中國公共管理社會化發展
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在公共管理社會化的浪潮中,中國的政府管理究竟有沒有必要和可能推行公共管理社會化,這也許是人們認識并不一致的問題。比如,有一種觀點認為,中國與西方發達國家所處的發展階段是不相同的:西方一些國家目前建立的企業型政府,是適應了后工業時展需要的,而中國目前仍處于工業時代,官僚制型的政府模式仍占據主導地位,加上中國社會整體發育程度較低,目前還不具備大力推行公共管理社會化的條件。事實上這種觀點是有失偏頗的。因為,第一,中國雖然從整體上仍屬于發展中國家,經濟社會發展的總體水平與當達國家有較大差距,但這并不意味著發達國家走過的發展道路,包括期間的許多彎路,中國也必須重新走一遍。比如在對待環境問題上,一些發達國家就曾經歷過先污染后治理的經歷。作為后發展國家,中國完全可以除弊興利,避免重蹈發達國家的覆轍。同樣,在公共管理社會化方面,中國也應借鑒發達國家的經驗,少走彎路。第二,中國雖然把建立社會主義市場經濟體制作為經濟體制改革的目標模式,但計劃體制的慣性,以及傳統的政企不分、全能型政府、直接干預等仍然是困繞政府管理有效性的主要障礙,而這些問題的解決,只能通過引入市場機制,大膽吸收企業型政府的某些做法,才能使政府管理走向現代化。第三,中國發展市場經濟的時間雖然不很長,目前社會的整體發育水平也還不高,但這些不應該成為影響中國公共管理社會化的理由。相反,我們應該緊緊把握住市場化的改革進程,不失時機地推進公共管理社會化。從中國目前改革與發展的實際情況看,不是我們要不要推進公共管理社會化的問題,而是如何不斷創造條件加快公共管理社會化步伐的問題。因為大量事實證明,在市場經濟條件下,政府如果不積極推進公共管理社會化,不僅政府難以適應民眾對政府提供的公共服務、公共管理事務日益增長的需要,而且還會帶來一系列嚴重的后果。比如,在公共管理、公共服務的范圍日益擴大的社會條件下,政府不可能無限制地擴大機構增加人員財政開支,以滿足社會的這種需求。
如果是這樣,那只能無休止地增加民眾的負擔,最終只能引起老百姓的強烈不滿。可見要使政府的能力和它的作用相符合,使政府在保持適度規模和有效的前提下,最大限度地提供各種公共管理和公共服務,就必須大力推行公共管理社會化以及與此相聯系的公共服務市場化。再比如,在政府管理中,要改變傳統的管理方式,如過度控制、層層審批、缺乏透明度和程序以及由此導致的種種權力濫用、官員腐敗等現象,幾乎是長期困擾我們的重大難題,盡管這些問題的出現有很多復雜的原因,但與我們沒有大力推進公共管理社會化至少是有一定聯系的。從這個意義上說,推進公共管理社會化不僅是市場經濟發展的必然要求,而且也是政府自身管理現代化的客觀要求。
二、中國公共管理社會化的主要內容
作為一個正在建立市場經濟體制的國家,中國的公共管理社會化只能根據中國的國情,有選擇、有步驟地進行。從我國當前的實際狀況看,在推進公共管理社會化的過程中,重點應放在以下四個方面。第一,在國家的基礎設施和公共項目的建設中,要引入市場機制,大力推進公共管理社會化。我國目前正在進行大規模的經濟建設。在今后幾年內,國家為了擴大內需,拉動國內需求,還會投入大量的資金進行基礎設施和大型公共項目的建設。為了確保這些重大公共項目和各類基礎設施的基建質量,必須采取一系列重大舉措,其中一個重要內容,就是要堅定地推進公共管理社會化。比如,在所有的國家投資興建的基礎設施的公共項目中,堅持公開、公正的招投標制,就是一個典型的例子。只有通過面向社會公平競爭,公開操作,實行社會化管理,才能保證施工隊伍的質量,最終才能嚴把工程的質量關。這是一個淺顯的道理,但真正操作起來并非易事。這里面既有公共管理的指導思想問題,也有具體的、科學的管理方法和管理手段的問題。第二,政府職能外移,發揮社會自身在公共管理中的作用。在政府職能轉變中,要將那些可以由社會承擔的職能盡量轉移出政府,交由社會中介組織來承擔。這中間又可以分為兩種情況:一是在解決政企不分的關系問題時,首先要解決政企的職能錯位問題。也就是說,要把應歸還給企業的權力不折不扣地歸還給企業,把企業原來承擔的那些本屬于應由政府承擔的職能承擔起來,使企業能夠真正輕裝上陣,充分發揮其市場主體的作用。二是政府在全面清理原有職能的基礎上,把那些可以轉移出去的職能盡量轉移給各種社會中介組織,使其能夠代替政府行使一些公共管理和公共服務的職能。