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一、現代行政管理的依法行政是民主法治行政,是行政法治的原則和核心

近代西方資產階級高舉反封建專制的大旗,提出“天賦人權論”、“社會契約論”、“人民主權學說”等理論,宣傳群眾,武裝人民,發動資產階級革命,摧毀封建專制統治,廢除教會特權,以自由、平等、人權為政治主要內容和目標,按“分權學說”建立起憲政體制的現代國家。在憲政制度即民主政治下,權力分立,立法權、行政權和司法權分別由不同機關行使。國家職能分工使公共行政作為一種由行政機關這個特定主體從事的活動分離出來,推動資產階級法治理論轉向以法治國、法治行政軌道。通過分權,清除人治,推行法治,建立健全行政法律制度,把國家和政府的活動都納入法律調整和規范的范圍。現代國家憲政制度中的權力制衡機制,對行政權來說,主要是通過立法和司法途徑來實現對行政的監督和控制,確保行政機關依法行政,避免和消除行政權力的運用對公民或其他組織合法權益的侵犯和損害。

我國實行人民代表大會為組織形式的人民民主專政,堅持中國共產黨領導的多黨合作的政治協商制度。我國憲法規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。”憲法規定,人民檢察院是國家法律監督機關,獨立行使檢察權;人民法院是國家審判機關,獨立行使審判權;與行政機關是并列關系。在我國,依法行政、民主法治行政是人民通過自己的代表機關設立行政機關,行使權力管理國家和社會事務,并制定憲法和法律,加以調整、規范,使其置于權力機關、檢察機關和審判機關的監督之下。我國憲法還賦予公民各項政治、經濟、文化活動的權利和對國家機關批評建議、申訴、控告、檢舉及取得損害賠償等監督權利,表明我國人民的民主權利有了憲法的充分保障,任何權力的行使均不得侵犯。體現了一個民主的法治國家所具有的人民主權至上,法律至上,以權力制約權力和以公民權利制衡國家權力的基本特征。這既是對人民當家作主的充分肯定,也是法高于權的“法治”精神的重要標志,為實現民主政治,依法行政,提供了憲法根據。這種制約都是通過法定的權力和法定的權利來實現的,是依法行政的根本保障。

依法行政是現代行政管理的一條根本法律原則,是行政法治的核心和內在要求。它是政府與法的關系的一條基本準則,表明法是高于行政的。依法行政之所以為行政法治的原則和核心,是它能保證在行政領域實現民主法制化和法制民主化,使民主有法治的保障,使法治成為民主的法治,不是專制的法治。行政機關作為權力機關的執行機關必須依法行政。在西方三權分立的國家亦即必須服從旨在實現民主政治的內容與目標的法律。在我國必須服從旨在保證人民依法享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權,實現人民當家作主的法律。我國憲法規定:“國家維護社會主義法制的統一與尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這個規定最集中最精辟地概括了我國社會主義的法治精神,明確昭示我國推行憲治、法治,國家依靠法律治國,重點治理或制約國家權力,即依法治權、治吏。同時也是對依法行政原則內容的最明確、最深刻的規定。依法行政,首先,要以法治吏,其次,政府要依照法律行使權力。“以法治吏”,即依靠法律治理政府,制約行政權力。務必職權法定,依法授權。無職權便無行政,但職權要合法產生,不能由行政機關自行設定。非法定之權則為特權。以法治吏實質是治權。用法律管好權,一要管住權力來源,二要管住權力行使。用法管好權力行使,既要管住行使過程,又要管住行使后果。管住權力行使過程要求行政機關行使權力管理行政事務,必須以憲法和法律為根據,符合法定的職責、權限和行使的步驟、方式、手段。同時還要求行政機關在行使法律所賦予的自由裁量權時,必須符合法律的目的、意圖和大多數人的公平正義觀念,合情合理和客觀適度,無損或盡量減少損害國家和人民的利益。總之,現代行政管理的依法行政不僅指行政行為要形式上合法,而且還要在實質上合法,符合法律的“正義性”。否則將導致越權、濫權或者失職、瀆職,構成違法或不當行政。管住權力行使后果,要求行政機關對其行政違法或不當行為承擔相應的法律責任。這樣,才能維持行政機關與公民之間在法律上的平衡,建立起國家與人民之間的正常關系,確保和發展公民的權利和自由,尊重和保障人權。

