地的過程中，由于旅游用地征用相關法律、法規的不當限制使農民獲取旅游用地增值收益的成本極為高昂，致使農民不得不放棄一部分本該屬于自己的權利。

從現有的土地利用規劃體系來看，一般都只重視農業用地、工業用地、居民點用地、交通用地、一般水域及建設用地的規劃。雖然在開發旅游景區(點)之前旅游規劃已經完成，但也因為相關的多方機構管理設限，特別是土地部門的管制，使旅游景區(點)建設或擴建工作的第一步就難以進行。

對旅游用地的實質做法是，當土地的相對價值發生變化時，與增加了的價值相關的使用權、轉讓權、收益權被法律強行界定給了國家，是“憑借國家權力來重新處置土地所有權”。這些收益實際上就處于公共領域中，對公共租金的競爭行為將導致資源損耗。政府是由理性經濟人組成的，官員的目標與政府的目標不一定一致，上下級政府的目標不一定一致，政府與全體國民的目標不一定一致，因而土地漲價事實上無法真正歸公。

如圖3ABR0面積的收益由于政府對旅游用地的強行限制、刪除產生產權殘缺，可以將之視為MR曲線向下移動，由MR1下移至MR2，產權主體的收益減少了ABR0面積。此面積可視為產權相對應的收益，稱第一層次的產權殘缺。權利的殘缺在減少主體收益的同時，也擴大了產權公共域，會引起對公共租金的掠奪、尋租、政府官員的腐敗等，產生了對資源的浪費、收益的擴散、資源配置的帕累托無效。

權利的殘缺將擴大公共域，如圖3E1R2R1E0為新增的公共域，由于政府對旅游用地的強行限制、刪除，主體收益減少，MR向下移動，產權邊界由邊際收益與邊際成本的均衡點決定，于是E0點向E1點移動。或者是當旅游用地的市場價值增加的情況下，當法律預先對可能增加的收益進行限制和刪除時，相當于將邊際收益從MR1削減至MR2。

(二)旅游用地的第二層次產權殘缺

從理論上分析，旅游用地的征用是政府為了公共利益的需要而依法強制地取得他人土地并給予補償的行為。國家出于公共利益的需要，在一定范圍內征用土地是完全應該的。但是，公共利益這一概念具有高度的抽象性，如何準確界定公共利益已成為世界性的難題。與此同時，盡管旅游用地的征用是一種典型的非市場方式，但并不否認它又是一種經濟行為。土地資源價值包括直接使用價值、間接使用價值、選擇價值、遺贈價值和存在價值等(諸培新，2003)。無疑，對旅游用地的間接使用價值、選擇價值、遺贈價值和存在價值的計量存在技術上的困難，這使得人們只能根據能確認的土地價值來界定和執行旅游用地產權。同時，我國上一輪土地利用總體規劃(1997—2010年)屬于控制性規劃，采用自上而下的規劃方法，平均分配，規劃的核心是保護耕地。對旅游用地的界定在規劃方案中是以復區的形式給予認定的，旅游用地幾乎被忽略了。土地是旅游資源的主要部分，目前，關于旅游用地的立法或規定有的已經不適應當前土地制度改革的進程及旅游業的發展需要，導致旅游用地的界定和實施行為即旅游用地的排他性占有、使用、收益、分配的成本提高。如圖4MC曲線上移。產權殘缺導致ABE2E，收益不能歸土地產權所有者和經營者，同樣會引起對公共租金的掠奪、尋租、政府官員的腐敗等，從而產生資源配置的帕累托無效。

當執法努力有偏向時，MC1向上移至MC2，產權均衡點從E1移至E2，于是產生了如圖4R2R1E1E2的公共域，這種情況構成了第二層次的產權殘缺，這些殘缺的權利直接構成資源配置無效。

三、旅游用地產權殘缺的資源配置效應

旅游用地產權殘缺將產生公共域，對公共域租金的競爭行為將導致資源配置的無效率。主要表現為旅游用地供需矛盾、旅游用地與農用地配置失衡、旅游用地內部結構失衡等。

(一)旅游用地需求與供給矛盾突出

旅游業目前已發展成為全球最大的產業之一，國際上許多國家和地區及國內的許多省區市都把旅游業定位在主導或支柱產業上，紛紛實施旅游脫貧、旅游興市、旅游興省等發展戰略，為此而積極挖掘境內的各種旅游資源，不斷開發新的旅游景點，改建或擴建舊景區，修建人造景觀并完善基礎設施。而旅游必須依托于土地，旅游建設項目的大量增加勢必占用大量的土地(包括耕地)。

