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一、政企分離是中國基礎設施產業政府管制體制改革的關鍵

在中國基礎設施產業現行政府管制體制下，鐵路運輸、通信、電力、煤氣和自來水供應等基礎設施產業的主要業務是由中央政府或地方政府壟斷經營的。[1]政府既是管制政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的實際經營者。這就決定了這種壟斷的性質是一種典型的行政性壟斷，而不是基于自然壟斷要求的經濟性壟斷。這種高度政企合一的政府管制體制的主要弊端是：基礎設施經營企業沒有市場主體地位，當然就沒有生產經營的重大決策權；壟斷經營使企業缺乏競爭活力；基礎設施服務價格的形成機制不能刺激成本效率；相對單一的投資渠道使基礎設施產業的投資不足。其結果使基礎設施產業的供需矛盾十分嚴重。在這方面，英國也有相似的經歷。英國在40年代中期，對基礎設施產業曾實行了大規模的國有化運動。當時，英國政府組建國有企業的一個重要目標是，在政府與企業之間建立一種直接聯系，表現為各政府部長對所屬國有企業直接任命企業董事會成員。這就使企業董事會必然對政府部長負責，無條件地接受部長們的行政指令，企業管理者只能進行具體的操作性業務。這種政府與企業之間的特殊關系，實際上構成了以政企合一為特征的政府管制體制的基礎。在這種體制下，以部長為首的有關政府管理部門隨時可

80年代初，英國以電信產業為開端，相繼對電力、煤氣和自來水供應、鐵路運輸等主要基礎設施產業進行了重大的政府管制體制改革。其改革的中心內容是，從根本上調整政府與企業間的關系，即把原來由政府直接干預企業經營活動的政企關系調整為由政府間接控制企業主要經濟活動的政企關系，實現從以政企合一為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。英國十多年的改革實踐證明，新體制促進了國有企業的經營效率（鄭海航等，1996），提高了基礎設施產業的經濟效率。這無疑為中國基礎設施產業政府管制體制改革提供了一個有經驗支持的重要思路。

政企分離在基礎設施產業政府管制體制改革中的關鍵作用表現為：在政企分離的管制體制下，企業才能形成作為市場主體所必需的經營機制；政府則從基礎設施產業的壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者，從而提高政府管制的效率。英國在基礎設施產業實行政企分離的管制體制后，政府不再直接干預企業的日常生產經營活動，企業根據政府頒發的經營許可證的有關條款，按照市場經濟原則開展生產經營活動，從而實現了企業經營機制的根本性轉換。目前，由于中國在基礎設施產業還是實行政企合一的政府管制體制，企業的主要生產經營活動，特別是較大的投資項目一般都由國家計劃安排，企業沒有實質性的生產經營決策權；企業的生產經營成果與企業自身物質利益沒有密切聯系；如果企業發生虧損，則由政府財政進行填補，企業感受不到經營風險。因而，企業缺乏有效地開展市場經營活動的活力、動力和壓力（王俊豪，1993）。借鑒英國的基本經驗，要使中國基礎設施產業的國有企業具有適應市場經濟特點的經營機制，一個重要的前提條件就是把政企合一的體制改革成為政企分離的體制。

實行政企分離的政府管制體制后，企業將擁有生產經營決策權，并以追求自身利益最大化為經營目標。同時，許多基礎設施產業和業務領域具有自然壟斷的性質，只存在一家或極少數幾家企業。這就會產生一種扭曲社會分配效率的潛在可能性，即這些企業有可能利用其市場壟斷力量，通過制訂壟斷價格，降低服務質量等途徑謀取壟斷利潤。在就在客觀上需要政府采取必要的管制措施，以規范企業的市場行為。對此，英國實行政企分離的管制體制后，重新確定了政府管制的新職能，主要包括：(1)制定有關政府管制法規；(2)頒發和修改企業經營許可證；(3)制定并監督執行價格管制政策；(4)對企業進入和退出市場實行管制。可見，在基礎設施產業實行政企分離的政府管制體制后，政府并不是讓企業放任自流，而是通過重新界定政府管制的新職能，以間接控制企業的主要經營活動。這體現了“放小管大”的改革原則，有利于提高政府管制效率。這為轉變中國基礎設施產業的政府管制職能提供了一個可資借鑒的范式。