二、現代行政管理的依法行政是依法治國的關鍵

在西方發達國家,稱當代國家為行政國家,歷來十分重視國家行政活動的依法性。無論從形式上要求政府行為必須有直接的法律依據,還是從實質上的法律正義性來確認政府行為的合法性,都是從國家的法治原則出發,維護“議會主權”,保障“國家法治”。英國的議會主權與法治原則和行政法的關系最為密切,其“越權無效”和“自然公正”的行政法原則,被認為對于決定國家的權力和公民的權利的平衡發揮著重要的作用。美國甚至把“聯邦主義”、“分權主義”與“法治主義”的憲法原則,同時作為其行政法的基本原則。在法國,行政法治原則被稱為法治國原則,行政法治是維護法國統治階級利益的有效工具。可見,行政法治與國家法治是緊密聯系的,同國家的長治久安息息相關。

在我國,依法行政被列入憲法中作為國家憲治的一項重要內容提出來,成為憲法原則的重要組成部分。黨的十五大報告指出“依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”在我國,人民治理國家的“各種途徑和形式”主要是行政管理。國家事務、經濟文化事業、社會事務大量是國家行政事務。“保證國家各項工作都依法進行”,最根本在于依法行政。行政法治是建設社會主義法治國家的重要內容,依法行政是依法治國的標志。

依法治國關系到國家各方面的管理,特別是行

政管理。依法治國主要在依法行政,是由國家行政機關及其法律職能決定的。我國憲法確認的社會主義基本政治制度包括工人階級(經過共產黨)領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政及其組織形式人民代表大會,以及作為統一戰線主要形式的中國共產黨領導的多黨合作的政治協商制度。所有實現我國社會主義基本政治制度的具體政治形式、具體政治制度和運行機制,就是政治體制。行政體制作為國家政治制度的主要實現形式,是國家政制組織系統中最龐大、最復雜、管理對象最廣、管理范圍最大、國家行政權集中的政治組織系統,需要有一整套合理、健全的規章制度(憲法、法律、法規等法律規范和條例、規定、決定、決議、指示、命令等)保障其有序、高效地運行。也就是說,整個行政體系是受制于許多法律規范和具體制度的,即受法律調整和支配。國家行政機關執行法律、管理國家行政事務的權力,也都由行政法來調整、規范。行政機關是國家權力機關的執行機關,其主要職能是執行上升為國家意志的統治階級的意志,在我國就是工人階級領導下的廣大人民的意志。社會主義法制就是社會主義國家按照工人階級和廣大人民的意志建立起來的法律和制度。可見,現代行政管理是一種法律活動或法律管理,其宗旨是執行憲法和法律。事實上,我國的法律絕大部分是由行政機關執行的。行政法律規范是國家實施行政管理、依法治國的主要手段和武器。

從行政機關的國家地位和其法律職能上看,社會主義法制的核心是行政法制。現代所謂“法治”、“依法治國”,最重要的是行政法治。鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》的講話中,全面分析了我國政治體制改革的核心即黨和國家的領導制度普遍存在的問題及其產生根源,指出:“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中,長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制,缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定,以至事無大小,往往無章可循,……造成機構臃腫,層次多,副職多,閑職多,而機構臃腫又必然促成官僚主義的發展。因此,必須從根本上改變這些制度。”①“領導制度、組織制度問題更帶根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視。”②在這里,鄧小平同志強調必須從制度方面來解決問題,重點是切實改革并完善黨和國家的制度,從制度上保證黨和國家政治生活民主化、經濟管理民主化、整個社會生活民主化。所謂解決制度問題,就是要制定各種行為規范,要完備法制,尤其要完備行政法制,確立依法行政的基礎。換言之,從制度方面特別是從法制上解決問題,關鍵要保障依法行政的基本原則的貫徹實施。它對于發展民主政治,推進依法治國進程,建立社會主義法治國家具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。

三、現代行政管理的依法行政務必堅持和落實社會主義法制原則

我國社會主義法制的基本精神和原則就是:有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。行政法制作為國家整個法制的核心,依法行政必須具體落實到社會主義法制原則的貫徹執行上,成為健全和完善社會主義法制的重要內容。

有法可依是立法問題。“國無法而不治,民無法而不立”,做到有法可依,就要讓人民群眾通過國家機關把自己的意志制定為法律,并逐步得到完善,用法律武器保證當家作主的權力的行使,使各項工作有章可循,有法可依。這是社會主義法制的前提和基礎。行政法是僅次于憲法的基本法之一,在整個國家法律體系中占有重要地位。加強行政立法,完備行政法體系,是社會主義法制建設中不容忽視的大問題。我國在積極推進改革開放的同時,為了適應建立社會主義市場經濟體制的要求,抓緊制定頒布了一批重要法律,并根據改革開放和行政管理的需要,加強行政法規和規章的制定工作,使國家行政管理工作進一步規范化、法制化。

