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[摘要]文章探討了我國景區(qū)治理中所存在的主要問題。通過對憑祥五大景區(qū)的實地考察，指出了憑祥景區(qū)在治理方面存在的詳細問題，并提出了一系列對策。

[要害詞]旅游景區(qū)；治理；憑祥

一、旅游景區(qū)治理概述

旅游景區(qū)是指具有吸引國內(nèi)外游客前往游覽的明確的區(qū)域場所，能夠滿足游客游覽觀光、消遣娛樂、康體健身、求知等旅游需求，有統(tǒng)一的治理機構(gòu)并提供必要的服務(wù)設(shè)施的地域空間。治理是指權(quán)力在特定領(lǐng)域中的運用，即為實現(xiàn)某種目標，治理者運用國家及社會組織的各種權(quán)力，對行為主體進行支配、控制、調(diào)解和管轄。旅游景區(qū)治理是治理在旅游景區(qū)中的應(yīng)用。景區(qū)治理結(jié)構(gòu)有兩個層次：內(nèi)部治理和外部治理。其主要包括五個方面：旅游景區(qū)治理的總體目標、景區(qū)治理的政策框架和法規(guī)體系、景區(qū)治理體制、景區(qū)的經(jīng)營機制和景區(qū)員工與當?shù)厣鐓^(qū)居民的參與機制。

對于我國旅游景區(qū)的治理模式，彭德成將其劃分為兩大類別(企業(yè)化治理和非企業(yè)化治理)10種模式。這10種模式分別為整體租賃模式、上市股份制企業(yè)經(jīng)營模式、非上市股份制企業(yè)經(jīng)營模式、隸屬國有旅游企業(yè)集團的整合開發(fā)經(jīng)營模式、隸屬地方政府的國有企業(yè)經(jīng)營模式、隸屬政府部門的國有企業(yè)經(jīng)營模式、兼具旅游行政治理的網(wǎng)絡(luò)復(fù)合治理模式、兼具資源行政治理的復(fù)合治理模式、隸屬旅游主管部門的自主開發(fā)模式和隸屬資源主管部門的自主開發(fā)模式。

旅游景區(qū)是旅游產(chǎn)業(yè)的核心要素，科學(xué)的景區(qū)治理對于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展事關(guān)重大，但現(xiàn)階段這些正是很多地方旅游業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。我國旅游景區(qū)治理中普遍存在的問題有：

1．景區(qū)的治理組織機構(gòu)政企不分、事企不分。很多旅游景區(qū)的治理機構(gòu)是政府的派出機構(gòu)或者是政府的職能部門，有些甚至是一級政府。其日常業(yè)務(wù)既有代表公共利益進行的各項治理，同時也有明顯的企業(yè)行為。在經(jīng)營治理過程中，既是“運動員”，又是“裁判員”，企業(yè)的利益最大化導(dǎo)向和治理機構(gòu)的公共利益導(dǎo)向在開發(fā)與保護問題上發(fā)生了內(nèi)在的矛盾。另有一些景區(qū)治理部門為了本屆政府的政績，違背市場規(guī)律，過度干預(yù)經(jīng)濟活動。

2．景區(qū)治理體制不順，部分景區(qū)存在“多頭治理”的狀況。目前，我國旅游景區(qū)分別隸屬于多達12個不同的政府部門(旅游部門、建造部門、文物部門、宗教部門、水利部門、林業(yè)部門和國土資源部門等)。因此，在旅游景區(qū)的開發(fā)和治理中存在“多頭領(lǐng)導(dǎo)”的狀況。不同部門拘泥于眼前的自身利益，各自為政，條塊分割，寧可搞低水平的重復(fù)建造，也不愿聯(lián)手共同開發(fā)。部門間溝通調(diào)解比較困難，造成在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)動和資源配置方面存在著極大的盲目性。另外，景區(qū)所隸屬部門的目標多重性也制約了景區(qū)的持續(xù)發(fā)展。如風(fēng)景名勝區(qū)隸屬建造部門治理，其本身就集保護職能、旅游開發(fā)職能、社區(qū)治理職能于一身。

3．所有權(quán)、治理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)混淆，旅游資源不能在市場上自由流通。有些景區(qū)收入來源僅限于政府財政撥款、門票和附帶商業(yè)點的收入。由于地方財政有限，再加上景區(qū)經(jīng)營權(quán)未能在市場上自由流通，導(dǎo)致景區(qū)投資乏力，旅游相關(guān)設(shè)施不足，致使自身造血功能不足，保護力度也明顯弱化。

4．部分景區(qū)雖實行企業(yè)化運作，但治理經(jīng)營機制相稱落伍，觀念比較保守，服務(wù)質(zhì)量差，還存在著一系列的資源破壞和環(huán)境污染問題。有鑒于此，我們的首要任務(wù)是理順體制、活化機制，創(chuàng)立符合市場經(jīng)濟要求并利于景區(qū)長遠發(fā)展的治理模式和治理措施。