這樣不僅可以精簡政府的組織機構,減少財政開支,還可以有效地提高政府的管理效率。第三,放松對市場的限制,擴大準入的領域。推進公共管理社會化的一個重要內容就是要放松對市場的限制,不斷擴大市場主體準入的領域,我國在這方面有很大的潛力。比如在郵電、電訊、電力、交通等領域,目前在市場準入方面依然限制較多,不利于這些行業的發展,也容易導致壟斷。在推進公共管理社會化的過程中,除少數特殊行業和部門外,要放松政府的準入限制,減少政府的審批制度,最大限度地打破行業、部門的壟斷。第四,深化改革推進事業單位的社會化。對國家興辦的事業單位要進行全面改革,使其逐步走向社會化的道路,是我國公共管理社會化的一個獨特內容,也是我們面臨的一項艱巨的改革任務。我國的事業單位種類繁多,覆蓋面廣,管理體制復雜,是我國財政供養的大頭。多年來,事業單位在兩個文明建設中發揮了重要作用,但目前存在的問題也相當突出,必須改革。事業單位改革的基本方向是實現社會化。也就是說,要通過推進公共管理社會化,把事業單位最終推向社會化的道路。通過以上分析可以看出,在我國市場化改革的進程中,推進公共管理社會化不僅是一種必然的趨勢,而且有很豐富的內容。許多問題我們現在看似乎難以解決,但從發展的角度看,只要尋找新的解決途徑,采取新的手段,就會得到有效的解決。公共管理社會化,也許就是這樣一條有效的道路。
三、中國推行公共管理社會化的有利條件分析
公共管理社會化,從本質上說就是要運用市場機制的作用,推動政府管理的現代化,使政府的能力和作用、政府規模和社會需要相適應。那么,目前中國的政府管理究竟具備不具備這樣的條件呢?這是我們必須深入分析的一個問題。為了說明問題,我們有必要對中國改革開放以來市場化改革的進程、社會發育以及行政體制改革等作一簡要分析,以說明在我國推進公共管理社會化的必要性和可能性。
1•改革開放以來中國社會發育程度的提高,為公共管理社會化創造了一定的社會條件。我們知道,改革開放以前,中國社會是一個發育程度較低、分化速度緩慢、有較強同質性的社會。在那樣的條件下,社會的政治中心、意識形態中心、經濟中心重合為一,社會資源和權力高度集中,國家具有很強的動員和組織能力。與此相聯系,社會的組織類型和組織方式也簡單劃一,并按照相同的模式建構和按統一的方式運行,所有社會組織,不管是政治的、經濟的、事業的,都由政府控制和管理。由于社會資源高度集中,使得每一社會組織除從國家獲取所需資源外,沒有其他渠道,社會組織之間缺乏橫向聯系,各種要素和資源也很難橫向流動。但改革開放以來,情況則發生了很大變化。其主要表現是:首先,政府和社會組織體系之間開始建立新型的關系,主要是政企分開,政府變直接管理為間接管理。其次,產生了游離于行政體系之外的新的組織要素,如沒有單位歸屬的“個體戶”,沒有部門歸屬的私人企業。各種社會中介組織也隨著市場經濟的發展應運而生。第三,出現了獨立化和分散化的經濟活動主體,它們正尋找再組織的途徑。如各類協會等,大大增加了社會橫向聯系的機會。第四,在此過程中,社會分化速度加快,出現了大量的多元化利益群體,他們正尋找新的利益表達的途徑。這些新的利益主體不滿足于原有的隸屬于本單位的利益表達渠道,需要建立新的利益表達途徑。第五,“單位”和“部門”的特權在某些領域中已經動搖,出現了跨單位、跨部門的社會參與的要求和活動。上述變化,不僅促進了社會自我管理程度的提高,而且也有利于公共管理社會化的推行。
2•中國市場化改革進程的不斷深入,以及與此相聯系的市場機制的確立,為公共管理社會化創造了一定的運作條件。中國明確提出建立社會主義市場經濟體制目標的時間雖然在90年代初,但正象人們所熟知的,改革開放伊始,改革的市場導向性就是十分明顯的。從農村改革中家庭聯產承包責任制的推行,到城市改革中大力引入激勵、競爭機制,都是市場化改革的具體體現。正是這種市場化的改革,從根本上動搖了傳統計劃經濟體制一統天下的格局,改變了經濟社會運行中僵化、停滯的局面,也為市場經濟體制目標的提出掃清了種種障礙。從這個意義上說,中國改革開放的20年,實際上就是市場化改革不斷深化、發展的20年。在市場化的改革中,一個核心的問題是按照市場運行的客觀要求確立市場機制,也就是說,要按照公開、平等、競爭、擇優的原則,實現市場的公平交易,維護各市場主體的利益。市場機制的形成和確立,不僅改變了人們的價值觀,增強了社會的活力,而且在推動公共管理社會化方面也有重要意義。因為政府在推動公共管理社會化、特別是公共服務市場化方面,是不可能離開市場運作機制的,一方面,政府可以運用市場機制的杠桿,在更大的范圍內選擇公共事務的具體承擔者,節約財政開支,提高行政效率;另一方面可以擴大公共管理的范圍,提高公共管理社會化的水平。應當說,中國在市場化改革中所形成的市場機制,為政府大規模地推進公共管理社會化提供了重要的手段。
