小議新農保試行情況的調查與思考
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摘要：2009年9月，國家為解決農村養老問題，開始逐步在全國試行推廣“新型農村社會養老保險”制度。如今已進行到第二批試點階段。文章通過在試點地區的實地考察，發現了新型農村養老保險在農村試行推廣中的一些問題，從而提出了一些相應的思考與建議。
關鍵詞：新農保；農村；養老
（一）“新農保”的提出
我國是世界第一人口大國。根據全國老齡辦的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》顯示，21世紀的中國將是一個不可逆轉的老齡社會，預計老齡化將在2030年至2050年達到高峰。隨著人口老齡化進程加快，養老成為我國急需解決的一個問題。當前，城市養老保障體系已逐漸完善，但在人口數量占我國人口總量57%的農村，社會保障體系相對落后，養老、醫療等方面的問題越發突出。同時，近年來農村勞動力大量向城鎮轉移。據國家統計局調查顯示，截至2008年底，大陸農民工總數為2億2542萬，其中外出農民工1億4041萬，占農民工總數的62.3%，由此帶來的農村勞動力嚴重缺失現象，極大地動搖了傳統家庭養老觀念。傳統的依賴家庭養老的模式，隨著社會環境的變遷，已經不能滿足農村老人的贍養需求，農村老年人對新養老方式的需求顯著增長。
我國對農村社會養老保險制度的探索始于20世紀80年代中期，至今已經歷了20多年。這期間因為各種問題而導致制度的建設實質上一直處于停滯狀態。2009年9月，根據黨的十七屆三中全會精神，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定在全國進行“新型農村社會養老保險”（以下簡稱“新農保”）的試點。首批“新農保”按照試點按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則在全國10%的縣（市、區）展開，以后逐步擴大，計劃在2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。“新農保”政策是我國為解決農村養老問題的新探索，具有里程碑意義。
（二）“新農保”的試行推廣
“新農保”試點工作開展以后，各地高度重視，積極推進，成效顯著。繼2009年開展首批“新農保”試點后，2010年全國又有518個縣納入第二批“新農保”試點。截至2011年1月26日，第二批擴大“新農保”試點地區全部啟動參保和養老金發放的工作。全國27個省、自治區的838個“新農保”試點縣和4個直轄市“新農保”參保人數達到1.25億人，其中3428萬符合條件的農村老人開始按月領取養老金。此外，還有15個省區的316個縣自行開展“新農保”試點，參保人數達到4017萬人，其中領取養老金人數1381萬人。目前，“新農保”試點地區總參保人數達到1.65億，其中領取養老金人數總計達到4809萬。2011年3月，總理又提出加快健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系的任務，計劃將“新農保”試點范圍擴大到全國40%的縣。可見，“新農保”在農村地區推廣發展迅速，成果喜人。
二、對“新農保”試行情況的實地調查
2010年的11月，筆者同所在的調查小組成員為進一步了解“新農保”試行推廣情況，對河南省滎陽縣的農戶進行了實地調查。通過和當地農民以及負責“新農保”推廣的村干部進行溝通交流，我們發現“新農保”在農村的試行推廣，得到了農民群眾的一致好評。但在調查中我們也發現了一些問題。
（一）政策多變使農民的觀望情緒明顯
近年來，我國為解決“三農”問題，在農村相繼出臺了一系列政策，涉及稅費改革、社會保障、消費補貼、城鄉一體化等眾多領域。總的來說，政府的農村政策仍處于不斷試探階段，由此也導致了一些政策變動過于頻繁。如在養老保險方面，2008年推行的社會統籌保險制度剛剛一年，2009年國家就又推出了惠農力度更大，覆蓋面更廣的“新農保”政策。此時，已經辦理“老農保”的農民就不再能享受新政策帶來的好處。由于政策的相對不確定性，農民期待更好政策的心態比較普遍，觀望情緒明顯。雖然“新農保”相對于以往的政策惠農力度明顯加強，但農民參加多抱著試試看的心態，一些農民更是選擇了暫不參保。尤其是對45歲以下的農民這種情緒更加明顯，導致年輕人的參保率明顯低于老年人。審計署2010年5月的調查數據顯示，在對全國9個省份“新農保”實施情況的抽查中，青年參保率只有36.2%，遠低于45歲以上的參保率。而且在我們的走訪中，也發現在農村年輕人的參保積極性不高，明顯低于45歲以上的農民。“新農保”的參與主體主要集中在中年人和老年人。
（二）農民中參保額度普遍偏低