在現行農地制度安排下，農地承包經營權受讓受到諸多限制，政府控制農地所有權交易市場，由此引發的農戶承包經營權的不完全性必然降低農地的交易價格，使農地的承包經營權的交易價格不能真正反映農地的稀缺程度，農戶農地承包經營權轉讓收益也會因此下降，進而減少農地市場交易，農地的市場流轉機制不能正常發揮作用，使得一些擁有旅游資源的農地不能轉為旅游用地，資源浪費，旅游用地供給短缺。

(二)旅游用地與農用地配置失衡

在我國，土地規劃的核心是保護耕地，嚴格控制建設用地的增長，特別是控制建設占用耕地增長。對旅游用地的界定在規劃方案中是以復區的形式給予認定的，旅游用地幾乎被忽略了。旅游景區(點)的開發一般是依托國有土地或集體土地中的很小部分進行的，一般景區(點)的核心范圍都較小，其周邊被其他類型的集體土地包圍，甚至是農用地包圍。有的景區(點)的土地資源是以租賃的方式來進行開發利用的，這種受控于周邊環境狀況，使許多景區(點)的核心部分與周邊土地只有一墻或一柵之隔，旅游管理非常困難。此外，還有少數景區(點)特別是世界文化遺產景區(點)在其保護范圍之內，或緩沖區內還有不少居民點，其中涉及農民建房或拆遷的矛盾，旅游部門難以自行解決這些問題。由于土地資源使用權與所有權的交雜，旅游景區(點)與周邊農民發生爭執的案例常見，甚至危害到游客的安全。

(三)旅游用地內部結構失衡

由于土地一級市場中的地方政府買方壟斷和二級市場中地方政府賣方壟斷。旅游用地是具有公益性的和最有效益的用地，其單位產出在所有用地類型中是最高的。地方政府在GDP偏好引導下，一直忽視旅游用地在開發利用過程中存在的很多突出問題。從上述分析可知，旅游用地存在第一層次產權殘缺和第二層次產權殘缺，致使旅游用地經營者所有權的排他性不強。而不同的制度安排下旅游用地的開發程度不同，在完全產權的條件下，旅游用地開發的潛在生產函數為r*=f(L*,k*)，，其中，L*，K*為充分就業勞動和資本。旅游用地既得到充分開發，又保證了資源利用的可持續性。但在現有的制度安排下，旅游用地的開發大大超過潛在水平y(＞y*)。

如圖5所示，X軸表示不同制度，y軸表示旅游用地的開發水平，由于現行的產權制度造成了產權的不完整，旅游用地的開發大大超過潛在水平y＞y*。旅游用地的過度開發造成了許多人為的破壞，如破壞性地開挖山體、超負荷開發水系、占用耕地建設旅游設施、在生態保護區修建不協調旅游景觀等。

另外，旅游用地的開發是獲利性較強的項目，一些政府片面地追求經濟效益，缺乏對旅游用地使用的監督和規劃。旅游用地所有者所有權被制度性虛設，即剩余索取權和剩余控制權的剝奪，也沒有監督可持續利用旅游用地的利益動因，旅游用地的開發商在旅游用地承包期內采取短視的、機會主義行為。如無節制地開發利用當地旅游資源，為旅游搞旅游，不重視綜合治理，忽視文物古跡的歷史價值和生態效益，致使生態旅游資源環境的嚴重破壞和資源退化問題日益嚴重。有關統計資料表明，在已開展生態旅游活動的全國自然保護區中，有24％的保護對象受到損害、11％的旅游資源退化、44％的自然保護區存在垃圾公害、12％的出現水污染、3％的有大氣污染。嚴重污染和人為破壞旅游環境使我國旅游景區(點)的土地利用難以持續利用，從而旅游業難以持續發展。

(四)旅游用地產權殘缺的收入分配效應

產權殘缺者收益會減少，權利的新獲得者收益會增加。當旅游用地的相對價值發生變化時，與增加了的價值相關的使用權、轉讓權、收益權被法律強行界定給了國家，這些收益實際上就處于公共領域中。農地征用中較低的補償和較高的出讓價格，使地方政府及旅游開發商在土地征用中獲得了很高的收益，而旅游者面對市場價格的上升而相對購買力減弱。此外，在巨大經濟利益驅動下，不少地方政府忽視了旅游資源作為一種公共產品社會職能的發揮，在風景名勝區大舉興建一些高檔、豪華別墅群、度假村等。如果我國風景名勝區的核心區域都被私人占有，這必將關系到我國公共資源的合理分配，直接影響我國廣大普通人民的生活和消費，從法律和道義上都失之公平。