黨的十五大要求提高立法質量,到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系。提高立法質量主要有兩個方面:一是要符合中國國情,二是維護社會主義法制的統一和尊嚴。我國不搞多黨競選,不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是堅持民主集中制原則的全國人民代表大會一院制,這最符合中國實際。這個制度確定了社會主義法制的統一性和

嚴肅性。因此,提高立法質量就必須嚴格規定立法權和立法程序。在人民代表大會制度下,行政機關立法只能受立法機關的委托進行,并且不能違反“授權法”。就是說,必須嚴格依照法定權限立法,要遵照構成法律體系的既定規范行事,確保各個法律、法規以及整個法律體系的協調統一。法律和法規的制定必須遵循法定程序規則進行,在形式上采取特別規范性文件形式。否則,便失去法律效力和引起法制上的混亂。

有法必依是一項普遍的守法和執法的原則,有法必依是建立加強社會主義法制的關鍵。它要求一切國家機關,公職人員,公民和社會團體,包括共產黨各級組織都要嚴格遵守和執行法律,不許有任何違反。它是社會主義民主的基本要求,是“法律面前人人平等”的憲法原則的具體體現。從行政法制的角度理解,就是國家機關及其工作人員應該和公民一樣接受法律的約束,都必須和人民大眾一樣守法;必須按法定的權限和程序,為了完成其特定的職務而運用法律,即依法辦事。我們的法律是人民代表機關制定的,只有作為人民代表機關的執行機關(政府)守法,依法辦事,人民當家作主的法律地位才能成立和有保障。有法不依等于無法,當然也就談不上社會主義法制。在當前以經濟建設為中心,深入進行改革開放和發展社會主義市場經濟條件下,在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中,有些地方、部門由于受利益的驅動,地方保護主義、部門保護主義抬頭,特權思想尤為突出,置法律于不顧,鉆法律空子的現象并不鮮見。或則執法犯法,頂風違法;或則以權代法,以權壓法;或則有利爭著管,無利都不管;或則違憲違法,搞上有政策下有對策,擅自立章建制;或則凌駕于法律之上,有令不行,有禁不止,政出多門,令駁法亂;等等。此等現象,與憲法維護社會主義法律的統一與尊嚴的精神是背道而馳的。

法制是一定民主政治的法律化,是依法行使國家權力,不準任何人享有法律之上特權的一種原則和制度。國家法律不是只管老百姓,也管國家行政機關。黨員干部、特別是黨的領導干部,以及國家機關工作人員要帶頭學法懂法,率先守法,學會和

運用法律武器去管理國家、管理社會,增強依法辦事的自覺性,形成依法辦事的良好習慣,在全社會樹立起守法、執法的榜樣,促進普遍守法和執法原則的貫徹落實,保證憲法和法律在我國法律體系中的最高地位、最高效力、最高權威,保障依法治國的實行。

執法必嚴,違法必究,旨在維護社會主義法制的嚴肅性和權威性。執法必嚴,要求執法機關和執法人員的行為必須有法律上的依據,必須符合法律的規定。這也正是依法行政的要義。違法必究,指對一切違法犯罪行為都必須依法平等地予以追究和制裁,任何組織和個人都不能例外。黨的十一屆三中全會以來,我國的經濟建設和改革開放取得了舉世矚目的成就,國民經濟持續穩定增長,社會生產力、綜合國力和人民生活水平大大提高。這同社會主義民主和法制建設取得重大進展,社會主義法制原則得到堅決落實,創造了一個安定團結、社會治安狀況良好的國內環境是分不開的。

為了保護廣大人民群眾的民主權利和其他各項權利,保障社會主義經濟建設順利進行和改革開放的健康發展,全黨和各級國家機關必須統一思想,堅持兩手抓,“一手抓改革開放,一手抓打擊各種犯罪活動”。③社會主義民主的發展,良好法律秩序的維護,必須通過嚴格的執法才能實現。以為核心的黨中央高舉鄧小平理論的偉大旗幟,加強民主與法制建設,依法反復狠抓“嚴打”斗爭,嚴厲打擊各種刑事、經濟犯罪活動,堅持不懈地依法開展反腐倡廉,嚴懲腐敗,取得顯著成效,社會治安、黨風政紀明顯好轉。黨的十五大重申:“維護憲法和法律尊嚴,堅持法律面前人人平等,任何人、任何組織都沒有超越法律的特權。”這對于消除人民群眾對執法不嚴,違法不究的不滿情緒,樹立起法律的權威具有重要意義。只有符合國家的法制要求,遵循社會主義法制原則,行政法治、依法治國,建設社會主義法治國家,才有可靠的根本保障。