“新農保”的繳費標準共分十檔，從最低100元/年到最高1500元/年不等，繳費多少與享受待遇后領取的養老金多少掛鉤，多繳多得。但我們在調查中卻發現，選擇高參保額度的農民寥寥無幾，絕大多數農民選擇的都是100元/年的最低等級。這其中農民收入低收入不穩定是重要的原因。由于農業生產靠天吃飯的性質，加上近年來農產品的價格波動頻繁，農民缺乏穩定的收入來源。因此若選擇高等級的參保標準，容易形成較大的繳款壓力。這就造成了“繳費檔次政策低效或無效”現象。由于大多數農民繳納的是低等級的保費，致使他們在領取時享受的養老金也相對較少，容易使養老金無法發揮出預期的作用。
（三）部分農民對政策不了解
調查發現，由于平均文化水平不高，以及宣傳工作不到位等原因，部分農民對“新農保”政策不太了解。首先，表現在對“新農保”個人賬戶性質的不理解。一些農民擔心如果自己壽命不夠長則所繳納的養老金就將浪費因此不愿參保。事實上，雖然養老金除數139由我國居民的平均壽命計算得出，但是由于新農保實行個人賬戶制度，個人繳納的養老金在老人生前未領完的部分子女可以繼承，因此所繳納的養老金相當于個人財產。其次，部分農民對政策理解不到位，計劃仍像過去一樣在60歲時一次性補繳15年的養老金，但按照新政策則將不能得到國家每年給予的足額繳費的補助。
（四）政策仍存不完善之處
“新農保”在實施過程中也顯示出了政策中的一些問題。首先，農民中對“捆綁”政策存在較大爭議。“新農保”中規定，對于年齡超過60歲的老人，所實行的家庭符合條件者全部參保、老人直接免費領取養老金的“家庭捆綁式”的政策。這給部分農民家庭造成了巨大的參保壓力。調查中發現，一些老年人為了避開新農保中家庭捆綁的要求，甚至到派出所更改戶口簿上的家庭成員；還有一些老年人甚至因此不能參保領取養老金。此外，當前“新農保”的保障程度較低也是一個問題。就目前來看，一對老年夫婦若按照最低參保標準參保，在保有土地的情況下，再加上每月的養老金尚可維持日常生活。但隨著經濟的發展和物價水平的提高，當前養老金水平對老人生活的保障作用將更加微弱。
三、對“新農保”的思考和建議
（一）以發展的眼光看待“新農保”
“新農保”在農村試行推廣情況良好，但目前對解決農村養老問題的作用并不明顯，對此我們要以發展的眼光來看待。首先，“新農保”作為一項新政策，在農村大面積推廣試行不足兩年，要讓廣大農民了解和適應需要時間。其次，“新農保”處于推廣階段，大部分人剛剛開始逐年繳納保費，尚未開始領取。對于已經開始領取養老金的老年人，則大多是剛剛進行了一次性大額的補繳款后開始領取的。但是隨著時間的推移農民會逐漸體會到“新農保”帶來的實惠。再次，喪葬費的補貼，是新農保中一項所占的數額較大，并且是一次性發放的補貼。對減輕農村家庭開支壓力的作用會在若干年后顯現，這不僅可以讓老人安心，也可以讓子女得到慰藉，對農戶家庭有很大的幫助。綜上所述，我們可以預期，隨著“新農保”的推廣，作用會更加明顯。未來更多的群眾會自發參加此項保險，保險金來源也更加充足，新農保的運行將會越來越好。
（二）制定更加靈活的繳費機制
對于保險金的繳納，國家可以考慮制定更加靈活的繳費機制。一方面，針對由于收入不穩定而造成的不敢、不愿選擇高參保等級的情況，國家可以制定政策讓農民根據各年的收入情況，靈活選擇不同的的參保等級，將農民每年繳納的養老金累計存入養老金賬戶，發放時仍按照總的結存余額進行平均。這樣可以有效解除農民選擇高等級參保時，對無法持續繳費的后顧之憂，鼓勵更多農民通過有計劃地繳費在養老時享有更充分的保障。另一方面，應當降低“新農保”中家庭捆綁的連帶要求，限定家庭強制捆綁的最高人數，減輕家庭每年的繳費壓力。通過更加靈活的繳費制度，讓農民由被動變主動，吸引更多農民參保。
（三）及時調整保障額度
近年來，我國物價水平增長迅速，居民消費價格指數居高不下。目前的情況如果繼續發展，原本較低的保障水平未來將更加難以滿足農民老人的養老需求。雖然“新農保”政策中規定了各級地方政府應結合各地經濟發展和物價變動情況適時對基礎養老金進行調整。但是此規定對調整時間、調整方法缺乏明確的說明，對調整標準、調整幅度缺乏明確的執行依據。因此，政府應盡快建立和完善相關制度，確保可以及時有效地對保障水平進行調整，使之與社會經濟發展水平相適應，從而提高“新農保”政策的實施質量和水平，讓“新農保”能真正解決農民老有所養、老有所依的問題。
（四）加大宣傳推廣力度
針對農民對“新農保”的認識誤區和部分農民主動投保意識不強的問題，各級基層干部應當進一步加大宣傳推廣力度，為農民答疑解惑。對此，可以積極發揮大學生村官的作用，讓知識豐富的大學生村官更多地參與實地推廣宣傳，進入農戶做好政策解讀和說明。同時，在發放的宣傳材料中，應當附加更清晰的交款——領款對照表，讓農民更容易看到“新農保”政策的作用。進一步，還應加強“獨立養老”觀念的推廣和宣傳，在農民中提倡新的養老觀念，樹立獨立養老意識，讓農民老人們更真切地感受到“新農保”給農村養老帶來的全新變革。提高農民參保的積極性，促進農民主動參保。
“新農保”制度實現了我國農民養老問題的重大跨越。對于“新農保”試行中顯現出的問題要積極總結，同時還要通過與相關政策的配合，切實增加農民收入，使政府補貼由“輸血型”向“造血型”轉變，從而在根本上促進農村養老保險系統的長期良性發展。