二、憑祥旅游資源和旅游景區(qū)概況

憑祥屬亞熱帶季風(fēng)氣候，四季花果飄香，農(nóng)林資源豐富，以奇峰異石構(gòu)成的喀斯特地貌為主，境內(nèi)河溪眾多，山清水秀、景色迷人。

憑祥位于廣西西南邊陲，地處中越邊境，自古就是邊關(guān)重鎮(zhèn)和聞名商埠。從1885年中法戰(zhàn)爭到20世紀80年代，這里長期處于戰(zhàn)爭的前沿和戰(zhàn)備支前的第一線。1885年，清代名將馮子材在這里奮起抵抗法國侵略軍，“鎮(zhèn)南關(guān)大捷”聞名中外；1907年，革命先行者孫中山在這里親自打響了反清第一炮，“鎮(zhèn)南關(guān)起義”慷慨悲壯；清末抗法名將蘇元春曾長期在這里督辦廣西邊防軍務(wù)。因此，這里革命遺址眾多——如我國九大名關(guān)之一的友誼關(guān)、大連城、白玉洞、蘇元春提督衙門遺址等。

自1992年被國務(wù)院列為沿邊對外開放城市以來，憑祥邊貿(mào)飛速發(fā)展。浦寨、弄懷這兩個廣西最大的邊貿(mào)市場被人們譽為國際商貿(mào)城，其異國商品、異國服飾、異國面孔等，天天吸引著大量中外客商前來經(jīng)商貿(mào)易、觀光考察和旅游購物。

濃郁的邊關(guān)風(fēng)情、神奇的雄關(guān)古隘、厚重的軍事歷史、奇麗的自然山水組成了憑祥多彩多姿的旅游資源，它們主要分布于友誼關(guān)、大連城、平而河、浦寨、大青山等五個景區(qū)。但從現(xiàn)狀來看，憑祥旅游業(yè)的發(fā)展速度及其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率與其自身的資源優(yōu)勢并不相稱。

三、現(xiàn)階段憑祥主要景區(qū)治理中存在的主要問題

1．地方政府對友誼關(guān)景區(qū)招商引資工作熱情高漲，但目前還沒進入實質(zhì)階段。資金短缺使景區(qū)的進一步開發(fā)舉步維艱，景區(qū)文物保護也面臨很大的經(jīng)濟壓力。在現(xiàn)有的開發(fā)模式下，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)未能分離，嚴峻制約著景區(qū)的持續(xù)發(fā)展，這是憑祥景區(qū)面臨的主要問題。

2．部分景區(qū)權(quán)屬不明，存在“多頭領(lǐng)導(dǎo)”的狀況。友誼關(guān)、大連城兩個景區(qū)分別是全國文物保護單位和自治區(qū)文物保護單位，同時又屬花山國家級風(fēng)景名勝區(qū)的一部分。文物保護單位屬文化部門治理，風(fēng)景名勝區(qū)屬建造部門治理，景區(qū)旅游活動歸旅游部門治理；友誼關(guān)又是國家一級口岸，許多口岸設(shè)施分屬海關(guān)、邊防武警治理。而大青山景區(qū)則是中國林業(yè)科學(xué)院的實驗基地。這種多重歸屬狀況很不利于景區(qū)的開發(fā)建造。

3．部分景區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃沖突，高速公路及口岸的規(guī)劃沒有考慮區(qū)域的旅游發(fā)展，致使景區(qū)效益難以發(fā)揮、開發(fā)商的利益難以保障。按照高速公路及口岸的規(guī)劃，通關(guān)者都需從友誼關(guān)關(guān)樓(游客進入友誼關(guān)景區(qū)的主要通道)經(jīng)過，對于投資者來說，普通通關(guān)者與游客的身份難以區(qū)別，故而會嚴峻影響開發(fā)商的直接收益，使其利益得不到充分保障。這成為友誼關(guān)景區(qū)招商引資以及深層次開發(fā)的又一重大障礙。

4．友誼關(guān)景區(qū)的旅游功能與口岸交通功能混合。友誼關(guān)景區(qū)是憑祥的王牌景區(qū)，但作為我國九大名關(guān)中唯一仍在使用的邊關(guān)，作為中國與越南乃至東南亞的重要通商口岸，天天都有很多出入境者從這里通關(guān)經(jīng)過。這種功能合一而治理分治的情況也使景區(qū)運作困難重重。