二、競爭是提高基礎設施產業經濟效率的根本性途徑

競爭對經濟效率的促進作用表現在它能刺激生產效率（企業內部效率）和配置效率。在一個競爭性環境中，只有效率較高的企業才能生存和發展，優勝劣汰規律會迫使企業想方設法努力降低生產成本，提高生產效率。同時，在不完全信息的現實中，競爭還能產生一種信息發現機制，打破任何企業對信息的壟斷，迫使企業按照包括正常利潤在內的成本訂價，從而促進社會配置效率。有關理論研究和實踐證明，競爭對經濟效率的促進作用同樣適用于基礎設施產業(DieterHelm,TimJenkinso-n,1997)。而且，基礎設施產業的競爭還使政府管制者能獲得較多的管制信息，緩解管制雙方的“信息不對稱”問題，從而有利于提高政府管制效率。

在英國基礎設施產業政府管制體制改革的實踐中，在對競爭作用的評價和如何促進競爭方面有許多經驗教訓。由于英國基礎設施產業管制體制的重大改革是與私有化相伴進行的，這就容易給人們一種假象，似乎私有化本身就能促進經濟效率。但從本質上分析，真正促進效率提高的是市場競爭。例如，英國政府對電信和煤氣供應等產業實行重大管制體制改革的初期，通過出售原來國有企業的股份實行企業所有制變革（即私有化），雖然這些企業（如英國電信公司、英國煤氣公司等）的所有制發生了變化，但由于沒有對這些產業原有的壟斷性市場結構進行重組，這些企業的壟斷性市場地位并沒有發生變化，不存在市場競爭的壓力。這種改革結果未能刺激企業提高經濟效率。因此，一些學者認為：英國基礎設施產業政府管制體制改革的一個教訓是，英國政府對私有化的熱情過高，在制定政府管制體制改革方案時，經常對競爭和管制政策的一些基本問題沒有進行必要的考慮，就急于把國有企業轉變為私人企業(JohnVickers,GeorgeYarrow,1988,PP.314—316)。更明確地說，所有制變革對提高基礎設施產業經濟效率的作用很不明顯，經濟效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進競爭與改進管制效率的政策措施(GeorgeYarrow,1989,PP.52—69)。從正面看，政府管制體制改革之所以能促進基礎設施產業的經濟效率，主要是因為英國政府以促進競爭作為重要改革目標，雖然在某些產業、某個改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把發揮市場競爭機制的作用放在應有的地位，但從總體上分析，英國政府相繼采取的一系列管制政策都是以強調競爭的作用為主要內容的，表現為政府管制體制的改革過程，就是一個不斷強化競爭機制的過程。

中國的基礎設施產業一直是由中央或地方政府壟斷經營的。但近幾年來，在一些基礎設施產業中也出現了市場競爭，而且產生了可喜的成效。其中最令人注目的是中國的電信產業（張宇燕，1995）。1994年7月，經國務院批準，成立了中國聯合通信有限公司（簡稱“聯通公司”），這標志著打破了建國以來中國電信產業由郵電部獨家壟斷經營的格局。這是中國電信產業政府管制體制的一個重大改革措施，為在中國電信產業發揮市場競爭機制的作用創造了制度條件。聯通公司成立后，對通信設備和技術進行了巨額投資，開發和采用世界先進通信技術，促進了中國電信產業的生產效率（王平，王文，1996）。同時，競爭也促使中國電信產業的產品和服務價格不斷下降（林陽，1997）。此外，競爭促使企業提高服務質量，縮短了消費者電話待裝和維修時間。這些都有利于促進社會配置效率。

雖然中國電信產業的市場競爭機制尚處于初期發育階段，但它已顯示出對生產效率和配置效率的巨大促進作用，證明了在基礎設施產業運用市場競爭機制的可行性和必要性。因此，中英兩國的政府管制體制改革實踐都證明，競爭是提高基礎設施產業經濟效率的根本途徑。中國目前需要研究的主要問題是如何改革基礎設施產業的管制體制，有效地運用市場競爭機制，以提高基礎設施產業的經濟效率。但這里有一個前提條件，即基礎設施產業的競爭應該是下面要討論的有效競爭，只有這樣，才能達到提高經濟效率的目標。