3•政府機構改革與職能轉變,為公共管理社會化創造了體制條件。如果說中國社會發育程度的提高、市場機制的確立為政府推行公共管理社會化營造出有利的外部環境,那么,中國政府適應現代化建設的客觀要求自身所進行的一系列變革,以及這種變革對轉變政府職能任務的提出與實踐,既成為公共管理社會化的直接動因,也為公共管理的社會化創造了體制條件。眾所周知,中國從改革開放之初,就邁上了行政改革的漫長道路。不過,中國行政改革起始階段,并不是首先從體制本身切入的,而是從政策調整開始的。用強化舊體制執行新政策,是1982年以前行政改革的基本特征。但是,當新政策的巨大能量釋放到一定程度并與傳統的計劃體制的內在沖突加劇時,行政體制改革的任務才被歷史地提上了議事日程。否則我們就難以理解為什么在改革開放之初短短四年多的時間里,國務院的機構由1977年的53個,迅速膨脹到100個,這些增加的部門絕大多數是管理經濟的部門。因此,從1982年起,我們不得不對政府的行政管理體制進行大規模的改革。但是現在看來,這次機構改革盡管各級政府的部門有了較大幅度的減少,其他方面也取得了一定的成效,如國務院的部門由100個減少到61個,但從整體上看,仍然是數量增減型的。在當時中國改革的重心主要在農村、經濟體制改革還沒有全面展開以及仍然堅持計劃經濟的情況下,這一改革是不可能真正觸動舊體制的。
1984年后,情況則有了很大變化。一方面中國改革的重心已由農村轉向了城市,城市的改革遠比農村復雜得多;另一方面隨著經濟體制改革的全面展開和不斷深入,我們不僅認識到了發展社會主義商品經濟的必要性,而且開始意識到適應商品經濟發展需要,還有一個轉變政府職能的問題,也就是說政府管理的職能、方式也要隨之變化。正是從這個意義上,我們說,1988年在改革開放以來進行的第二次政府機構改革中,中央提出轉變政府職能的任務,不僅對后來的行政改革產生了深刻的影響,政府職能轉變與否成為衡量機構改革成效的一個新的重要標準,而且也成為行政體制改革由簡單的數量調整到體制創新的重要標志了。當然,提出轉變政府職能的任務并不等于政府職能就可以順利地轉變,這兩者之間還有很長的距離,隱含著深刻的矛盾。中國后來改革的實踐也完全證明了這一點。1993年以后的行政體制改革,應該說是建立在全新的社會主義市場經濟基礎之上的,這是與前兩次政府機構改革完全不同的,這使轉變政府職能的問題更加突出。如果說在市場經濟體制的目標沒有提出之前,轉變政府職能的內涵,主要是使政府管理適應有計劃的商品經濟發展的要求,那么,在資源配置中起主導作用的市場經濟條件下,對基本屬于計劃管理模式的政府管理職能轉變的力度,必然更大。再加上人們對象中國這種政府主導型的市場經濟模式還缺乏深刻的理解,從而使這個問題變得更加復雜。這中間既有政府的宏觀調控問題,政府與企業的關系問題,政府與社會的關系問題,政府自身的行為問題,還有這幾者之間關系的配套改革問題等。正因為如此,政府職能轉變就顯得尤為緊迫和重要,也成為長期困擾我國改革與發展的重大難題和行政體制改革的重點。政府職能難以轉變的另一個問題是,政府職能究竟應當轉向何處?在1998年以前的歷次機構改革中雖然進行了許多有益的探索,也取得了一些進展,但似乎一直沒有形成統一的共識,以致影響了這方面的實踐。1998年的政府機構改革明確提出,要把政府職能轉變到宏觀調控、社會管理、公共服務這三個方面來,從而使政府職能轉變的內涵更加明確,對行政體制改革中政府職能的轉變,有著重要的指導意義。為了保證政府職能能夠順利轉換,這次政府機構改革不僅大刀闊斧地精簡政府機構,將國務院的組成部門由40個精簡為29個,撤銷了所有的工業經濟管理部委,將其變為由國家經貿委管理的國家局,規定所有的工業經濟部門不再直接管理企業,而且對國務院的所有部門的職能按照權責相一致的原則,進行了大幅度的調整,規定相同或相近的職能交由一個部門管理,克服多頭管理和政出多門。據資料顯示:在這次政府機構改革中,僅國務院各部門的內設機構就減少了四分之一,有200多項職能被下放給地方政府、企業或社會中介組織;有100多項職能在國務院各部門內部進行轉換;人員精簡了近50%。所有這些,不僅為政府職能轉變奠定了基礎,而且也為推進公共管理社會化創造了有利的體制條件。