四、結論與政策含義

政府及法律對產權束中部分權利的強制性刪除、限制會導致第一層次產權殘缺。當法律不足以保證公平有效的執行，會導致第二層次產權殘缺。如果殘缺了的權利沒有被專有地賦予另一有行動能力和行動意愿的主體，則這些權利將在事實上處于公共領域，其租金將趨于消散。在我國，法律對旅游用地建設時的使用權與交易權進行了限制和刪除，造成了旅游用地的第一層次殘缺；在執法不嚴、政府干預執法背景下，旅游相關主體的權利面臨第二層次產權殘缺。

旅游用地產權殘缺產生了較為嚴重的收入分配效應和資源配置效應。要扭轉產權殘缺所帶來的負面影響，旅游用地的合理利用政策分析如下：

1強化旅游用地立法

關于旅游用地的立法，主要有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《風景名勝區管理暫行條例》等幾部法律中的一些條款有所涉及。這些規定有的已經不適應當前我國土地制度改革的進程及旅游業的發展需要，有的過于簡單，因此有必要制定有關旅游區土地利用的具體規定來保證和規范當前快速發展的旅游用地，防止旅游資源被破壞。

2完善旅游用地土地規劃

在以往的土地規劃中，基本沒有重視旅游用地項目。土地規劃要重視目前的產業發展態勢，旅游業是未來的強勢產業，制定土地規劃時要充分考慮規劃區的旅游用地問題，特別是要以旅游用地、公共用地為主。在方向上，要為旅游規劃用地問題做出明確的預見性規劃，充分考慮旅游用地的特殊性，為旅游業將來發展中出現的各產業爭地矛盾做好預見性規劃，為將來旅游區的土地利用規劃留有余地，避免旅游業在發展過程中產生瓶頸現象。

3制定并實施科學的旅游區規劃

從整體上規范旅游資源開發的規模、項目的投資及旅游產品的宏觀調控。首先，在我國各地區，包括那些非專統旅游區，最大限度開發本地自然、文化、歷史等旅游資源的同時，也應當保護旅游資源，促進旅游業的可持續性發展。其次，要把旅游地的旅游業建設納入到旅游地的總體發展規劃中，正確處理城鎮規劃、土地利用規劃與旅游發展總體規劃的關系。旅游地的開發應進行總體規劃，合理設計旅游產品，實現旅游產品多樣化。要嚴格執行經依法批準的旅游規劃，維護旅游規劃的權威性、連續性，不允許任何單位和個人隨意改變規劃。第三，各地旅游區開發都應進行綜合規劃，合理設計景區旅游產品，盡量做到長、中、短線相結合，實現旅游產品多樣化，正確處理旅游產品開發中的規劃與產品策劃之間的關系。同時，也要周密規劃旅游地的基礎設施配套，科學確定各地旅游資源開發規模，有計劃、有步驟地推動地方旅游業建設。

4實行用地來源多途徑化及統一管理

解決旅游開發中的土地產權糾紛，有多種值得考慮的途徑，可在政府的協調下對景區(點)內的土地實行長期租賃，或以股份入股，或在安置好景區(點)內的居民生活的前提下收購土地，給旅游發展創造和諧的環境；對有行政區劃交叉的景區(點)實行統一管理、統一旅游用地政策、統一制定旅游規劃及土地規劃，為旅游風景名勝區的發展提供長期政策性的依據及法規保障。

5進一步改革和完善我國旅游用地的供地制度

我國《房地產管理法》、《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規只是簡單地規定了旅游用地應通過招標、拍賣或掛牌等方式取得，但對一些旅游產品卻有所不同，如：在一些名勝古跡的基礎上開發旅游項目，在一些公益設施上開發旅游項目，這些旅游資源的開發都屬于國有劃撥土地，是無償無限期使用的。我們很難在其中劃出一部分來作為經營性旅游用地搞出讓。也就是說，我國旅游資源的復雜性使得我們在旅游供地政策上不能單一化，必須考慮到具體項目的性質。如果是純商業性的，就應當明確規定通過市場方式取得；如果項目本身帶有一定的公益性，我們仍可通過劃撥方式來供地，但是在管理上對這類項目就不能一味地提高旅游產品價格，作為商業景點來經營。因為從理論上來說，這些資源不僅其所有權屬于國家，而且其經營管理者在用地、稅收等方面享有優惠，社會公眾應是最大的受益者，而不應是個別部門或旅游公司。否則，對普通公眾來說顯然是不公平的。