三、有效競爭是制定政府管制政策的目標導向

基礎設施產業需要巨額投資，這些投資的專用性很強，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。基礎設施項目建成投入使用后，在一定的產出范圍內，單位產品成本會隨著產出量的增加而下降。因此，基礎設施產業的一個顯著特點就是自然壟斷性，表現為巨大的規模經濟性（或者說，顯著的成本弱增性）。[2]即在自然壟斷性的基礎設施產業，由一家或極少數幾家企業壟斷性經營能使成本效率最大化。這就要求政府制定限制進入的管制政策，以保證基礎設施產業的規模經濟性。但這會導致壟斷企業放松內部管理和技術創新，使實際達到的生產效率大大低于可能達到的最大生產效率，即導致生產低效率；同時，壟斷企業還可能憑借其市場壟斷力量，通過制訂壟斷高價以謀取壟斷利潤，從而導致配置低效率。這意味著為克服市場壟斷所造成的生產低效率和配置低效率，就應該允許較多的企業進入產業進行競爭性經營，發揮市場競爭機制的作用，以刺激經濟效率。這就要求政府制定允許新企業進入產業的管制政策。這樣，基礎設施產業的政府管制政策制定者總是面臨著規模經濟與競爭活力的兩難選擇。

顯然，規模經濟與競爭活力具有對立性的一面，為了達到最大產業經濟效率，對于一個明智的政府管制政策制定者來說，需要同時兼顧規模經濟與競爭活力，把兩者協調起來。這就是克拉克首先提出的有效競爭問題(Clark,1940)，但國內外對有效競爭的衡量標準一直爭論不休。筆者曾論證，有效競爭是一個由企業適度規模和適度競爭相結合的區域狀態。在某一產業中，只要企業的規模達到最低適度規模（或最小經濟規模）要求，同時，在該產業中，市場競爭度能保證競爭收益大于競爭成本，即處于適度競爭范圍。那么，這個產業就基本上處于有效競爭狀態（王俊豪，1995，第6—37頁）。這可以作為衡量有效競爭的一個標準，也可作為政府制定基礎設施產業管制政策的一個參考依據。

從英國政府管制體制改革的經驗教訓看，中國在制定以有效競爭為導向的基礎設施產業政府管制政策時，可考慮采取“自然壟斷性業務與大量非自然壟斷性業務相分離”的政策。因為，從總體上而言，基礎設施產業具有自然壟斷性，但在特定的基礎設施產業中，總是既有自然壟斷性業務，又有非自然壟斷性業務。顯然，對于自然壟斷性業務，應該只允許一家或極少數幾家企業經營，以維護規模經濟；而非自然壟斷性業務的規模經濟不顯著，可由多家企業進行競爭性經營。對同一產業的不同性質業務實行區別對待才能實現有效競爭。但在實際操作中，這需要解決兩個基本問題：一是如何區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務？二是如何分離這兩類業務？對于第一個問題，根據自然壟斷的性質，基礎設施產業的自然壟斷性業務主要是指那些固定網絡性操作業務，如電力、煤氣和自來水供應產業中的線路、管道等輸送網絡業務，電信產業中的有線通信網絡業務和鐵路運輸中的鐵軌網絡業務。其它領域的業務則屬于非自然壟斷性業務。第二個問題相對而言比較復雜，這在相當程度上取決于企業對自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務實行垂直一體化經營的范圍經濟(economiesofscope)。如果這種范圍經濟性不顯著，那么，經營自然壟斷性業務的企業就不宜同時經營非自然壟斷性業務，即政府應對這兩類業務實行企業“經營權”的分離，以有效地抑制企業利用自然壟斷性業務領域的壟斷地位，運用企業內部業務間交叉補貼（如對壟斷經營業務制訂高價，對競爭性業務制訂低價）等戰略手段，排斥在非自然壟斷性業務領域的競爭企業的市場行為。例如，1989年英國對電力產業實行政府管制體制改革的一個重要內容，就是把電力生產、輸送和銷售業務實行“經營權”的垂直分離，具有自然壟斷性質的電力輸送業務由新組建的“國家電網公司”獨家經營，但該公司不能同時經營屬于非自然壟斷性業務的電力生產和銷售，這些業務逐步實行多家企業競爭性經營。但是，如果自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務之間的范圍經濟相當顯著，若對這兩類業務實行“經營權”的垂直分離，就會增加產業的生產經營成本。因此，在這種情況下，政府可允許企業實行垂直一體化經營，但要求企業對自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務分別實行財務上的獨立化，以監督和控制企業運用內部業務間交叉補貼等反競爭戰略。在英國的電信、煤氣供應產業政府管制體制改革中，就是采取這種管制政策的（當然，這并不一定是最優政策）。可見，對自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務的分?爰瓤剎扇熬ā鋇姆擲耄部墑敵釁笠擋莆襠系姆擲搿6哉飭街植煌潭取胺擲搿狽絞降木裨瘢饕【鲇詿怪幣惶寤姆段Ь瞇浴?/P>