5．景區(qū)內(nèi)地塊所屬部門交叉。一些景區(qū)的部分地塊屬其他部門(軍隊、口岸部門等)所轄，大大妨礙了景區(qū)的整體規(guī)劃，也限制了景區(qū)的發(fā)展空間，嚴峻制約了整個景區(qū)的長遠發(fā)展。如友誼關(guān)景區(qū)內(nèi)大量地塊屬于軍管區(qū)。在大連城、平崗嶺“地下長城”等景區(qū)景點也有類似問題。

總之，治理體制不順、經(jīng)營模式單一是問題的要害。四、對策思索

1．加大招商引資力度，搞好景區(qū)項目推介工作，進一步放開旅游資源開發(fā)市場，采取以政府主導(dǎo)加企業(yè)集團化的投資經(jīng)營模式，以資本為紐帶，以大型項目為載體，通過政府采購方式以及經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，吸引外界有實力的企業(yè)參與憑祥特色旅游資源和產(chǎn)品的開發(fā)建造，實現(xiàn)所有權(quán)、治理權(quán)、經(jīng)營權(quán)的合理運作，實行“公司制”的經(jīng)營模式。

(1)友誼關(guān)景區(qū)、大連城景區(qū)所依托的旅游資源同時也屬于文物保護單位，為了使旅游開發(fā)與文物保護不發(fā)生沖突，故應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實行“公司制”的經(jīng)營模式為宜。景區(qū)所有權(quán)歸國家，其直接代表者應(yīng)是憑祥市政府；經(jīng)營權(quán)或者由當?shù)卣⒄块T委托給國有旅游企業(yè)集團或政府部門直屬企業(yè)，或通過公開對外出讓交給民營企業(yè)；治理權(quán)方面，應(yīng)由政府牽頭成立一個旅游治理委員會，代表政府治理國有資產(chǎn)和負責(zé)進行資源保護、環(huán)境保護以及各部門之間的聯(lián)動調(diào)解。

(2)平而河景區(qū)和浦寨景區(qū)所依托的主要旅游資源分別是中越界河——平而河的自然風(fēng)光和浦寨國際邊貿(mào)城。考慮到平而河非凡的政治背景和浦寨的邊貿(mào)經(jīng)濟功能，其景區(qū)治理模式應(yīng)采用隸屬于地方政府或政府部門的國有企業(yè)經(jīng)營模式。景區(qū)的所有權(quán)代表是政府；經(jīng)營權(quán)由國有經(jīng)營企業(yè)掌管；景區(qū)經(jīng)營企業(yè)既負責(zé)景區(qū)資源的開發(fā)，又負責(zé)景區(qū)資源的保護。

(3)大青山景區(qū)是我國最大的亞熱帶珍稀石山樹木園。中國林科院熱帶林業(yè)實驗中央便設(shè)在這里。其景區(qū)治理模式應(yīng)采用隸屬于主管部門的自主開發(fā)模式。景區(qū)經(jīng)營主體應(yīng)是隸屬于林科院的治理機構(gòu)，其所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)互不分離。

2．做好憑祥五大景區(qū)周邊及內(nèi)部環(huán)境整治工作，保護好景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。對分布有居民點的景區(qū)(如大連城景區(qū))，要加強治理景區(qū)內(nèi)村莊的環(huán)境，調(diào)動居民原有的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，可采取優(yōu)惠政策吸引景區(qū)內(nèi)的居民參與到景區(qū)的開發(fā)建造中來(如安排他們在景區(qū)內(nèi)就業(yè)或引導(dǎo)他們組建家庭旅館等)，實現(xiàn)居民受益和景區(qū)開發(fā)的互動，實現(xiàn)旅游開發(fā)與經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的調(diào)解。

3．針對一些景區(qū)內(nèi)有軍管區(qū)的情況，盡快與軍方協(xié)商，把營房等遷出景區(qū)，從而拓展景區(qū)的發(fā)展空間。

4．加快推進旅游企業(yè)的改革創(chuàng)新步伐，建立符合國際市場競爭要求的組織形式和運行機制；組建適應(yīng)市場競爭要求、具有自主創(chuàng)新意識的現(xiàn)代旅游企業(yè)；同時要積極引入國內(nèi)外勝利的旅游景區(qū)治理經(jīng)驗和模式。

5．由當?shù)卣蚵糜尉殖雒媾c口岸部門調(diào)解，推進友誼關(guān)口岸建造，使通關(guān)口岸和友誼關(guān)旅游景區(qū)分離，旅游活動和口岸通關(guān)檢驗互不干擾。

6．浦寨景區(qū)要與越南方面進行區(qū)域合作、聯(lián)動發(fā)展。力爭早日與越南政府達成協(xié)議，把浦寨邊貿(mào)城和越南的示范自由貿(mào)易區(qū)——新清口岸進行整合，使浦寨與新清對接，共同建造中越跨國貿(mào)易特區(qū)。