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我國現行的農業直接補貼政策屬于分項式補貼，除糧食直補外，還有良種和農機補貼，為了彌補化肥、農藥、柴油等農資價格上漲對農民收入的影響，今年又增設農資綜合直接補貼。實踐證明，這些惠農政策確實起到了促進糧食增產和農民增收的效果，但是，我國農戶數量大、規模小、每個農戶種植種類繁多，分項式補貼與之不相適應，在執行中也暴露出一些問題，比如，運行程序煩瑣、執行成本太高，資金分散降低激勵效果，不便于監督等等。為了克服上述不足，提高糧食直接補貼的效果，應將單項補貼合并執行，實行糧食綜合直接補貼政策。

實行糧食綜合直接補貼政策的合理性分析

綜合直補可以大大減少工作量，有效降低制度的執行成本?，F行糧食直接補貼的計量程序十分煩瑣，要經過“丈量土地、農民申報、張榜公布、復核、再公布、甚至再復核、再公布”這樣一個過程，費時、費力。據對一些縣的典型調查，糧食直補的行政成本約為補貼總額的5％—10％，而且糧食直補項目中沒有列支行政成本，完全由地方政府自行承擔，這樣地方政府感到成本很高。

綜合直補能夠使有限的財政補貼資金相對集中使用，從而提高政策的激勵效果

我國農民收入很低，種糧還是大多數農民的主要收入來源，也是影響其種糧積極性的主要因素。從激勵理論來講，激勵效果取決于激勵強度，當預期得到的報酬與目前個人收入相比差距較大時，才能起到激勵作用。現在我國糧食直接補貼水平大約是畝均10元左右，農民普遍反映補貼標準太低。影響種糧收入的主要因素是糧食價格，補貼標準太低，如果糧價下跌，農民預計糧食補貼不足于彌補糧價下跌的損失，就會選擇放棄糧食種植。同時分項補貼導致資金分散，每項補貼都很低，而且分項補貼還屬于“特惠制”，不是每個農戶都能享受，這就大大降低了補貼的激勵效果。

實行綜合直補可以減少矛盾，增強政策的靈活性

分項補貼會引發許多矛盾，實際操作中往往會陷于兩難境地。比如，由于分屬不同的地區，一個有補貼而另一個卻沒有。不平衡就是不公平，不公平就會引發攀比和矛盾，政策效果就會降低。有人建議，擴大良種補貼的品種和地區范圍，以實現地區間的平衡。但是究竟寬到什么程度為宜卻很難把握。政策必須保持一定的連續性和穩定性，使農民形成一種穩定的預期，才能達到政策的預期效果。隨著我國經濟實力的增強，逐步提高綜合糧食直補的水平也達到多項補貼的效果。

實行綜合直補能夠減少漏洞，降低監督成本

目前，我國事實上的五級政府已導致政府“管理鏈”過長，其結果是中央對地方的兩個最主要的行政管理手段公共財政政策和財政轉移支付難以正常落實，層層過濾的結果是形成所謂的“漏斗效應”，致使中央的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財政轉移經常不能準確到位，被挪作它用。直補政策實際執行中，也是如此，無論是糧食直補還是良種補貼、農機補貼，都存在被克扣和挪用的現象，而每增加一項補貼就無疑多一個漏斗。

糧食綜合直接補貼政策的基本思路

根據我國農業生產情況，為保證對農民的補貼能真正落到農民手上，杜絕截留、挪用和中間環節的流失，綜合糧食直補應該做到直接、簡便。在補貼范圍上宜寬不宜窄，實行“普惠制”，不分作物性質與糧食品種都將其納入補貼范圍；補貼核定宜粗不宜細，應力求簡約，既要簡便又易于農民接受：補貼渠道宜直不宜曲，減少補貼發放渠道和中間環節。為此，農業直補政策應做如下調整。

補貼目標以增加農民收入為主，兼顧促進農業生產目前，在糧食直補政策目標取向上，存在農民增收和糧食增產兩種主張。2004年啟動的全國性直接補貼都是地方政府決定的，各地的補貼方式都不一樣，概括起來有四種方式：按糧食實際種植面積來補、按計稅產量補、按計稅面積補、按交納的商品糧數量補。糧食直補客觀上即增加農民收入又促進糧食增產的效果，兩者相輔相成，不能割裂，概括地說補貼目標應堅持以收入為主，兼顧促進農業生產，追求農業安全，因此只要農民種地即給予補貼。