總之，在基礎設施產業實行有效競爭的一個比較可行的管制政策思路是：首先區分自然壟斷性業務與非自然壟斷性業務，然后把自然壟斷性業務從其它業務中獨立出來，由一家或極少數幾家企業壟斷性經營，政府以這類業務作為管制的重點，建立模擬競爭機制的管制機制；而對非自然壟斷性業務則由多家企業競爭性經營。政府對經營壟斷性業務的企業或者不允許其同時經營競爭性業務，或者對不同性質的業務實行獨立核算，以控制企業利用自然壟斷性業務領域的壟斷力量對其競爭企業采取反競爭戰略，從而較充分地發揮競爭機制的作用，在總體上使整個基礎設施產業處于規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭狀態。

四、按照經濟原理制定基礎設施產業的管制價格

建國以來，中國在基礎設施產業主要不是根據一定的經濟原理，而是較多地考慮非經濟性因素來制定管制價格的，具有較大的“隨意性”。其客觀原因是，基礎設施產業所提供的產品或服務不僅是國民經濟中其它生產部門的投入物（或稱“上游產品”），其價格水平直接影響眾多生產部門的成本和最終售價，而且也是廣大居民家庭不可缺少的生活必需品，其價格水平直接影響居民的日常生活費用。因此，政府為了控制通貨膨脹，使大多數居民在工資增長速度不高的情況下仍能提高實際生活水平，就對基礎設施產業制定較低的管制價格。其結果是，基礎設施產業的固定成本（主要表現為投資）基本上由政府負擔，管制價格構成中的成本主要是可變成本。根據政府管制經濟學中的價格管制理論，政府制定管制價格的三個主要目標是：刺激企業的生產效率，維護企業的發展潛力和促進社會配置效率。顯然，中國長期以來實行的這種不符合經濟原理的價格管制體制，不僅缺乏對企業生產效率的刺激，企業沒有自我發展的潛力，而且，由于許多管制價格低于邊際成本，這也不符合社會配置效率的要求。可見，這種價格管制體制的經濟性能是不理想的。不僅如此，這種價格管制體制在實際運行中，還必然存在與政府對價格管制的初衷相悖的現象：由于較低的管制價格不能刺激企業的生產效率，企業缺乏自我發展，不斷擴大經營規模的能力；同時，政府作為主要基礎設施建設項目唯一的投資者，由于受財力的限制，無力對基礎設施產業持續地進行大規模投資，以適應基礎設施產業的發展需要。作為一種必然結果，基礎設施產業的供應能力與需求存在很大缺口，許多生產企業為此不得不中斷正常生產，從而造成巨大的經濟損失。如1992年中國因缺電而損失的工業產值達5473—7293億元（爾仁，1994）。基礎設施產業的供需矛盾也在相當程度上影響了人民的生活質量。因此，為從根本上改變這種狀況，改革我國基礎設施產業現行價格管制體制勢在必行。