參照借鑒國外經驗，采取脫鉤支付方式進行補貼

國外主要有四種補貼方式。(1)按出售產品數量與市場價格進行補貼。(2)按現在種植面積和固定標準進行補貼，同時限定享受補貼的總面積。(3)根據過去產量和固定標準進行補貼(脫鉤支付)。這是美國和歐盟現在的直接補貼的主要方式。實行這種直接補貼，是將以往幾個年份(基礎)的平均生產情況作為補貼基礎；每個農場所享有的直接補貼額，只與基礎生產的數量和既定的補貼標準有關，而與現在生產什么、生產多少無關，也與現在的價格無關。(4)按過去產量和現在價格進行補貼(反周期支付)。以上四種直接補貼政策，以脫鉤支付最佳。上述國外使用的各種方法，只有脫鉤支付，不需要每年進行核查，只涉及到簡單的一個計算，因此可供我們參照借鑒。

充分利用稅費改革和農業普查的成果，合理確定農業直接補貼的計量基礎

2005年我國財政支農資金2975億，而糧食直補、獎勵補貼、良種補貼、農機補貼合計不超過230億，僅占全部支農資金的7．7％，顯然提高財政支農資金的支農率需要堵的主要窟窿不在直補資金上，對于直補資金來說需要監督的重點是糧食直補的核發過程，將直補與稅改結合起來，既可以減少改革的成本，順利推進改革，又可以對農民的取與予統籌起來，過去農業稅負擔多的農戶，現在補貼也多，這也公平合理。

簡化補貼計算方法，建立直通式補貼發放渠道

每年根據國家可用于農業直接補貼的總額和全國計稅總產量(計稅面積與計稅單產之積)或統計常產(統計面積與統計單產之積)，計算出當年單位補貼額，每個農戶的計稅總產或統計總產與單位補貼額之積，就是該農戶可獲的補貼總額，每個農戶開一個賬戶，各個縣可直將補貼轉入農戶的賬戶。

糧食綜合直接補貼政策在運行中需要注意的問題

影響農民種糧收入的主要因素是糧食市場價格和農資價格，為了提高農民種糧積極性、增加農民種糧收入，必須處理好糧食綜合直補標準同糧食、農資價格的關系，同時要加強對補貼核發過程的監督。

建立糧食綜合直接補貼水平同國家財政收入互動增長的長效機制

應根據國家財政收入的增加情況，逐年增加用于直接補貼的總量，而不應根據糧食豐欠或糧價的高低頻繁變動。第一，目前對農民的補貼水平偏低。第二，完全按市場價格的變動來確定補貼，在實際中也很難做到。第三，完全按市場價格的變動來確定補貼，不利于發揮市場機制對糧食供需的調節作用。從長遠來看，要不斷加強對農業的支持和對農民收入的補貼。

積極探尋糧食綜合直接補貼水平同農資價格協調聯動機制

農資價格對農民收入的影響取決于農資價格同糧食價格的關系，基本上有三種情況：其一農資降價而糧價上揚，市場態勢利好，此時不需要調整補貼水平；其二農資價格上漲而糧價下降，市場態勢惡化，但國家由于財力所限，無法借助調整補貼解決農民減收問題，必須采取宏觀調空手段，控制農資價格。從長期看，農資價格同糧食價格會趨向同步變動，這是第三種情況，也是正常的市場態勢，農資價格上漲速度快于糧價上漲速度或糧價下降速度快于農資價格下降速度，農民收入都將減少，這是需要適當提高補貼水平。

進一步強化管理機制和監督機制

成立專門機構以加強領導，根據執行與監督分離原則，建立中央―省―縣―農戶的補貼審發體系和中央―省―市―縣―農戶的補貼監督體系，取消市對糧食綜合直接補貼的管理職能，由省委托市對所屬各縣進行監督，重點是審查縣鄉在落實糧食直補政策中的違法亂紀問題，接受農民對縣鄉的投訴。