英國在基礎設施產業政府管制體制改革前，政府在制定管制價格時，也經常首先考慮政治因素，其次才考慮經濟因素，因而不能刺激企業提高生產效率。英國對基礎設施產業價格管制體制改革的一個重要內容，就是實行最高限價模型，即RPI—x價格管制模型，RPI為零售價格指數（即通貨膨脹率），x是政府對企業所規定的生產效率增長率，政府對x值作周期性調整。由于零售價格指數對企業來說是一個外生變量，企業要取得較多的利潤，就只有通過努力使生產效率的實際增長率高于政府規定的x值。這就促使企業自覺優化生產要素組合，進行技術革新和加強企業內部管理，以提高生產效率。同時，由于英國的價格管制模型不直接控制企業利潤，企業在政府規定的最高限價下有利潤最大化的自由，只要企業善于經營，不斷提高生產效率，就能取得較多的利潤，從而使企業能不斷得到自我發展。此外，由于英國政府對電信、電力、煤氣供應等基礎設施產業所規定的x值都大于零售價格指數，而且有不斷調高的趨勢(StephenJ.Bailey,1995,PP.318—321)，這意味著RPI—x是一個負數，企業每年必須把價格下降丨RPI—x丨，這使消費者能從企業效率提高后享受較低的價格，有利于提高社會配置效率。因此，英國的價格管制模型?哂薪蝦玫木瞇閱堋?/P>

根據中國基礎設施產業現行價格管制體制存在的問題，并借鑒英國的經驗，中國價格管制體制改革可采取的一種基本思路是：逐步以經濟原理為基礎，建立高效率的價格管制體制。目前特別要重視以下幾個基本問題：

1.管制價格應具有刺激企業努力降低成本，提高生產效率的功能。由于被管制企業通常具有市場壟斷力量，這要求管制價格制定者首先能識別企業的兩種利潤來源：即較高的生產效率和市場壟斷力量；然后，客觀評價企業應該達到的一般成本水平。在此基礎上確定一個已基本剔除企業利用市場壟斷力量謀取利潤的因素的最高限價，以維護社會分配效率。企業在規定的最高限價下，要取得較多的利潤，不斷得到自我發展，其前提條件是只有通過技術革新，加強內部管理等途徑以降低成本水平，提高生產效率。英國的RPI—x最高限價模型就具有這種經濟功能。但筆者認為，中國不能照搬英國的這種價格管制模型，其主要原因是中國的許多產品價格（特別是生產資料價格）還處于價格調整階段，零售價格的變動幅度較大，如果基礎設施產業的管制價格與零售價格指數掛鉤，企業的利潤水平就在相當程度上取決于零售價格指數變動的幅度，從而將大大削弱管制價格對企業生產效率的刺激。

2.確定一個適應的管制價格調整周期。由于科學技術的發展及其在生產實踐中的應用，基礎設施產業的生產效率將會不斷提高，成本水平會相應地下降。這就要求政府對管制價格進行周期性調整。管制價格的調整周期對企業利用“政府管制滯后效應”(regulatorylag)，[3]以降低成本，增加利潤的積極性會產生直接影響：如果管制價格調整周期太短，由于基礎設施產業的投資回報期較長，這就會抑制企業通過大規模投資進行技術革新，以降低成本，提高生產效率的積極性。相反，若管制價格調整周期太長，這雖然會刺激企業進行大規模投資，以取得投資的長期效益，但會使現實的成本水平大大低于當時核定的成本水平。這就不僅會使企業取得過多的利潤，也會因企業能輕易取得利潤而削弱進一步提高生產效率的刺激。而具體的管制價格調整周期則應根據特定基礎設施產業的特點而定（如英國在電信、電力等產業的管制價格調整周期一般為4—5年，而自來水供應產業為10年）。

3.價格管制不僅要因產業而異，而且要因同一產業不同性質的業務而異。由于各基礎設施產業的技術經濟特征存在很大差異，政府在制定特定產業的管制價格時，應該考慮到該產業現有的和潛在的生產率發展水平，作為制定管制價格的重要依據。同時，如前所述，在許多基礎設施產業都存在自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，價格管制主要是針對自然壟斷性業務，以防止少數企業濫用其市場壟斷力量謀取高額利潤；而在非自然壟斷性業務領域，由于多家企業競爭性經營，競爭機制會自動調整價格，因此，政府只需制定指導性價格。這有利于加強價格管制的針對性，提高價格管制效率。